李 婧 宮慶彬 唐 蘅 肖國(guó)華

(中國(guó)科學(xué)院成都文獻(xiàn)情報(bào)中心 成都 610041)

0 引 言

當(dāng)前，包括薄膜太陽(yáng)能光伏器件中使用的碲等稀散金屬以及永磁體中的稀土元素在內(nèi)的礦產(chǎn)資源在新能源、電子工業(yè)、國(guó)防軍工等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)“四兩撥千斤”的重要作用將使得全球?qū)ζ涞男枨蠹眲∨噬Ｓ捎诘刭|(zhì)分布不均、極高的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等，這些礦產(chǎn)資源很容易變?yōu)椤翱ú弊印钡臍⑹诛担踔習(xí)厮芤粋€(gè)國(guó)家的科技競(jìng)爭(zhēng)力。各國(guó)將這類(lèi)礦產(chǎn)稱(chēng)為關(guān)鍵礦產(chǎn)、危機(jī)礦產(chǎn)或戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，雖然國(guó)際上對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)尚無(wú)統(tǒng)一的定義，并且同一國(guó)家在不同國(guó)情、礦情時(shí)期所需要的關(guān)鍵礦產(chǎn)種類(lèi)也不同，但各國(guó)均對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)形成的共識(shí)即是影響或制約一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國(guó)家安全的礦種[1]。本文以美國(guó)礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全為研究主題，因而本文對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的定義援引自美國(guó)《2020年能源法》，關(guān)鍵礦產(chǎn)指對(duì)經(jīng)濟(jì)或國(guó)家安全至關(guān)重要的非燃料礦物或礦物材料，其供應(yīng)鏈容易受到破壞[2]。

礦產(chǎn)資源的全球流通使得礦產(chǎn)供應(yīng)鏈?zhǔn)艿疥P(guān)注，新冠疫情加劇了礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全的調(diào)整與重塑。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)《受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域礦石負(fù)責(zé)任的供應(yīng)鏈盡職調(diào)查指南》[3]定義，礦產(chǎn)供應(yīng)鏈?zhǔn)侵冈诘V產(chǎn)從開(kāi)采到最終形成終端消費(fèi)品過(guò)程中所涉及的所有活動(dòng)、組織、行為主體、技術(shù)、信息、資源、服務(wù)等構(gòu)成的體系，通常包括開(kāi)采、運(yùn)輸、處理、貿(mào)易、加工、冶煉、精煉及合金化處理、最終產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售等。20世紀(jì)初開(kāi)始，世界主要工業(yè)國(guó)家紛紛開(kāi)始關(guān)注礦產(chǎn)供應(yīng)的安全。一國(guó)或者一種關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中斷將牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)多個(gè)下游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域造成重大影響，直接導(dǎo)致全球產(chǎn)業(yè)鏈的斷裂、重組，威脅國(guó)家安全。因而，美國(guó)、歐盟、澳大利亞、日本等國(guó)關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全可靠供給，其中美國(guó)高度重視關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全，全方位審查供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，制定了系列目標(biāo)和措施，搶抓關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈控制權(quán)、規(guī)則主導(dǎo)權(quán)等，全力保障其關(guān)鍵礦產(chǎn)安全可靠供應(yīng)及其供應(yīng)鏈的韌性。針對(duì)國(guó)際主要國(guó)家關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)展了相關(guān)研究，例如張所續(xù)等[4]梳理了美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整的主要內(nèi)容和政策演變；葛建平等[5]基于美、歐、日、澳大利亞四國(guó)政策文本開(kāi)展關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的國(guó)際比較。在礦產(chǎn)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方面，陳其慎等[6]建立了基于GIS空間技術(shù)的礦產(chǎn)資源供應(yīng)基地厘定與綜合評(píng)價(jià)方法；郭曉茜等[7]綜述了國(guó)外研究機(jī)構(gòu)關(guān)鍵礦產(chǎn)評(píng)價(jià)方法。但是當(dāng)前，全球地緣政治動(dòng)蕩多變，關(guān)鍵礦產(chǎn)末端需求的迅猛增長(zhǎng)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈安全形成倒逼，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈安全面臨著復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全的風(fēng)險(xiǎn)防控、國(guó)家治理等問(wèn)題還有待深入探討。美國(guó)是最早建立戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備和開(kāi)展關(guān)鍵礦產(chǎn)評(píng)價(jià)的國(guó)家[8]，據(jù)此，本文圍繞美國(guó)在防范關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的能力建設(shè)、治理模式等展開(kāi)研究，在實(shí)踐上對(duì)我國(guó)加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)治理也具有積極的指導(dǎo)意義。

1 美國(guó)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注的歷史演進(jìn)

美國(guó)是世界礦產(chǎn)大國(guó)，也是資源消耗大國(guó)，因而美國(guó)歷來(lái)關(guān)心和強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源的供應(yīng)鏈安全?？v觀(guān)美國(guó)對(duì)于礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注的歷史演進(jìn)，大致可以劃分為三個(gè)階段：

第一階段：20世紀(jì)初之前，制定礦產(chǎn)政策，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源安全監(jiān)測(cè)。美國(guó)的殖民擴(kuò)張史同時(shí)也是其全球礦產(chǎn)資源爭(zhēng)奪史，早在19世紀(jì)中期，隨著美國(guó)西部大開(kāi)發(fā)的不斷推進(jìn)，礦產(chǎn)調(diào)查便成為突出的社會(huì)需求，1879年美國(guó)內(nèi)政部成立了地質(zhì)調(diào)查局(USGS)開(kāi)展自然資源的研究，至今USGS已經(jīng)成為美國(guó)管理礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈脆弱問(wèn)題的主要職能部門(mén)。工業(yè)革命的進(jìn)程和第一次世界大戰(zhàn)對(duì)石油和鋼鐵等的消耗使得美國(guó)意識(shí)到現(xiàn)代工業(yè)對(duì)多樣化的優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源的需求，美國(guó)逐漸重視全球礦產(chǎn)資源的爭(zhēng)奪。一戰(zhàn)后的巴黎和會(huì)期間專(zhuān)門(mén)派出礦產(chǎn)原料特別顧問(wèn)，第二次世界大戰(zhàn)前，美國(guó)制定了戰(zhàn)略礦產(chǎn)法(strategic MineralS Act of 1939)，開(kāi)展重要礦產(chǎn)的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，這也是美國(guó)贏(yíng)得戰(zhàn)爭(zhēng)的明智之舉[9]。

第二階段：第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)明確關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位。二戰(zhàn)后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，成為世界上實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家之一，這一時(shí)期美國(guó)礦產(chǎn)資源的消耗已超過(guò)了其資源基礎(chǔ)，加上蘇聯(lián)的威脅，美國(guó)加緊了關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的爭(zhēng)奪和控制。1951年，杜魯門(mén)成立了總統(tǒng)材料政策委員會(huì)，1952年該委員會(huì)提交的著名的“佩利報(bào)告(Paley Report)”則成為了影響冷戰(zhàn)期間美國(guó)的資源政策的重要轉(zhuǎn)折，佩利報(bào)告明確指出美國(guó)須從全球戰(zhàn)略角度解決可能出現(xiàn)的礦產(chǎn)供應(yīng)安全問(wèn)題[10]。20世紀(jì)70年代爆發(fā)的兩次石油危機(jī)讓美國(guó)更加關(guān)注礦產(chǎn)資源安全，并不斷地完善礦產(chǎn)資源的相關(guān)法律法規(guī)體系，1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《物資和礦物原料國(guó)家政策、調(diào)查和開(kāi)采法》。此外，美國(guó)還從全球化供應(yīng)角度采取系列措施解決礦產(chǎn)安全供應(yīng)問(wèn)題，包括：通過(guò)跨國(guó)礦業(yè)公司海外投資控制資源國(guó)的開(kāi)采和生產(chǎn)、與加拿大和墨西哥簽訂北美自由貿(mào)易協(xié)定穩(wěn)定礦產(chǎn)資源的供應(yīng)等。

第三階段：第三次工業(yè)革命以來(lái)，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的爭(zhēng)奪加劇。隨著美國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，礦產(chǎn)資源的需求也從傳統(tǒng)大宗礦產(chǎn)轉(zhuǎn)向以稀有金屬為代表的“三稀”礦產(chǎn)，美國(guó)積極根據(jù)新的礦產(chǎn)資源需求調(diào)整礦產(chǎn)的立法以及評(píng)估關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲(chǔ)備和安全管理問(wèn)題，2010年美國(guó)科學(xué)技術(shù)委員會(huì)成立了危機(jī)礦產(chǎn)和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應(yīng)鏈委員會(huì)(CSMSC)，以加強(qiáng)礦產(chǎn)供應(yīng)鏈分析。此外，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的崛起，在礦產(chǎn)資源需求上與美國(guó)存在不可避免的競(jìng)爭(zhēng)。2018年中美間發(fā)生的史上最大規(guī)模的貿(mào)易摩擦以及隨后全球爆發(fā)的新冠疫情，都將美國(guó)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注推到了一個(gè)新的高度，并對(duì)全球其他國(guó)家、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的連鎖反應(yīng)。

2 美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)

2.1 關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理流程

供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理本質(zhì)上是一種決策過(guò)程，是對(duì)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、控制和處理，通常包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)[11]。關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈涵蓋了礦產(chǎn)從開(kāi)采到最終形成終端消費(fèi)品過(guò)程中所涉及的所有活動(dòng)。關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈也是一條物流鏈、信息鏈、資金鏈和價(jià)值鏈。關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理流程的基本框架如圖1所示，其中，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)防控的首要關(guān)鍵步驟，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)防控重在預(yù)防、要在治理。具體來(lái)說(shuō)，在供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前，要著手進(jìn)行監(jiān)測(cè)、識(shí)別、評(píng)估和預(yù)警等工作，主動(dòng)及時(shí)識(shí)別關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈在開(kāi)采、冶煉、加工、利用、回收和再加工等環(huán)節(jié)來(lái)自政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、資源等方面的風(fēng)險(xiǎn)因素，從標(biāo)準(zhǔn)、方法、指標(biāo)等層面構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，盡可能避免或者降低關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，而對(duì)于無(wú)法避免的供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)則要采取有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，如應(yīng)急響應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)控制等，力求將風(fēng)險(xiǎn)損失降到最低。在供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)解除后，開(kāi)展跟蹤觀(guān)察，督促供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施的實(shí)施，同時(shí)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理尚未辨識(shí)到的風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)防控的基本框架

2.2 美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

近年來(lái)，作為高科技制造業(yè)的關(guān)鍵原材料，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)白熱化。美國(guó)將關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，不斷審查、識(shí)別其關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)。特朗普政府在2017年和2020年頒布兩項(xiàng)行政命令(13817號(hào)和13593號(hào))，要求美國(guó)內(nèi)政部和商務(wù)部跨部門(mén)合作，開(kāi)展關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)等一系列行動(dòng)[12]。拜登上臺(tái)后不久，即簽署了《美國(guó)供應(yīng)鏈》行政命令(2021年2月)，啟動(dòng)對(duì)美國(guó)關(guān)鍵領(lǐng)域供應(yīng)鏈的全面審查。

2.2.1美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別就是風(fēng)險(xiǎn)管理主體通過(guò)各種方法來(lái)系統(tǒng)地、連續(xù)地查找和描述可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，主要的識(shí)別方法包括情景分析法、專(zhuān)家調(diào)查法、流程分析法等。在特朗普和拜登政府關(guān)于關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全的多項(xiàng)總統(tǒng)行政命令中，均部署落實(shí)了各聯(lián)邦政府的具體任務(wù)，包括美國(guó)商務(wù)部、國(guó)防部、教育部、能源部、國(guó)土安全部、勞工部、內(nèi)政部等，通過(guò)調(diào)查這些親自參與關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略流程環(huán)節(jié)的各部門(mén)，統(tǒng)計(jì)、篩選和歸類(lèi)匯總美國(guó)礦產(chǎn)供應(yīng)鏈面臨的常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)。此外，包括智庫(kù)專(zhuān)家、領(lǐng)域?qū)＜以趦?nèi)的相關(guān)專(zhuān)家、行業(yè)人士也為供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別提供了專(zhuān)家建議，例如：著名美國(guó)智庫(kù)蘭德公司的專(zhuān)家為美國(guó)參議院能源和自然資源委員會(huì)的聽(tīng)證會(huì)提供了《美國(guó)對(duì)關(guān)鍵材料的進(jìn)口依賴(lài)與行動(dòng)建議》的證詞報(bào)告[13]。

2.2.2美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

2021年6月，白宮發(fā)布《百日供應(yīng)鏈審查報(bào)告(100-day-supply-chain-review-report)》[14]作為拜登總統(tǒng)《美國(guó)供應(yīng)鏈行政令》頒布后續(xù)舉措，其中美國(guó)國(guó)防部完成關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)鏈評(píng)估，美國(guó)國(guó)防部從武裝沖突和非武裝沖突兩大前提下，分別評(píng)估了美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。非武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)詳見(jiàn)表1，武裝背景下美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈面臨的風(fēng)險(xiǎn)則主要包括：美國(guó)無(wú)法生產(chǎn)各種外國(guó)來(lái)源的關(guān)鍵礦產(chǎn)、美國(guó)工業(yè)萎縮以至于沒(méi)有相關(guān)生產(chǎn)能力、戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備不足。雖然武裝沖突時(shí)期造成的傷害程度很大但主要因素卻很單一，但美國(guó)國(guó)防部認(rèn)為，在過(guò)去十年里，和平時(shí)期關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中斷的頻率和強(qiáng)度都在加強(qiáng)，這些風(fēng)險(xiǎn)因素更值得關(guān)注。

表1 美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源(非武裝沖突情形下)

2.3 美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)分析

美國(guó)高度重視關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)分析，從底層的數(shù)據(jù)治理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法形成了一套較完整的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)分析架構(gòu)。

2.3.1構(gòu)建關(guān)鍵礦產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分析數(shù)據(jù)平臺(tái)

過(guò)去幾十年來(lái)，美國(guó)不僅在關(guān)鍵礦產(chǎn)的理論框架和研究方法上積淀多年，也注重涵蓋礦產(chǎn)資源全生命周期的數(shù)據(jù)收集，美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局搜集了全球100多個(gè)國(guó)家80多個(gè)礦種的相關(guān)信息。在美國(guó)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的制定及應(yīng)對(duì)礦產(chǎn)資源的供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)分析中，這些礦產(chǎn)數(shù)據(jù)資源價(jià)值凸顯，通過(guò)礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量、開(kāi)采量到礦產(chǎn)品的產(chǎn)量、貿(mào)易、消費(fèi)流向、二次回收利用等各方面數(shù)據(jù)的流通并鏈接供應(yīng)鏈流程，使得這些信息成為美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)防控情報(bào)產(chǎn)生的重要生產(chǎn)資料。

美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局是美國(guó)自然資源的主要管理部門(mén)，擁有強(qiáng)大的全球礦產(chǎn)資源信息。早在1993年其就開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)地質(zhì)信息服務(wù)建設(shè)，經(jīng)過(guò)20余年發(fā)展，建立了相對(duì)集成的地址信息服務(wù)系統(tǒng)，即礦產(chǎn)資源在線(xiàn)空間數(shù)據(jù)系統(tǒng)(Mineral Resources On-Line Spatial Data)，其涵蓋了豐富了有關(guān)礦物資源數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和空間分布等方面的70余個(gè)子數(shù)據(jù)庫(kù)，包括：礦產(chǎn)資源數(shù)據(jù)系統(tǒng)(Mineral Resources Data System,MRDS)、國(guó)家地球化學(xué)數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)家地質(zhì)年代數(shù)據(jù)庫(kù)等[15]。其下屬的國(guó)家礦產(chǎn)信息中心是美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局開(kāi)展關(guān)鍵礦產(chǎn)全球供應(yīng)、需求和流動(dòng)信息研究的主要部門(mén)，該中心主要的數(shù)據(jù)有全球礦產(chǎn)商品數(shù)據(jù)庫(kù)(Data by mineral commodity)、國(guó)家礦產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)(Data by country)、礦產(chǎn)物流數(shù)據(jù)庫(kù)(Material flow data products)。此外，美國(guó)人口普查局還提供礦產(chǎn)消費(fèi)貿(mào)易數(shù)據(jù)。除政府?dāng)?shù)據(jù)外，礦產(chǎn)二次供應(yīng)商以及礦業(yè)咨詢(xún)公司也擁有豐富的商業(yè)專(zhuān)有信息，例如烷烴資源公司(Alkane Resources Ltd)的礦物商品回收數(shù)據(jù)、英國(guó)Roskill礦業(yè)信息咨詢(xún)公司的合成石墨數(shù)據(jù)等。

2.3.2不斷完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法

鑒于美國(guó)政府對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的高度重視，過(guò)去數(shù)十年間美國(guó)政府機(jī)構(gòu)及學(xué)者開(kāi)展了深入的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的理論和方法研究。表2列出了對(duì)美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估起到重要作用的方法體系。

表2 美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)重要指標(biāo)和方法

早在2007年美國(guó)國(guó)家科學(xué)研究委員會(huì)采用包含關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)和供應(yīng)約束兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)的二維評(píng)估模型開(kāi)展美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)的評(píng)價(jià)，參照這個(gè)指標(biāo)模型，美國(guó)能源部根據(jù)與能源相關(guān)的礦產(chǎn)的評(píng)價(jià)目標(biāo)構(gòu)建了供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和清潔能源重要性(需求量和可替代性)兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，并將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果發(fā)布在《危機(jī)礦產(chǎn)戰(zhàn)略2010(Critical Materials Strategy Summary 2010)》。2016年，美國(guó)科學(xué)技術(shù)委員會(huì)成立的危機(jī)礦產(chǎn)和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應(yīng)鏈委員會(huì)(CSMSC)發(fā)布新的關(guān)鍵礦產(chǎn)研究方法，打破了二維評(píng)估矩陣的思路，將界定分為早期預(yù)警評(píng)估(Early Warning Screening)和深層次分析(In-Depth Analysis)兩步，在不同階段關(guān)注不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，該評(píng)價(jià)體系更加關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)重要性的影響，包括生產(chǎn)集中度風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)規(guī)模變化、價(jià)格變動(dòng)的影響等，對(duì)后續(xù)美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)清單的推出奠定了方法基礎(chǔ)。

值得關(guān)注的是，美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局國(guó)家礦物信息中心物料流部門(mén)總監(jiān)內(nèi)達(dá)爾·納薩爾(Nedal Nassar)等人在美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)分析中的持續(xù)研究在美國(guó)內(nèi)政部2018年發(fā)布的最新版關(guān)鍵礦產(chǎn)清單、2021年拜登政府的《百日供應(yīng)鏈審查報(bào)告》等在美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略中起著積極作用的重量級(jí)報(bào)告中都有提及[19]，內(nèi)達(dá)爾.納薩爾也是2018年發(fā)布的最新版關(guān)鍵礦產(chǎn)清單的第二撰寫(xiě)人。在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)分析中，內(nèi)達(dá)爾.納薩爾通過(guò)物料流分析跟蹤礦產(chǎn)資源及其礦產(chǎn)品在全球貿(mào)易中的轉(zhuǎn)移情況，并引入凈進(jìn)口依賴(lài)度指標(biāo)(進(jìn)口礦產(chǎn)減去出口占國(guó)內(nèi)消費(fèi)百分比)研究了礦產(chǎn)資源的供應(yīng)鏈的外國(guó)依賴(lài)度和垂直整合能力，該指標(biāo)是美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局量化國(guó)外來(lái)源的關(guān)鍵礦產(chǎn)潛在供應(yīng)終端風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)，此外，內(nèi)達(dá)爾.納薩爾在此基礎(chǔ)上采用情景分析法評(píng)估礦產(chǎn)需求降低和礦產(chǎn)供應(yīng)增加等不同策略對(duì)凈進(jìn)口依賴(lài)度下降影響的潛力，并據(jù)此為可能受到供給中斷影響的工業(yè)部門(mén)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。此外，國(guó)防部還開(kāi)發(fā)了礦產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具——戰(zhàn)略材料評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)地形學(xué)(strategic materials assessment and risk topography, SMART)，以評(píng)價(jià)戰(zhàn)略和關(guān)鍵材料供應(yīng)鏈中的國(guó)內(nèi)和國(guó)際關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，這些站點(diǎn)的初級(jí)提取和加工的產(chǎn)能以及與下游制造部門(mén)的關(guān)系等。

2.4 美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)舉措

2.4.1完善供應(yīng)鏈管理的法律保障

美國(guó)早在第二次世界大戰(zhàn)前就開(kāi)始制定關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲(chǔ)備政策，之后逐步制定了《戰(zhàn)略和關(guān)鍵礦產(chǎn)法》、《美國(guó)礦產(chǎn)安全法》等多項(xiàng)法案。自特朗普?qǐng)?zhí)政后，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題成為美國(guó)關(guān)注的一個(gè)重大國(guó)家安全問(wèn)題，通過(guò)行政命令、法案修訂等手段不斷強(qiáng)化供應(yīng)鏈安全審查，通過(guò)規(guī)范管理流程提供礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理效力。2020年10月，特朗普簽署《解決依賴(lài)外國(guó)關(guān)鍵礦物對(duì)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈構(gòu)成威脅，并支持國(guó)內(nèi)采礦和加工業(yè)》的行政命令(13593號(hào))，宣布實(shí)施國(guó)家緊急狀態(tài)并動(dòng)用《國(guó)防生產(chǎn)法》等措施擴(kuò)大國(guó)內(nèi)采礦業(yè)[20]。2020年12月，美國(guó)國(guó)會(huì)在2020能源法案(Energy Act of 2020)中通過(guò)了對(duì)美國(guó)能源政策的首次廣泛更新，其中第VII條(“關(guān)鍵礦產(chǎn)”)第7002條(“礦產(chǎn)安全”)指出內(nèi)政部長(zhǎng)需指派美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局局長(zhǎng)至少每3年審查和修訂用于評(píng)估礦物臨界性和美國(guó)關(guān)鍵礦物清單的方法[21]。

2.4.2建立危機(jī)應(yīng)對(duì)的組織結(jié)構(gòu)

美國(guó)對(duì)礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的研究有著較長(zhǎng)的歷史，2010年美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)成立了關(guān)鍵礦產(chǎn)和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應(yīng)鏈委員會(huì)(critical and strategic mineral supply chains，CSMSC)，開(kāi)展關(guān)鍵礦種的界定評(píng)估研究。為應(yīng)對(duì)美國(guó)面臨的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈挑戰(zhàn)，2021年1月，美國(guó)能源部(DOE)宣布成立礦產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展部(Division of Minerals Sustainability)，旨在保障美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的供應(yīng)鏈安全，使美國(guó)能源和制造系統(tǒng)更加清潔、彈性和安全。拜登政府在發(fā)布《百日供應(yīng)鏈審查報(bào)告》后即宣布成立由商務(wù)部長(zhǎng)、交通部長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的“美國(guó)供應(yīng)鏈中斷工作組”(supply chain disruption task force)，作為政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇面臨的供應(yīng)鏈挑戰(zhàn)的第一步。

2.4.3采用多組合策略增加礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的彈性

美國(guó)迅速地從“開(kāi)源”和“節(jié)流”兩方面采取多組合策略加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的重構(gòu)，詳見(jiàn)表3。加大礦產(chǎn)資源勘查，擴(kuò)大資源開(kāi)采邊界，瞄準(zhǔn)深海、太空的礦產(chǎn)資源不斷開(kāi)發(fā)新的探測(cè)技術(shù)和設(shè)備。強(qiáng)化全球供應(yīng)鏈，打造多元化供應(yīng)渠道，通過(guò)建立協(xié)議和更牢固的貿(mào)易關(guān)系，降低對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)單一供應(yīng)商的進(jìn)口依賴(lài)，打造高韌度的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。減少關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的利用，推進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的回收、再利用、再循環(huán)、替代與綜合利用等環(huán)節(jié)的科技創(chuàng)新，依靠技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)資源的“節(jié)流”。

表3 美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的主要策略

3 美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)防控的典型案例分析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

3.1 典型案例

早在奧巴馬執(zhí)政期，美國(guó)就已經(jīng)高度關(guān)注稀土供應(yīng)鏈安全問(wèn)題，2014年美、日、歐訴中國(guó)稀土WTO爭(zhēng)端案裁決中國(guó)敗訴并取消稀土出口配額管理。特朗普?qǐng)?zhí)政后，更加關(guān)注整個(gè)稀土供應(yīng)鏈的脆弱性，并從政策、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新等全方位推動(dòng)稀土供應(yīng)鏈的“去中國(guó)化”。為了更清晰地闡述美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，本研究以稀土為例，歸納總結(jié)了自中美貿(mào)易摩擦以來(lái)，美國(guó)稀土供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、應(yīng)對(duì)舉措，詳見(jiàn)圖2。在供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別上，美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局?jǐn)?shù)據(jù)顯示中國(guó)稀土儲(chǔ)量占全球38%，供應(yīng)占全球總量的90%，美國(guó)對(duì)中國(guó)稀土的單一來(lái)源依賴(lài)已經(jīng)成為國(guó)家安全的高風(fēng)險(xiǎn)因素，隨著中美關(guān)系惡化，稀土可能成為其“卡脖子”問(wèn)題。美國(guó)參議院、眾議院多次舉行稀土聽(tīng)證會(huì)、口頭辯論會(huì)等，地質(zhì)調(diào)查局等聯(lián)邦政府、蘭德等智庫(kù)機(jī)構(gòu)、高校和公司的稀土專(zhuān)家等都為稀土供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理提供了專(zhuān)業(yè)建議[30]。在供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)分析上，作為關(guān)鍵礦產(chǎn)中重要的一部分，稀土的風(fēng)險(xiǎn)分析也貫穿在關(guān)鍵礦產(chǎn)分析的每一份評(píng)估報(bào)告中，美國(guó)對(duì)中國(guó)稀土的凈進(jìn)口依賴(lài)度達(dá)100%。在應(yīng)對(duì)舉措上，美國(guó)除恢復(fù)本國(guó)的稀土礦開(kāi)采外，還通過(guò)與澳、加建立聯(lián)盟，加大稀土資源調(diào)查、開(kāi)發(fā)，積極開(kāi)展稀土的回收、替代技術(shù)研究、參與稀土國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等各項(xiàng)舉措重整稀土供應(yīng)鏈。

圖2 美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)—稀土供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理框架

3.2 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

美國(guó)對(duì)礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注和研究歷史悠久，從礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)掃描、風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)估、關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的措施應(yīng)對(duì)等形成了系統(tǒng)性的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：

a.建立供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理的常態(tài)化工作機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)防控是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，新的法規(guī)、技術(shù)或應(yīng)用場(chǎng)景都可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的變化，也會(huì)導(dǎo)致原來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)防控體系失效，因此美國(guó)開(kāi)始了持續(xù)、多部門(mén)的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)管理，美國(guó)內(nèi)政部、國(guó)防部、商務(wù)部等礦產(chǎn)資源攸關(guān)的政府部門(mén)都建立了礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估工作機(jī)制，并各司其職地落實(shí)著維護(hù)礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全的措施。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局從90年代就持續(xù)開(kāi)展礦產(chǎn)資源監(jiān)測(cè)、勘探、評(píng)估等。美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)期關(guān)注軍事相關(guān)的危機(jī)礦產(chǎn)研究。近年來(lái)，根據(jù)特朗普行政命令(第13953號(hào))，美國(guó)內(nèi)政部、商務(wù)部等協(xié)商開(kāi)展美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)并提呈國(guó)會(huì)，并每隔半年更新評(píng)估。2020年12月，美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局響應(yīng)總統(tǒng)行政命令發(fā)布了第一份《美國(guó)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的外國(guó)依賴(lài)調(diào)查報(bào)告》報(bào)告[31]。

b.制定精準(zhǔn)靶向的風(fēng)險(xiǎn)管控清單——關(guān)鍵礦產(chǎn)清單?？茖W(xué)制定清單，盯住重點(diǎn)礦種、重大風(fēng)險(xiǎn)。除在戰(zhàn)略層面高度重視關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全外，美國(guó)還通過(guò)“清單制”開(kāi)展精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管控。美國(guó)自21世紀(jì)以來(lái)高度關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)，先后于2008年、2010年、2018、2021年發(fā)布了動(dòng)態(tài)的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單。最新由美國(guó)內(nèi)務(wù)部發(fā)布的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單涵蓋50種關(guān)鍵礦產(chǎn)。此外，美國(guó)國(guó)防部開(kāi)展了更廣泛的“戰(zhàn)略和關(guān)鍵礦產(chǎn)(strategic and critical materials)”的監(jiān)控，包含了250多種礦產(chǎn)。

c.強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)和情報(bào)在風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要性。美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》中提出情報(bào)界要開(kāi)發(fā)并維護(hù)獲取和評(píng)估數(shù)據(jù)的能力，以提高情報(bào)識(shí)別、分析和預(yù)測(cè)的能力。2020年底特朗普推出的大流行援助和支出計(jì)劃法案要求美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局加強(qiáng)礦產(chǎn)資源信息監(jiān)測(cè)，要像能源部預(yù)測(cè)石油需求一樣預(yù)測(cè)金屬需求量，并要求美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)編制中國(guó)海外礦業(yè)投資年報(bào)。美國(guó)長(zhǎng)期獲取的礦產(chǎn)信息為量化關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)、礦業(yè)跨國(guó)公司的投資和經(jīng)營(yíng)決策等提供了充分的信息服務(wù)。

4 啟 示

美國(guó)、歐盟、中國(guó)作為當(dāng)今世界前三大經(jīng)濟(jì)體，在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源需求上存在明顯的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系，全球圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)供給與保障的博弈已經(jīng)全面展開(kāi)。美國(guó)在其關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理中，將中國(guó)作為最主要的“敵人”，大肆渲染中國(guó)威脅論，使我國(guó)的關(guān)鍵礦產(chǎn)海外獲取面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，“源頭斷供”的風(fēng)險(xiǎn)加劇，從近年各國(guó)的舉措中都可以看出，例如：歐盟更新擴(kuò)大其關(guān)鍵原材料清單(2020年)；剛果金將鈷歸為戰(zhàn)略性金屬，鈷礦權(quán)利金從2%提升至10%，并對(duì)超額利潤(rùn)征收50%的稅；印尼禁止鎳礦石出口等。

我國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)形勢(shì)嚴(yán)峻。根據(jù)我國(guó)自然資源部2020年10月發(fā)布的《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告2020》顯示[32]，我國(guó)2/3以上的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量在全球處于劣勢(shì)，對(duì)外依存度高。我國(guó)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)際情況，積極借鑒美國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)防控與治理方面的成功經(jīng)驗(yàn)。

第一，加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)的頂層設(shè)計(jì)，像對(duì)待糧食安全一樣重視關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全。礦產(chǎn)資源是現(xiàn)代工業(yè)的“糧食”，作為擁有十三多億人口的大國(guó)，要把“礦產(chǎn)資源安全”上升至與“糧食安全”同等高度，吸收傳統(tǒng)能源安全框架的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，聚焦國(guó)家重大需求，客觀(guān)準(zhǔn)確研判國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和我國(guó)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)礦產(chǎn)資源的短、中、長(zhǎng)期戰(zhàn)略需求，從立法、國(guó)家戰(zhàn)略角度制定關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈戰(zhàn)略。建立我國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)治理體系，識(shí)別分析可能導(dǎo)致關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)景、風(fēng)險(xiǎn)屬性、依賴(lài)關(guān)系及相應(yīng)的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備程度，將分析轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)。

第二，著力提升關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈彈性，提升我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源全球整合能力。加強(qiáng)我國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，構(gòu)建礦產(chǎn)資源國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的實(shí)施路徑，合縱連橫，搭建強(qiáng)大的礦產(chǎn)資源網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步擴(kuò)展資源邊界，建立多元化供給渠道，為供應(yīng)鏈構(gòu)建保護(hù)屏障。深化和加速“一帶一路”關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈共同體構(gòu)建，推動(dòng)“冰上絲綢之路”建設(shè)，積極參與北極治理，擴(kuò)展海洋、太空等礦產(chǎn)勘探新空間。

第三，強(qiáng)化科技創(chuàng)新支撐。以全球能源轉(zhuǎn)型及高端制造回歸為契機(jī)，加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)的勘查、采礦和選冶的技術(shù)創(chuàng)新，加大稀貴金屬的綜合利用新技術(shù)和高溫合金冶煉鑄造工藝研發(fā)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈向高附加值環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)型并研發(fā)應(yīng)用于軍工、航空航天、交通運(yùn)輸、通信和能源等高技術(shù)領(lǐng)域的新材料、新性能；開(kāi)展共生、伴生關(guān)鍵礦產(chǎn)的提煉回收、循環(huán)利用及可代替品的研究；積極探索5G網(wǎng)絡(luò)、區(qū)塊鏈、無(wú)人機(jī)、人工智能勘探等新技術(shù)在礦產(chǎn)資源中的融合應(yīng)用，加快縮小礦產(chǎn)利用關(guān)鍵設(shè)備與國(guó)際先進(jìn)水平的差距，為建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)提供高精尖的新型原材料，為未來(lái)引領(lǐng)全球資源利用占領(lǐng)高地。積極參與和主導(dǎo)礦產(chǎn)相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)總結(jié)推廣“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”(例如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織稀土技術(shù)委員會(huì)(ISO/TC298))，進(jìn)一步提高國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)，以標(biāo)準(zhǔn)保障我國(guó)在全球的競(jìng)爭(zhēng)力和控制力。