吳林海，陳宇環(huán)，陳秀娟

(江南大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 無錫 214122)

一、研究背景

20世紀(jì)30、40年代，主張政府應(yīng)該利用政策工具(Policy Instrument)積極干預(yù)市場的凱恩斯主義為解決市場失靈提供了理論基礎(chǔ)。[1]由此，政策工具在西方國家逐步成為政府干預(yù)社會公共問題治理的重要手段，對政策工具的研究也逐步成為學(xué)界的熱點議題。[2][3]食品安全是世界各國政府共同面臨的重大公共社會問題[4]，對政府治理食品安全風(fēng)險政策工具的研究亦不例外，成為學(xué)者們所關(guān)注的一個分支熱點。學(xué)界普遍認(rèn)為，過度倚重強(qiáng)制型工具是造成中國食品安全風(fēng)險治理效能難盡如人意的重要癥結(jié)所在[5][6]，主要原因是政府治理食品安全風(fēng)險的理念是建立在傳統(tǒng)的全能政府基礎(chǔ)之上。[7]然而，受信息不對稱、人類自身認(rèn)知缺陷等因素掣肘，“政府失靈”的現(xiàn)象在食品安全風(fēng)險治理中層出不窮[8]改革治理模式、采用多元化治理模式治理就成為必然。[9][10]其中，強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會合作治理的社會共治(Co-Governance)模式頗受關(guān)注，該模式主張摒棄政府全能主義的靜態(tài)治理理念，實現(xiàn)政策工具組合的動態(tài)優(yōu)化。[11]不同于單一主體監(jiān)管模式下政府過度依賴強(qiáng)制型工具的使用，社會共治模式不僅主張政府基于自身的職能，制定實施有效的法律法規(guī)等以發(fā)揮強(qiáng)制型工具的威懾作用[12]，而且也強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)通過制度安排出臺引導(dǎo)型工具、自愿型工具，以有效地促進(jìn)市場、社會發(fā)揮政府并不具備的治理食品安全風(fēng)險的功能。[13]事實已證明，實施具有激勵功能的引導(dǎo)型工具與自愿型工具可以充分調(diào)動市場、社會的積極性，有效規(guī)避食品安全風(fēng)險治理中政府獨立監(jiān)管所面臨的效率低下、成本高昂等問題[14][15]，因此，食品安全風(fēng)險社會共治最終演化為全球諸多國家治理食品安全風(fēng)險的主流方式。[16]

改革開放四十多年以來，中國的經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)與政府職能發(fā)生了深刻變化。目前，中國政府治理食品安全風(fēng)險的工具日趨豐富，以食品安全法律法規(guī)、國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰與司法懲罰等為代表的強(qiáng)制型工具，以鼓勵市場主體自覺發(fā)布食品安全信息、消費者投訴舉報等為代表的引導(dǎo)型工具，以支持供應(yīng)鏈體系中上下游食品企業(yè)依靠市場機(jī)制建立行業(yè)聯(lián)盟，共同實施行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等為代表的自愿型工具基本形成，初步建立了具有中國特色的相互貫通、相得益彰的治理食品安全風(fēng)險的現(xiàn)代化工具體系。然而，目前鮮見對中國政府治理食品安全風(fēng)險演化進(jìn)程中政策工具在數(shù)量、結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)的特點、演化的軌跡與內(nèi)在邏輯、存在的問題與今后改革的方向等內(nèi)容進(jìn)行完整梳理的文獻(xiàn)。為此，本文聚焦改革開放以來中國政府治理食品安全風(fēng)險的政策工具，基于文本挖掘和工具量化的研究方法，分析政策工具的數(shù)量變化、刻畫政策工具演化的內(nèi)在邏輯，揭示未來政策工具的改革方向，為建立現(xiàn)代化的治理食品安全風(fēng)險的工具體系提供決策依據(jù)。

二、食品安全風(fēng)險治理政策工具的內(nèi)涵、分類及研究方法

一般意義而言，政策工具是學(xué)術(shù)界就政府對干預(yù)市場失靈或完善公共社會事務(wù)治理所采取的方法、手段等一系列工具的高度概括[17]120-145[18]，是政府為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展目標(biāo)[19]15-20，調(diào)節(jié)、干預(yù)市場與社會而采取的路徑[20]132-133、手段和方式等。[21]44-48食品安全事關(guān)人們的生命健康，它既具有商品的一般屬性，又具有社會公共品的特殊屬性。[22][23]因此，治理食品安全風(fēng)險是政府履行社會公共事務(wù)管理職能的重要組成部分。

食品安全風(fēng)險是指可能危及食品質(zhì)量安全的因子或因素，主要包括生物性因素、化學(xué)性因素和物理性因素[24]45-47，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷演化是食品安全風(fēng)險的顯著特征。19世紀(jì)中葉開始，隨著工業(yè)化的發(fā)展，西方國家的食品安全風(fēng)險日趨增加，這些國家的政府開始逐步重視對食品安全風(fēng)險的治理。比如，20世紀(jì)初的美國食品造假問題就相當(dāng)嚴(yán)重[25]，美國政府為此采取了一系列組合性的政策工具加以治理。[26][27]100-1011996年，源自于英國且引起全世界恐慌的瘋牛病與其他后續(xù)發(fā)生的一系列影響惡劣的惡性食品安全事件，嚴(yán)重打擊了公眾對政府食品安全風(fēng)險治理能力的信心[28][29]，直逼西方各國政府采取更有力的手段以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的食品安全風(fēng)險。[30]可見，食品安全風(fēng)險治理政策工具的出現(xiàn)與演化發(fā)展絕對不是偶然的，而是政府基于風(fēng)險的動態(tài)變化所采取的一系列針對性的政策措施。[31][32]

從治理主體的角度來說，公共社會問題的治理主體是國家，其內(nèi)涵應(yīng)該包括這個國家內(nèi)部所有履行公共社會治理職能的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。[33]進(jìn)一步分析，法律法規(guī)是社會公共事務(wù)治理中必須遵循的基本原則，通過健全法治體系與強(qiáng)有力的執(zhí)法系統(tǒng)能夠維護(hù)、約束全社會所有利益相關(guān)者的權(quán)益與行為。因此，法律法規(guī)在社會公共事務(wù)的治理中不僅歸屬于強(qiáng)制型工具之中，而且起到保障其他政策工具合法制訂、有效實施等不可替代的作用。與此同時，與西方國家所不同的是，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度最本質(zhì)的特征，從國家執(zhí)政層面而言，共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)在中國屬于公共社會事務(wù)的最重要的治理主體。因此，基于中國的實際，在國家宏觀層面上，本文拓展一般意義上的政府概念，將食品安全風(fēng)險治理政策工具擴(kuò)展為包括黨組織、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等所有行使治理食品安全風(fēng)險職能的機(jī)構(gòu)制訂與實施的法律法規(guī)、政策規(guī)范等。

為明晰各類政策工具在社會公共事務(wù)中的治理功能，學(xué)者們深入探討了政策工具的具體分類。[34]648-650[35]Kirschen是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的最早研究政策工具分類的學(xué)者之一，其提出了64種不同類型的政策工具，但遺憾的是Kirschen并未系統(tǒng)闡述政策工具的分類方法。[36]326-33620世紀(jì)80年代之后，學(xué)者們基于不同角度提出了不同的分類方法。目前，較為成熟的分類方法主要有三類：一是根據(jù)政府對社會公共事務(wù)治理干預(yù)程度的不同，將政策工具分類為強(qiáng)制型、引導(dǎo)型和自愿型等三類[37]；二是依據(jù)政府干預(yù)手段或方式的不同，將政策工具分類為檢查工具、懲治工具和信息工具等三類[31]；三是基于工具類型對社會公共事務(wù)治理目標(biāo)影響程度的不同，將政策工具分為命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)性工具和勸告勸誘工具等五類。[38]雖然由于研究視角與研究背景的差異性，學(xué)者們對政策工具的分類不盡相同，但不同的分類標(biāo)準(zhǔn)為政府在治理社會公共事務(wù)時有效匹配、組合和優(yōu)化組合政策工具奠定了基礎(chǔ)。[39]食品安全風(fēng)險治理屬于社會公共事務(wù)，故學(xué)者們上述對政策工具的分類方法同樣適用于食品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域。

近些年，基于政策工具分類的視角、運用政策文本量化的研究方法備受學(xué)術(shù)界關(guān)注。政策工具文本量化的研究方法最早由Lasswell提出，目的是用來計量分析業(yè)已實施的政策工具的具體內(nèi)容，以考察政策工具的實施效能等。[42][43]張秀妮的研究發(fā)現(xiàn)，政策工具文本量化的研究方法可以有效規(guī)避決策主體的主觀性與不確定性，對完善政策工具體系，發(fā)揮政策工具的作用具有十分重要的現(xiàn)實意義。[44]然而，國內(nèi)學(xué)者運用文本量化的研究方法對中國治理公共社會事務(wù)政策工具的相關(guān)研究具有局限性[45]，現(xiàn)有的研究主要集中于科技政策[46]、教育政策和能源政策等[47]，不僅對政府實施治理食品安全風(fēng)險的工具文本進(jìn)行量化的研究甚少，而且科技政策等工具研究的時間跨度較短。因此，本文嘗試將該研究方法拓展到食品安全風(fēng)險公共治理領(lǐng)域，以1985—2019年共34年間中央政府頒布實施的605份政策工具文本為對象，研究政策工具的演化歷程與內(nèi)在邏輯，以彌補現(xiàn)有的研究缺陷。

三、中國食品安全風(fēng)險治理政策工具的演化歷程及具體分類

西方國家治理食品安全風(fēng)險政策工具的演化歷程大致可以分為三個發(fā)展階段：一是公共行政時期，政府在治理食品安全風(fēng)險的過程中扮演了極為重要的角色，但治理手段大多為強(qiáng)制型工具[27]100-101；二是新公共管理時期，政府在食品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域逐步引入市場機(jī)制，市場主體開始參與風(fēng)險治理，以彌補政府失靈，政府與市場相互協(xié)作、相互配合，組合實施強(qiáng)制型、引導(dǎo)型等多種政策工具[31][48]；三是新公共治理時期，隨著公民社會的興起與發(fā)展，西方國家逐步構(gòu)建起政府、市場、社會三者間優(yōu)勢互補、相對均衡的多元化的食品安全風(fēng)險治理體系，強(qiáng)制型工具、引導(dǎo)型工具與自愿型工具逐步組合，共同發(fā)揮作用。[16]

中國食品安全風(fēng)險治理政策工具的演化歷程與西方國家既有相似性，更有其自身的特殊性。1949年新中國成立到1978年改革開放之前的計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府將食品工業(yè)作為公共物品，直接掌控食品生產(chǎn)與市場，主要采用強(qiáng)制型工具[49]，以保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品與食品的數(shù)量供應(yīng)。多種類型的政策工具起步于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，并在市場化改革時期得到較快發(fā)展，在延續(xù)傳統(tǒng)以強(qiáng)制型工具為主的基礎(chǔ)上，逐步融入市場化手段。[50]政策工具完善于新時代全面深化改革時期，傳統(tǒng)工具與新型工具相融合，事前預(yù)防、事中監(jiān)管與事后懲治相結(jié)合，形成由強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型等三類工具相互貫通、相得益彰的現(xiàn)代化治理工具體系，政府、市場、社會三位一體的社會共治格局初步形成。[51]

總的來說，雖然中西方國家治理食品安全風(fēng)險的政策工具各不相同，但其演化發(fā)展的軌跡卻基本相似，皆經(jīng)歷了從強(qiáng)制型工具為主演化為強(qiáng)制型工具與引導(dǎo)型工具相結(jié)合，并最終趨向于強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具相互融合的動態(tài)演化過程。因此，本文借鑒Howlett的分類方法[37]，基于中國政府對食品安全風(fēng)險治理干預(yù)程度的不同，依據(jù)北大法寶、法信、法律圖書館等數(shù)據(jù)庫，將中國政府治理食品安全風(fēng)險的政策工具分為強(qiáng)制型、引導(dǎo)型和自愿型三類(見表1)。這一分類方法實際上是按照政策工具的彈性差異而進(jìn)行。表1中的工具品種是在改革開放四十年中逐步形成的，反映了中國治理食品安全風(fēng)險的政策工具是由傳統(tǒng)的政府單一治理主體向現(xiàn)代政府、市場、社會多元主體共同治理轉(zhuǎn)型的歷史演化進(jìn)程[52]，這也與中國食品安全風(fēng)險治理政策工具的演變路徑相吻合。因此，本文借鑒Howlett的研究將中國治理食品安全風(fēng)險的政策工具分類為強(qiáng)制型、引導(dǎo)型與自愿型等三類政策工具[37]，符合中國食品安全風(fēng)險治理的現(xiàn)實情況，分類較為合理。

表1 食品安全風(fēng)險治理政策工具的具體分類

四、研究設(shè)計

(一)政策工具文本的選取范圍

本文首先采用文本挖掘方法來獲取政策工具文本，然后按照Howlett的分類方法對獲取的政策工具文本進(jìn)行詳細(xì)的分類、編碼以及統(tǒng)計分析[37]，并量化研究1985—2019年間中國治理食品安全風(fēng)險政策工具的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、具體構(gòu)成等。與社會公共事務(wù)治理的政策工具相對應(yīng)，治理食品安全風(fēng)險的政策工具文本是指所有行使治理職能的國家機(jī)關(guān)為實現(xiàn)既定政策目標(biāo)所頒布與實施的具有法定約束力的法律法規(guī)文本和行政規(guī)范性文件文本。[53][54]就全國范圍而言，政策工具制訂與實施主體、實施范圍、政策效應(yīng)等具有明顯的層次性、差異性。考慮地方政策工具大多是在中央政策工具基礎(chǔ)上加以地方化而形成，且目前尚沒有完整的收集地方政策工具文本的數(shù)據(jù)庫，難以全面收集地方政策工具文本，故本文的研究以中共中央機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及國務(wù)院組成部門與直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的食品安全政策工具文本為研究對象。

(二)政策工具文本數(shù)據(jù)來源

考慮到1985年以前中國政府治理食品安全風(fēng)險的政策工具主要是強(qiáng)制型工具且數(shù)量不多，本文以1985—2019年為時間段。政策工具文本綜合來源于中國多個數(shù)據(jù)庫，設(shè)置“食品安全”為關(guān)鍵詞，采用文本挖掘方法、運用Python爬蟲工具來獲取政策工具文本，以保證政策文本的準(zhǔn)確獲取、提高文本的獲取效率。具體來說，本文首先創(chuàng)建文本數(shù)據(jù)集，作為政策文本被抓取后的存儲地址；然后以“食品安全”作為關(guān)鍵詞，依次對北大法寶、法信、法律圖書館中現(xiàn)有的包含“食品安全”關(guān)鍵詞的政策文本進(jìn)行數(shù)據(jù)抓取，抓取內(nèi)容涵蓋政策文本的標(biāo)題、發(fā)文字號、發(fā)布日期以及文本的完整內(nèi)容。根據(jù)程序運行結(jié)果，整個抓取過程在兩小時內(nèi)一次性完成，抓取內(nèi)容全部并入文本數(shù)據(jù)集。共搜集到1280份正式發(fā)布且仍在實施的治理食品安全風(fēng)險的法律法規(guī)、司法解釋與政府規(guī)范性文件等文本，并由專業(yè)人員系統(tǒng)梳理剔除了675份重復(fù)的文本(見表2)。①

表2 食品安全風(fēng)險治理政策工具文本選取表②

(三)政策工具文本編輯

進(jìn)一步運用“文本編號+分類整理”的歸類方法，歸類梳理605份政策工具文本內(nèi)容，最終形成如表3所示的政策工具文本的單元編碼表。

表3 食品安全風(fēng)險治理政策工具文本單元編碼表③

(四)政策工具頻數(shù)統(tǒng)計

采用Howlett的分類方法[37]，綜合多個政策收錄的數(shù)據(jù)庫等，基于1985至2019年間中國政府實施的治理食品安全風(fēng)險政策工具的類型與具體名稱，由專業(yè)人員系統(tǒng)分類匯總政策工具文本單元編碼表，最終得到如表4所示的強(qiáng)制型、引導(dǎo)型與自愿型三類政策工具的實施數(shù)量的頻數(shù)統(tǒng)計表。這些工具反映了中國政策工具由傳統(tǒng)的政府單一治理主體向現(xiàn)代政府、市場、社會多元主體共同治理轉(zhuǎn)型的歷史演化進(jìn)程。[55]

表4 食品安全風(fēng)險治理三類政策工具的頻數(shù)統(tǒng)計表

五、政策工具量化的研究結(jié)果

分析表4獲得的1985—2019年間中國政府治理食品安全風(fēng)險政策工具的數(shù)據(jù)，可以得出如下結(jié)論：

(一)年度分布及數(shù)量

圖1是以時間為軸線獲得的1985—2019年間政府出臺的不同類型的政策工具在各個年度上的數(shù)量分布。相比較而言，2002年及之前政府實施的治理食品安全風(fēng)險的政策工具的數(shù)量甚少，在此17年間僅實施了15個政策工具，除1985年、1994年、2002年外，其他15個年份均未出臺新的政策工具。如圖1所示，總體來看，隨著時間的不斷推移，政府出臺實施的政策工具的數(shù)量逐年增加，從2002年的12個增長至2019年的230個，年均新增約13個，年均增長率18.97%，特別是以2012年為起點，政府實施的政策工具在數(shù)量上呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。

圖1 1985—2019年間治理食品安全風(fēng)險的政策工具的實施數(shù)量(單位：個)

(二)類型結(jié)構(gòu)與數(shù)量

基于政府干預(yù)程度的差異性，獲得圖2中1985—2019年間政府治理食品安全風(fēng)險的政策工具的結(jié)構(gòu)類型及數(shù)量。從政府出臺的政策工具的數(shù)量上分析，此時間段政府新出臺強(qiáng)制型、引導(dǎo)型和自愿型工具的數(shù)量分別為1193個、459個和95個，分別占新出臺工具總數(shù)的比重為68.29%、26.27%和5.44%。從政策工具演化的軌跡來看，三類政策工具在1985—2001年間基本上均處于真空期。但從2002年開始政府每年新出臺的強(qiáng)制型工具數(shù)量從2002年的9個增長至2019年的189個，年均新增11個，年均增長率為19.61%。

圖2 1985—2019年間治理食品安全風(fēng)險政策工具使用數(shù)量的走勢圖(單位：個)

進(jìn)一步分析，從2014年一直到2019年(2018年除外)，每年新出臺的強(qiáng)制型工具數(shù)量明顯增加，2019年新出臺的強(qiáng)制型工具數(shù)量達(dá)到了歷史新高的189個。相比而言，每年新出臺的引導(dǎo)型工具的數(shù)量及其增幅均遜于強(qiáng)制型工具，其數(shù)量從2002年的3個增長到2019年的36個，并在2017年達(dá)到52個的歷史最高點，年均新增2個引導(dǎo)型工具，年均增長率為15.74%。但近年來新出臺的引導(dǎo)型工具數(shù)量有所回落。從圖2顯示，自愿型工具自2004年才開始出現(xiàn)，雖然數(shù)量總體上持續(xù)上升，并于2017年達(dá)到16個的歷史最大值，但數(shù)量仍較少，在2004—2019年間政府新出臺95個自愿型工具，僅為新出臺的強(qiáng)制型工具數(shù)量的7.96%。2017年后，與引導(dǎo)型工具的數(shù)量走勢相一致，新出臺的自愿型工具數(shù)量持續(xù)下降。

(三)政策工具的具體構(gòu)成

圖3顯示了強(qiáng)制型、引導(dǎo)型與自愿型三類政策工具的具體構(gòu)成。在2002—2019年間新出臺1193個強(qiáng)制型工具中，食品安全信息披露是出臺數(shù)量最多的一類強(qiáng)制型工具，占新出臺的強(qiáng)制型工具數(shù)量的17.68%，其他分別是食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、食品市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、食品抽檢、行政處罰違法行為、食品監(jiān)管工作督導(dǎo)、司法懲罰、專項執(zhí)法、食品企業(yè)信用檔案等工具，分別占政府新出臺強(qiáng)制型工具數(shù)量的16.60%、13.50%、13.16%、11.15%、8.89%、7.12%、5.78%、6.12%。

圖3 食品安全風(fēng)險治理三類政策工具使用占比的百分比圖(單位：%)

與此同時，政府出臺了459個引導(dǎo)型工具，主要是引導(dǎo)食品企業(yè)建立技術(shù)機(jī)構(gòu)、推進(jìn)信息化建設(shè)、政策宣傳、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、企業(yè)質(zhì)量自我報告等五類，分別占新出臺的引導(dǎo)型工具數(shù)量的19.83%、18.74%、16.34%、15.69%、8.28%。此外，政府還出臺了95個自愿型工具且主要以引導(dǎo)、鼓勵食品安全投訴舉報為主，此類工具共出臺了59個，占新出臺自愿型工具數(shù)量的62.11%。自愿型工具的其他類型分別是發(fā)展行業(yè)組織，或就食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等向社會公開征求意見、舉行食品安全相關(guān)問題聽證等工具數(shù)量的占比分別為15.79%、15.79%、6.31%。

六、食品安全風(fēng)險治理政策工具演化的內(nèi)在邏輯

上述主要是輪廓性地研究了1985—2019年之間政府新出臺的治理食品安全風(fēng)險政策工具的總體數(shù)量、類型結(jié)構(gòu)、具體構(gòu)成及其演化軌跡。進(jìn)一步分析，可以發(fā)現(xiàn)，這一演化軌跡是沿著政府、市場、社會三者之間關(guān)系的不斷調(diào)整而持續(xù)變化的，具有極強(qiáng)的內(nèi)在邏輯：

(一)內(nèi)在地反映了經(jīng)濟(jì)體制改革的歷史進(jìn)程

1985—1992年間是我國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)體制向以“計劃經(jīng)濟(jì)為主，商品經(jīng)濟(jì)為輔”體制轉(zhuǎn)軌的歷史時期，在此歷史階段食品安全領(lǐng)域的主要矛盾是保障食品數(shù)量安全，食品安全風(fēng)險主要是保障食品衛(wèi)生、防范食物中毒，以及治理商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所逐步產(chǎn)生的食物造假等犯罪活動。以計劃經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體制決定了市場機(jī)制在調(diào)節(jié)食品生產(chǎn)與消費上的作用極其有限，且由于此發(fā)展階段社會結(jié)構(gòu)比較簡單，社會力量十分薄弱。由于當(dāng)時政府、市場、社會三者間的關(guān)系處于失衡狀態(tài)，使用強(qiáng)制型工具就成為必然。1985—1992年的七年間政府主要沿用過去傳統(tǒng)的強(qiáng)制型工具，引導(dǎo)型和自愿型工具幾乎空白。

1993—2012年間是我國經(jīng)濟(jì)體制由“計劃經(jīng)濟(jì)為主、商品經(jīng)濟(jì)為輔”向“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的市場化改革時期，政府、市場、社會三者間的關(guān)系出現(xiàn)了三個明顯的變化：一是各類市場主體數(shù)量持續(xù)增加，市場交易日趨活躍，市場在資源配置上的基礎(chǔ)性作用逐步充分發(fā)揮，以激勵為主的引導(dǎo)型工具大量出現(xiàn)，以價格為導(dǎo)向的市場機(jī)制對治理食品安全風(fēng)險日益發(fā)揮重要作用[56]；二是為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的改革要求，政府治理食品安全風(fēng)險的方式持續(xù)發(fā)生變革；三是社會結(jié)構(gòu)也在此階段發(fā)生了深刻變革，由總體性社會開始向分化性社會轉(zhuǎn)變，多種利益主體不斷發(fā)育，社會力量開始參與社會事務(wù)管理。與政府、市場、社會三者關(guān)系的變化相適應(yīng)，治理食品安全風(fēng)險的政策工具發(fā)生了一系列的變化，不僅強(qiáng)制型工具的類型不斷變化，逐步探索建立了以“證”為核心的食品市場準(zhǔn)入制度、食品安全監(jiān)督抽檢制度、信用監(jiān)管機(jī)制等，有機(jī)組合行政、經(jīng)濟(jì)與司法工具，而且引導(dǎo)型、自愿型工具開始在中國出現(xiàn)。在1993—2012年的19年間政府共新出臺637個工具，強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具數(shù)量分別為407個、193個、39個，分別占全部新出臺工具總數(shù)比例的63.89%、29.98%、6.13%，逐步形成了具有中國特色的治理食品安全風(fēng)險的政策工具體系。

與以往任何歷史時期不同的是，2013年以來中國特色社會主義進(jìn)入新時代，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入全面深化改革的新時期，國家對政府、市場間的關(guān)系作出重大調(diào)整，確立了“市場在資源配置中起決定性作用”的經(jīng)濟(jì)體制。與此同時，不同社會群體不斷分化組合，社會結(jié)構(gòu)更趨多樣化。為適應(yīng)政府、市場、社會三者關(guān)系的新變化，黨和政府通過完善制度安排，積極鼓勵公眾投訴舉報與大力發(fā)展社會組織，實施食品安全風(fēng)險社會共治。2013—2019年間政府新出臺1109個工具，強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具數(shù)量分別為785個、268個、56個，分別占所有新出臺工具數(shù)量比例的70.78%、24.17%、5.05%，進(jìn)一步改善了食品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域政府、市場、社會三者間關(guān)系失衡的格局。相比于經(jīng)濟(jì)體制市場化改革時期，新時代黨和政府以“四個最嚴(yán)”為遵循，新出臺的強(qiáng)制型工具與自愿型工具數(shù)量均實現(xiàn)較大幅度的增長，引導(dǎo)型工具的實施比例雖有所下降，但搭配更為嚴(yán)厲更為有效的強(qiáng)制型工具的實施，有效豐富了政府治理食品安全風(fēng)險的政策工具箱。

(二)內(nèi)在地反映了食品安全監(jiān)管體制的歷史軌跡

經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)是轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的持續(xù)改革，自1985年以來政府食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了七次重大改革，治理食品安全風(fēng)險的方式、手段等發(fā)生了一系列的變化。1985—1992年間的歷史時期，當(dāng)時國家機(jī)構(gòu)的改革主要局限于經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的改革，并沒有涉及社會事業(yè)與民生領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)，食品安全監(jiān)管體制并沒有實質(zhì)性的變革，仍然實施由衛(wèi)生部門主導(dǎo)多個部門各自負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制，在此階段政府的政策工具更多的是轉(zhuǎn)變行政管理方式，推行食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的登記管理，實施行政處罰，強(qiáng)化立法執(zhí)法，建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，探索刑事懲罰，以及引入基于市場機(jī)制的具有激勵功能的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制工具等，這也是此階段政府仍然主要實施強(qiáng)制型工具，而極少出臺與使用引導(dǎo)型和自愿型工具的主要原因。

1993—2012年間在經(jīng)濟(jì)體制市場化改革時期，政府食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了1993年、1998年、2003年、2008年四次重大改革[57]，分別實施以衛(wèi)生行政部門為主的多部門監(jiān)管體制(1993—1997年)、多部門分段監(jiān)管體制(1998—2012年)。四次改革的核心是理順監(jiān)管部門間的職能，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制與社會結(jié)構(gòu)變化的新需要。特別是在此歷史階段，確立了全面建設(shè)小康，在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會全面發(fā)展的指導(dǎo)方針，并且將社會建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，堅守食品安全底線成為保障民生的重要內(nèi)容。因此，在2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中新組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，這是在新中國的歷史上第一次成立的專業(yè)性食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在2008年的改革中將食品藥品監(jiān)督管理局調(diào)整為由衛(wèi)生部管理，完善了新的政府職能。2010年國務(wù)院成立國家食品安全委員會作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由此正式形成了以國務(wù)院食品安全委員會和衛(wèi)生部作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、多部門分工合作、地方政府負(fù)總責(zé)的食品安全監(jiān)管體制。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革與社會建設(shè)的需要，在此階段傳統(tǒng)的行政命令、思想教育、群眾運動等傳統(tǒng)行政干預(yù)手段逐漸退出食品安全風(fēng)險治理的歷史舞臺，不僅立法與行政執(zhí)法、司法審判與市場工具等政策工具得以強(qiáng)化[58][59]，而且行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量認(rèn)證體系、信息披露、風(fēng)險評估與監(jiān)測等政策工具逐步得以使用并擴(kuò)展。[60]與1985—1992年間的發(fā)展階段相比較，在此階段以行政處罰和司法懲罰為主的強(qiáng)制型工具、激勵類的引導(dǎo)型工具開始較大幅度增加，自愿型工具從無到有開始成為治理食品安全風(fēng)險的輔助型工具。

圖4 2003—2012年我國食品安全多部門分段監(jiān)管模式

2013年以來中國邁進(jìn)了社會建設(shè)的新時代，食品安全是社會建設(shè)的重要內(nèi)容。黨和國家明確了食品安全在黨和國家事業(yè)全局中的地位，作出了實施食品安全戰(zhàn)略等一系列部署。為了實現(xiàn)國家意志，食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了2013年、2018年分別新組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家市場監(jiān)督管理總局的兩次重大改革，食品安全統(tǒng)一的大市場監(jiān)管體制由此確立。這兩次機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步優(yōu)化了食品安全風(fēng)險治理中政府、市場與社會之間的關(guān)系，開啟了食品安全社會共治的新局面，創(chuàng)新與細(xì)化了“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督抽檢、誠信與信用監(jiān)管、市場聲譽、消費追償、行刑銜接、風(fēng)險交流、懲罰性賠償、食品安全責(zé)任保險、行業(yè)自律、典型示范、貢獻(xiàn)獎勵、科普教育等新型強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型工具，推動了治理工具的新發(fā)展。

(三)內(nèi)在地體現(xiàn)了食品安全風(fēng)險特征的動態(tài)變化

食品安全風(fēng)險是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的變化而動態(tài)變化的，具有內(nèi)在的規(guī)律性。一個國家在不同的發(fā)展時期食品安全風(fēng)險具有不同的特征，政府出臺的政策工具就是為了治理不同階段的食品安全存在或新出現(xiàn)的不同風(fēng)險。1985年以來政府政策工具的演化內(nèi)在地反映了中國食品安全風(fēng)險的動態(tài)變化。1985—1992年間經(jīng)濟(jì)體制雖然尚以計劃經(jīng)濟(jì)為主，但發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的改革實踐已逐步觸及食品生產(chǎn)經(jīng)營微觀主體的所有制性質(zhì)，除食品衛(wèi)生、食物中毒等傳統(tǒng)的“前市場”風(fēng)險因素外，食品安全領(lǐng)域雖然開始出現(xiàn)了因市場競爭和利益驅(qū)動引發(fā)的人為安全風(fēng)險，但風(fēng)險暴露得尚不充分，對社會的危害性尚不突出。由于計劃經(jīng)濟(jì)體制依然是當(dāng)時的基本體制，決定了這一時期政府的治理工具以強(qiáng)制型工具為主。

1993—2012年間市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)主體活力不斷釋放，人為食品造假等行為愈發(fā)嚴(yán)重，造假所涉及的食品種類日益增多，大眾日常消費食品，如肉類、豆制品、奶制品、醬制品和糖果等成為該時期的主要造假的食品種類。為了嚴(yán)厲打擊食品安全造假等犯罪行為，政府治理的政策工具不得不仍以強(qiáng)制型工具為主。

然而，與1985—1992年間單純地使用以強(qiáng)制型工具所不同的是，這一時期為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的市場化改革，政府職能持續(xù)調(diào)整，引導(dǎo)型與自愿型工具開始大量出現(xiàn)，強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型工具嚴(yán)重失衡的格局開始改變。圖5顯示了在2005—2014年間由國內(nèi)主流媒體報道的問題食品狀況，問題食品在2011年達(dá)到了38513起的歷史最高點，而且主要集中發(fā)生在加工與制造環(huán)節(jié)，約占總量比例的60.16%，且75.50%的問題食品是由人為因素造成的。[61]100-105

圖5 2005—2014年間全國發(fā)生的問題食品安全在供應(yīng)鏈上的時序分布(單位:起)

2013年以來，實施農(nóng)產(chǎn)品與食品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，開始進(jìn)入由數(shù)量保障向安全保障轉(zhuǎn)變的新時期，食品安全監(jiān)管體制的深入改革，食品安全戰(zhàn)略的不斷貫徹、“四個最嚴(yán)”的有效執(zhí)行，黨政同責(zé)、社會共治與行刑銜接等制度的全面實施，食品安全風(fēng)險態(tài)勢向好，開始呈現(xiàn)出新的階段性特征，如食品造假的數(shù)量達(dá)到歷史“拐點”后開始下降，且危害程度相對可控，重大食品安全事件大幅下降等。重預(yù)防、抓治本，產(chǎn)管并重、科技支撐、社會共治成為現(xiàn)實條件下政府出臺新的政策工具的基本考量。圖2顯示，自2013年以來，強(qiáng)制型工具持續(xù)增長的同時，雖然自愿型工具增長較為緩慢，但引導(dǎo)型工具也同步保持持續(xù)性增長。

七、主要結(jié)論與政策意涵

本文基于政策工具的視角，以1985—2019年間政府出臺的605份治理食品安全風(fēng)險的政策工具文本為依據(jù)，采用文本挖掘和工具量化的研究方法，量化分析了政府治理食品安全風(fēng)險政策工具的總體數(shù)量、類型結(jié)構(gòu)、具體構(gòu)成與演化的內(nèi)在邏輯等。研究表明，1985年以來政府出臺的食品安全風(fēng)險治理政策工具的演化沿著由強(qiáng)制型工具為主，逐步發(fā)展為強(qiáng)制型工具與引導(dǎo)型工具相結(jié)合，并正在趨向于強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具相互融合的演化軌跡而動態(tài)變化。這一動態(tài)演化內(nèi)在地反映了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的歷史進(jìn)程、食品安全監(jiān)管體制的歷史軌跡、食品安全風(fēng)險特征的動態(tài)變化。就其本質(zhì)而言，政策工具動態(tài)演化的內(nèi)在邏輯是逐步沿著政府、市場、社會三者之間關(guān)系的調(diào)整而持續(xù)演化。

總體而言，經(jīng)過四十多年的持續(xù)改革，目前政府治理食品安全風(fēng)險的政策工具初步形成了由強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具共同組成的工具體系，但仍然面臨著一系列深層次的改革問題，主要是政策工具的演化具有較為明顯的路徑依賴，不僅強(qiáng)制型工具在工具總量中“一支獨大”的格局尚沒有根本性改變，而且引導(dǎo)型工具特別是自愿型工具數(shù)量嚴(yán)重不足、工具之間功能間組合性與匹配性不強(qiáng)，政策工具體系的建設(shè)并沒有達(dá)到預(yù)期的設(shè)想，與現(xiàn)實中的政府、市場、社會三者之間關(guān)系的匹配度尚不高。今后改革的方向應(yīng)該是科學(xué)把握新時代食品安全風(fēng)險治理。

政府、市場、社會的功能定位，致力于提升強(qiáng)制型工具的能力建設(shè)，既出臺威懾力大、操作性強(qiáng)的強(qiáng)制型工具，又應(yīng)努力解決長期以來廣受詬病的強(qiáng)制型工具間存在的交叉、模糊和空白等問題，實現(xiàn)強(qiáng)制型工具強(qiáng)質(zhì)瘦身增效。與此同時，必須進(jìn)一步基于政府、市場、社會三者關(guān)系的內(nèi)在要求，推動制度創(chuàng)新，出臺更有效的引導(dǎo)型、自愿型工具，發(fā)揮市場的決定性作用，釋放社會共治的獨特力量，促進(jìn)強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型工具的共同發(fā)展，形成具有中國特色的治理食品安全風(fēng)險的政策工具體系。

注釋：

① 為保證政策文本之間的相互獨立性，對于出現(xiàn)文本新舊版本更迭的特殊情況，如《中華人民共和國食品安全法實施條例》2019年版是在2009年版基礎(chǔ)上作出的修訂，文本重復(fù)計入可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)結(jié)果偏大，因此文本篩選時以最終版本《中華人民共和國食品安全法實施條例(2019修訂)》為準(zhǔn)。

② 考慮到文章篇幅的原因，表2、表3、表4僅展示部分?jǐn)?shù)據(jù)，如需完整數(shù)據(jù)，可聯(lián)系作者獲取。

③ 為保證政策工具之間的相互獨立性，統(tǒng)計人員在對政策文本進(jìn)行拆分時，嚴(yán)格按照各類政策工具的基本定義，完成對其編碼，實現(xiàn)一個編碼與一類工具的對應(yīng)，不重復(fù)不交叉，避免出現(xiàn)因政策工具界定的模糊而造成數(shù)據(jù)結(jié)果偏差實際的問題。