張艷

【摘要】目前，我國已經(jīng)全面進入十四五發(fā)展時期。其中，十四五時期將繼續(xù)深化改革，進一步健全與完善全國各省份國土空間規(guī)劃體系，以期可以打造科學舒適、綠色生態(tài)的城鄉(xiāng)空間格局。為更好地助推城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展進程，各省市地區(qū)應該始終堅持按照“多規(guī)合一”部署理念，主動集成國民經(jīng)濟、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃內(nèi)容，解決以往各類規(guī)劃自成體系以及銜接效果不佳的問題。鑒于此，論文主要立足于“多規(guī)合一”發(fā)展背景，對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)問題以及優(yōu)化改進問題進行重點研究與分析。

【關(guān)鍵詞】“多規(guī)合一”;城鄉(xiāng)空間規(guī)劃;協(xié)調(diào)優(yōu)化;措施分析

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.038

引言：

自我國2003年提出“多規(guī)合一”改革試點政策之后，歷經(jīng)多年建設發(fā)展，我國國土空間規(guī)劃體系初步建設完全。然而，由于我國國土空間規(guī)劃涉及范圍相對廣泛且體系龐雜，在空間規(guī)劃格局協(xié)調(diào)與優(yōu)化改進方面可能會存在部分滯后性問題。新時期為進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間開發(fā)格局，助推生態(tài)文明建設進程，各省市地區(qū)重點結(jié)合“多規(guī)合一”理念內(nèi)容，對當前城鄉(xiāng)空間格局構(gòu)建存在的短板問題進行及時補齊。其中，為消除傳統(tǒng)規(guī)劃理念以及空間格局協(xié)調(diào)優(yōu)化存在的不足問題，十四五規(guī)劃通過強化國家發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)作用，對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)問題進行有效銜接與優(yōu)化改進。在此基礎上，通過貫徹落實一系列發(fā)展政策以及文件內(nèi)容，進一步健全與完善了基于“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，打造良好的城鄉(xiāng)空間格局。

1、“多規(guī)合一”概念內(nèi)容與發(fā)展背景、必要性分析

1.1 “多規(guī)合一”概念內(nèi)容

“多規(guī)合一”可以理解為：統(tǒng)籌優(yōu)化與銜接各類規(guī)劃措施如城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、林地與耕地保護等，實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、合理配置與開發(fā)利用土地資源等目標而采取的一項措施手段。與其他措施手段不同，“多規(guī)合一”需要依托于一級政府一級事權(quán)下采取科學合理的措施手段，在統(tǒng)一的空間信息平臺上構(gòu)建控制線體系，保障空間布局以及土地資源得以合理優(yōu)化與配置應用。最重要的是，依托于“多規(guī)合一”的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)工作在很大程度上可以增強政府空間管控效能以及綜合治理效果，可以有效擺脫傳統(tǒng)工作格局存在的滯后性問題[1]。

1.2 發(fā)展背景

近些年來，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的持續(xù)推進，環(huán)境污染問題、土地資源緊缺問題等層出不窮，再加上城鎮(zhèn)化發(fā)展背景所面臨的擾動因素較多，如生態(tài)環(huán)境相對脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等，導致我國城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻問題十分嚴重。新時期，面對資源環(huán)境以及協(xié)調(diào)發(fā)展所產(chǎn)生的嚴峻形勢，我國政府部門主動立足于我國基本國情以及中國特色新型城鄉(xiāng)發(fā)展道路，重點針對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)問題進行科學部署，以實現(xiàn)我國長期可持續(xù)發(fā)展目標。其中，為打造人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化新格局，政府相關(guān)部門對于傳統(tǒng)規(guī)劃發(fā)展理念所存在的短板問題進行了及時補齊。并通過出臺國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等一系列措施內(nèi)容，重點針對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展以及生態(tài)文明建設問題進行了科學部署。

在理念的延伸表現(xiàn)下，主要通過貫徹創(chuàng)新協(xié)調(diào)以及開放共享的發(fā)展理念，促進生產(chǎn)空間集約高效以及生活空間舒適化發(fā)展。在以上種種政策以及發(fā)展理念的支持下，“多規(guī)合一”發(fā)展理念逐漸應用于城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作當中?！岸嘁?guī)合一”部署理念通過主動集成國民經(jīng)濟、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃內(nèi)容，解決以往各類規(guī)劃自成體系以及銜接效果不佳的問題，具有重要的可行性價值。結(jié)合當前各省份地區(qū)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃情況來看，各地區(qū)政府部門通過依托于“多規(guī)合一”理念，在新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作中取得了良好成果，為各省市地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展目標的順利實現(xiàn)奠定了良好保障[2]。

1.3 必要性分析

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃所面臨的資源高速耗散、空間利用低效等問題比較明顯。再加上各城市地區(qū)空間規(guī)劃之間所存在的矛盾問題也比較明顯，如規(guī)劃內(nèi)容以及規(guī)劃標準不統(tǒng)一，導致最終規(guī)劃結(jié)果存在明顯矛盾問題。從成因角度上來看，各城鄉(xiāng)發(fā)展空間載體存在唯一性特征，對于同一個空間主體而言，各級政府部門需要在統(tǒng)一規(guī)范的平臺上完成對空間規(guī)劃以及發(fā)展訴求的表達分析。

而現(xiàn)行的三類主要空間規(guī)劃所存在的規(guī)劃內(nèi)容以及標準不統(tǒng)一問題比較明顯（三類主要空間規(guī)劃主要指城鄉(xiāng)空間規(guī)劃、土地利用空間規(guī)劃以及環(huán)境保護空間規(guī)劃）。最重要的是，如果上述問題不得到確切解決，各類規(guī)劃所存在的自成體系以及銜接失調(diào)等問題會越來越明顯。嚴重時，可能會對我國城鄉(xiāng)空間規(guī)劃乃至國民經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響[3]。

考慮到我國國土空間涉及范圍廣泛且體系龐雜的影響因素，國家政府部門對于新時期城鄉(xiāng)空間開發(fā)格局的構(gòu)建問題與優(yōu)化問題進行了統(tǒng)籌部署（國土空間規(guī)劃內(nèi)容如圖1所示）。其中，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間格局健全完善發(fā)展，國家政府部門主動強調(diào)“多規(guī)合一”理念，通過統(tǒng)籌優(yōu)化與銜接各類規(guī)劃措施如城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、林地與耕地保護等，實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、合理配置與開發(fā)利用土地資源等目標。不難看出，將“多規(guī)合一”理念引入到城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作當中，不僅可以助推國土空間規(guī)劃工作順利開展，同時也可以增強政府部門管理效能，具有重要的可行性價值。 見圖1

2、基于“多規(guī)合一”背景下城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展要素分析

2.1 形成“一本規(guī)劃”

基于“多規(guī)合一”背景下的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作應該以主體功能區(qū)規(guī)劃為重要基礎。在規(guī)劃過程中，需要統(tǒng)籌本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃以及各類規(guī)劃內(nèi)容，對本地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃進行科學編制與部署，也就是形成一本規(guī)劃。其中，在空間性規(guī)劃方案的編制上，需要以總體規(guī)劃為龍頭，通過協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用以及環(huán)境保護等空間性規(guī)劃內(nèi)容，穩(wěn)步開展協(xié)調(diào)管理工作。需要注意的是，在編制規(guī)劃階段，政府相關(guān)部門應該對各類規(guī)劃的規(guī)劃期限以及基礎數(shù)據(jù)等重要內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范，以防止對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展效果造成不良影響。

2.2 統(tǒng)一繪制“一張藍圖”

目前，為保障“多規(guī)合一”試點工作以及相關(guān)建設工作得以順利開展，各省市地區(qū)應該積極成立“多規(guī)合一”試點工作領(lǐng)導小組。其中，各市縣領(lǐng)導人員應該明確各自的崗位職責以及工作任務，對試點工作推進計劃進行合理貫徹與落實。與此同時，相關(guān)負責人員應該對市區(qū)范圍內(nèi)的試點工作指南以及技術(shù)規(guī)定內(nèi)容進行規(guī)范管理與合理發(fā)布。需要注意的是，應該著重針對基礎數(shù)據(jù)、坐標系以及三類空間等重點內(nèi)容進行規(guī)范管理。并按照國家政府所發(fā)布的文件要求以及相關(guān)法律法規(guī)，科學繪制“一張藍圖”[4]。

2.3 落實發(fā)展目標任務

在開展城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)管理工作時，相關(guān)負責人員應該針對發(fā)展目標任務進行重點貫徹落實。在落實過程中，應該根據(jù)發(fā)展總規(guī)中所制定的規(guī)劃目標任務，實現(xiàn)資源環(huán)境、城鎮(zhèn)建設以及耕地保護等一系列工作的協(xié)同發(fā)展。并通過采取定量以及定政策等方式手段將上述協(xié)同發(fā)展內(nèi)容落實到三類空間協(xié)調(diào)發(fā)展工作當中。這樣一來，可以有效打破長期以來我國空間土地規(guī)劃各自為政的僵局。

2.4 健全完善規(guī)劃彈性調(diào)整機制

健全完善規(guī)劃彈性調(diào)整機制是有效推進“多規(guī)合一”在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)中應用進程的重要舉措。在健全完善過程中，需要在保持城鎮(zhèn)用地總規(guī)模不變的前提條件下，對空間布局允許范圍內(nèi)的用地格局進行彈性調(diào)整。舉例而言，可以在城市開發(fā)邊界以內(nèi)劃定“白地”，此類“白地”可以作為城鎮(zhèn)用地空間格局的優(yōu)先備選地，進一步增強城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)效果[5]。

2.5 構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一的規(guī)劃信息管理平臺

為促進城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)工作得以持續(xù)性開展，各省市地區(qū)應該結(jié)合“多規(guī)合一”政策要求以及新時期國土空間規(guī)劃需求，構(gòu)建規(guī)范、科學的信息管理平臺。其中，該管理平臺可針對全市范圍內(nèi)的各類規(guī)劃空間坐標體系以及相關(guān)數(shù)據(jù)進行主動收集與整合分析，以切實增強空間信息共享效果。除此之外，為保障業(yè)務協(xié)同管理效果，可通過采取政務網(wǎng)接入方式對本省范圍內(nèi)各地區(qū)政府部門所涉及到的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理業(yè)務進行協(xié)同管理，增強政府現(xiàn)代化治理能力。

3、“多規(guī)合一”背景下城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)問題分析

我國現(xiàn)行規(guī)劃體系以及法規(guī)要求均是歷經(jīng)多年的演變發(fā)展以及改革建設形成的條例內(nèi)容，其中，各個規(guī)劃體系在內(nèi)容建設以及慣例應用方面均存在一定特點。而“多規(guī)合一”理念的出現(xiàn)與應用打破了傳統(tǒng)各規(guī)劃體系各自為政的局面，并對原有條框以及建設內(nèi)容進行了改進優(yōu)化，以期可以實現(xiàn)一張藍圖干到底的目標。然而，在融合發(fā)展過程中，若想有效打破原有條框并不容易，需要政府部門與多個主管單位之間進行協(xié)調(diào)交涉，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、林地與耕地保護等工作內(nèi)容的協(xié)同發(fā)展。結(jié)合近些年的改革發(fā)展情況來看，雖然“多規(guī)合一”政策理念已然成為我國推進國土空間規(guī)劃改革的重要理念思想，并且在多個規(guī)劃內(nèi)容當中得到了良好應用實踐，但是從整體角度上來看，仍舊存在諸多現(xiàn)實問題亟待解決。

舉例而言，城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間資源信息平臺信息化程度不高以及構(gòu)建質(zhì)量不佳，導致城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作難以突破治理不協(xié)調(diào)的瓶頸，容易影響區(qū)域空間發(fā)展可持續(xù)性效果。再加上各類規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)存在規(guī)范不統(tǒng)一或者其他相關(guān)問題，導致一張藍圖干到底目標難以得到確切實現(xiàn)。與此同時，政府相關(guān)部門協(xié)同工作效能不高，對于空間資源統(tǒng)籌規(guī)劃工作缺乏重視程度，導致“多規(guī)合一”政策內(nèi)容以及相關(guān)建設要點難以貫徹落實到實際工作當中。除此之外，政府相關(guān)部門及主管單位對于“多規(guī)合一”建設內(nèi)容缺乏重點強調(diào)與落實，難以為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理流程順利開展提供保障。在以上種種因素的制約作用下，“多規(guī)合一”背景下的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)工作受阻問題明顯，亟待解決[6]。

4、“多規(guī)合一”背景下城市空間規(guī)劃協(xié)調(diào)管理措施及建議

4.1 重點掌握城市空間規(guī)劃改革要點，貫穿“多規(guī)合一”發(fā)展政策

對于城市空間規(guī)劃編制以及管控工作而言，各地區(qū)政府部門應該主動結(jié)合國家空間發(fā)展戰(zhàn)略要求，國家各地區(qū)生態(tài)文明建設以及可持續(xù)發(fā)展工作內(nèi)容進行科學部署。在此過程中，應該始終與國家空間管控理念保持一致，在國土空間規(guī)劃以及管制工作中滲透多規(guī)合一發(fā)展理念。如嚴格遵循“三區(qū)三線”劃定要求，對生態(tài)空間以及城鎮(zhèn)建設區(qū)域等重要空間位置進行劃定分析。并結(jié)合區(qū)域空間以及城市未來發(fā)展，科學統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃內(nèi)容以及優(yōu)化改進相關(guān)管控模式。這樣一來，可以有效緩解以往整治治理不協(xié)調(diào)所帶來的限制性影響。

與此同時，城市空間規(guī)劃協(xié)調(diào)管理工作應該依托于國土空間規(guī)劃改革要求，對當前空間資源統(tǒng)籌規(guī)劃問題進行合理貫徹與落實。在此過程中，各主體部門之間應該加強緊密協(xié)作。重點針對城市關(guān)鍵空間資源的配置權(quán)問題以及開發(fā)利用問題進行合理界定，減少資源配置不合理或者其他問題。需要注意的是，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作所具備的專業(yè)性特點相對較強。因此，在各部門協(xié)作管理過程中，相關(guān)負責人員應該發(fā)揮自身的崗位職權(quán)優(yōu)勢，對于關(guān)鍵事權(quán)必須集中管控，以切實增強城鄉(xiāng)空間規(guī)劃成果的合理性[7]。

4.2 依托于多規(guī)合一發(fā)展理念，打造科學舒適、綠色生態(tài)的城鄉(xiāng)空間格局

科學舒適、綠色生態(tài)的城鄉(xiāng)空間格局始終是多規(guī)合一政策理念予以重點實現(xiàn)的目標內(nèi)容。近些年來，各城市地區(qū)主動依托于多規(guī)合一發(fā)展理念，針對本地區(qū)城鄉(xiāng)空間格局規(guī)劃以及協(xié)調(diào)建設問題進行了合理部署。其中，通過合理界定約束界限范圍以及劃定城鎮(zhèn)建設，促使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與功能完善等特點于一體的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建完全。以湘江新區(qū)為例，湘江新區(qū)通過貫徹緊湊城市以及緊密增長的發(fā)展理念，對多規(guī)合一發(fā)展政策部署內(nèi)容進行了有效落實。在新區(qū)城鄉(xiāng)空間格局的建設上，相關(guān)負責人員按照多規(guī)合一總體建設思路，重點針對城鎮(zhèn)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護等重要空間布局進行了重新定位與匹配分析。

在分析過程中，通過結(jié)合新區(qū)環(huán)境資源情況、人口聚集點情況等重要數(shù)據(jù)，對核心片區(qū)空間規(guī)劃以及建設問題進行了重點強調(diào)。除此之外，湘江新區(qū)針對產(chǎn)業(yè)用地以及用地布局問題進行了有效改進。通過留足生態(tài)用地空間，保障城市空間新格局得以構(gòu)建形成。結(jié)合當前發(fā)展情況來看，湘江新區(qū)在多規(guī)合一理念的引導下，成功打造出了具有天際線優(yōu)美、整體低密度等特點格局體系，具體可參照圖2。

4.3 堅持按照集約高效發(fā)展原則，推進城鎮(zhèn)建設用地空間格局健全完善發(fā)展

為推進城鎮(zhèn)建設用地空間格局健全完善發(fā)展，相關(guān)負責人員應該對當前生態(tài)-耕地、生態(tài)-城鎮(zhèn)以及城鎮(zhèn)-耕地之間存在矛盾問題進行積極解決。在解決過程中，相關(guān)負責人員應該立足于國土保護以及開發(fā)利用建設標準，對當前開發(fā)格局進行全方位梳理與健全優(yōu)化。通過不斷開發(fā)秩序，保障城鄉(xiāng)地區(qū)人口資源環(huán)境均衡化發(fā)展。

這樣一來，基本上可以實現(xiàn)經(jīng)濟社會與生態(tài)效益相統(tǒng)一的發(fā)展目標。除此之外，相關(guān)負責人員應該立足于城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理現(xiàn)狀，對當前土地利用強度以及效益情況進行深度研究與分析。在此過程中，相關(guān)負責人員可對閑置空閑土地盤活利用問題進行科學部署，以進一步增強土地利用強度以及效益。

4.4 注重數(shù)據(jù)信息共享問題，實現(xiàn)信息技術(shù)工具協(xié)同應用

政府各管理部門在開展城鄉(xiāng)空間規(guī)劃以及相關(guān)工作期間，應該對不同類型規(guī)劃數(shù)據(jù)應用問題以及融合問題予以高度重視。最好可以依托于信息化技術(shù)以及大數(shù)據(jù)等相關(guān)技術(shù)內(nèi)容，對各部門業(yè)務流程以及規(guī)劃發(fā)展所涉及到的數(shù)據(jù)信息進行整合應用。與此同時，各管理部門應該對當前信息共享技術(shù)網(wǎng)絡建設短板問題進行及時補齊。最好可以按照統(tǒng)一建設標準，對各業(yè)務平臺信息共享管理工作進行科學部署。其中，在數(shù)據(jù)信息共享以及平臺建設過程中，相關(guān)管理人員應該注重對平臺系統(tǒng)安全防護問題的貫徹落實。

如可通過應用數(shù)據(jù)加密技術(shù)以及防病毒技術(shù)等，減少平臺系統(tǒng)運行過程中存在的風險問題。除此之外，大數(shù)據(jù)技術(shù)所具備的數(shù)據(jù)挖掘功能以及整合分析功能，可以有效為各管理部門之間數(shù)據(jù)資源的整合與安全應用提供保障，建議各管理部門可以加強對大數(shù)據(jù)技術(shù)資源的深度開發(fā)與高效利用。需要注意的是，為防止各類規(guī)劃數(shù)據(jù)出現(xiàn)標準不統(tǒng)一或者其他問題，在信息技術(shù)工具的使用上必須按照協(xié)同應用原則，統(tǒng)一規(guī)范使用，以防止對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理工作的順利開展造成阻礙性影響[8]。

結(jié)語：

總而言之，基于“多規(guī)合一”理念下的城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)規(guī)劃工作更加注重對各區(qū)域空間資源優(yōu)勢的挖掘與發(fā)展短板的補齊處理。鑒于“多規(guī)合一”發(fā)展理念的重要性，建議在今后的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作中，各省市地區(qū)應該按照新時期“一張圖”總體要求對國土空間各類資源開發(fā)利用與保護作用進行協(xié)調(diào)管理。與此同時，在協(xié)調(diào)規(guī)劃過程中，應該高度貫徹落實以人為本以及生態(tài)文明建設理念，促進多規(guī)城鄉(xiāng)空間優(yōu)化調(diào)整格局順利形成。需要注意的是，為確保國土空間開發(fā)與保護格局得以協(xié)調(diào)發(fā)展，政府相關(guān)部門以及主管單位應該主動結(jié)合城鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及生態(tài)保護功能空間建設需求，加強對各類專項規(guī)劃的銜接處理，以切實增強城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)規(guī)劃管理效果。除此之外，在城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)規(guī)劃管理工作期間，相關(guān)人員應該注重大數(shù)據(jù)技術(shù)國土空間開發(fā)以及其他專項工作中的應用優(yōu)勢。最好可以結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)數(shù)據(jù)整合以及挖掘優(yōu)勢，構(gòu)建良好的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃決策系統(tǒng)，進一步增強政府綜合治理效能。

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