“包容性綠色增長理論與實(shí)踐”課題組

（中國社會科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 102488）

營商環(huán)境建設(shè)是一場“刀刃向內(nèi)”的改革，其建設(shè)過程本身亦是多主體、多要素、多層級、多領(lǐng)域共同參與且多元互動的動態(tài)過程。如：政府、市場、社會關(guān)系，企業(yè)、人才、產(chǎn)權(quán)關(guān)系，民生、科技、生態(tài)關(guān)系等。對營商環(huán)境進(jìn)行量化評估，國際上通用的是世界銀行的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，即圍繞一個企業(yè)“從生到死”過程中與政府、社會的互動進(jìn)行全周期評估。通過該指標(biāo)體系在我國北京、上海等地的多年實(shí)踐，國家發(fā)改委于2019年發(fā)布了更適合中國本土的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，將世界銀行版原來的10項(xiàng)一級指標(biāo)擴(kuò)充為18項(xiàng)，從而形成了更全面的評估標(biāo)準(zhǔn)，為我國營商環(huán)境建設(shè)的市場化、法治化、國際化起到框架性的作用，為提高我國城市綜合競爭力起到引導(dǎo)作用。

營商環(huán)境建設(shè)本身同步于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，又反作用于經(jīng)濟(jì)社會。優(yōu)良的營商環(huán)境往往呈現(xiàn)出更多的開放性、包容性、透明性等特征。IGDS項(xiàng)目包容性營商環(huán)境專題研究，即側(cè)重于營商環(huán)境建設(shè)的包容性視角。從包容性經(jīng)濟(jì)增長角度看，其重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中多主體共享經(jīng)濟(jì)增長“紅利”的結(jié)果，這剛好與“共同富?！钡慕?jīng)濟(jì)學(xué)解釋相吻合。從國家層面來看，包容性營商環(huán)境建設(shè)指向不同區(qū)域間既均衡又多樣化發(fā)展的“全國統(tǒng)一大市場”的打造；從地區(qū)層面來看，包容性營商環(huán)境建設(shè)則是更多地吸納多元經(jīng)濟(jì)主體的共同發(fā)展，注重政企關(guān)系互動，特別是新冠肺炎疫情背景下對民營企業(yè)的引導(dǎo)與支持、中小微企業(yè)的紓困解難、勞動者基本權(quán)益保障、生態(tài)宜居環(huán)境建設(shè)等要素。這些要素有的直接轉(zhuǎn)變?yōu)橐恍┑貐^(qū)營商環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向或者衡量標(biāo)準(zhǔn)，如辦事方便、法治良好、成本競爭力強(qiáng)、生態(tài)宜居等。

20世紀(jì)90年代，我國東北地區(qū)如同它所處地理位置一樣，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展也經(jīng)歷了下滑的“冷冬”。資源型城市枯竭，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，人口老齡化、少子化，人才、技術(shù)外流，投資環(huán)境惡化，政治生態(tài)不穩(wěn)定等因素，成為阻礙東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“攔路虎”。為深入了解東北實(shí)際，實(shí)現(xiàn)“東北振興”國家戰(zhàn)略部署，習(xí)近平總書記先后六次赴東北調(diào)研。2018年9月，習(xí)近平總書記指出東北地區(qū)“維護(hù)國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略地位十分重要，關(guān)乎國家發(fā)展大局”，為推進(jìn)新時代東北全面振興提供了根本遵循［1］。2021年1月31日，央視網(wǎng)報道，2020年全年東北三省經(jīng)濟(jì)增速擺脫下行狀態(tài)，均實(shí)現(xiàn)由負(fù)轉(zhuǎn)正。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r明顯改善，營商環(huán)境建設(shè)水平大幅提升，營商環(huán)境戰(zhàn)略地位日益鞏固。

在上述背景下，IGDS項(xiàng)目在全國范圍展開包容性營商環(huán)境問卷調(diào)查。調(diào)研項(xiàng)目既從公眾感知的視角對營商環(huán)境建設(shè)的包容性發(fā)展展開學(xué)術(shù)和實(shí)踐探索，也為地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)提供科學(xué)決策的數(shù)據(jù)支撐，為公眾與政府、政府與市場等主體之間相互理解架起一座橋梁，也為營商環(huán)境建設(shè)的包容性發(fā)展提出更高的展望。

一、東北地區(qū)問卷調(diào)查情況

1.問卷設(shè)計與發(fā)放

問卷由IGDS項(xiàng)目組設(shè)計，2022年第一季度問卷總體分為經(jīng)濟(jì)形勢判斷、包容性營商環(huán)境、個人自然信息三部分，共計83道問題（含3道常識性問題選項(xiàng)，便于清洗無效答卷）。其中包容性營商環(huán)境部分設(shè)置一個總體營商環(huán)境維度，政府服務(wù)、市場秩序、政策優(yōu)惠、法治建設(shè)、稅收優(yōu)惠5個分維度，共計6個維度22個問題（1道常識測試題未計算在內(nèi)）。問卷題目設(shè)計為：14道量表評分題①問卷設(shè)計中所有打分項(xiàng)目滿分均為10分；以5分（含5分）為標(biāo)準(zhǔn)，5分以下為否定性主觀傾向，5分以上為肯定性主觀傾向（下同）。、2道多選題、6道單選題。

調(diào)查問卷以全程無紙化的“問卷星”小程序網(wǎng)絡(luò)問卷方式呈現(xiàn)，于2022年3月27日—2022年4月12日在全國范圍發(fā)放，發(fā)放對象為在職人員。全國共計回收有效問卷5 047份，其中東北地區(qū)489份。受新冠肺炎疫情影響，東北地區(qū)調(diào)研人數(shù)及問卷回收數(shù)與項(xiàng)目組計劃略有差距，但整體問卷質(zhì)量優(yōu)秀且樣本結(jié)構(gòu)分布科學(xué)，結(jié)果客觀科學(xué)可預(yù)期。

2.樣本分布及特征

（1）樣本結(jié)構(gòu)合理、受教育程度高，有效支撐調(diào)研的科學(xué)性

受訪者中男性占比53.41%（見圖1），年齡集中在20～60歲（見圖2），接受過高等教育占比92%（見圖3），工作單位性質(zhì)中事業(yè)單位和私營企業(yè)占比最高，分別為30.67%和25.78%（見圖4）。以上性別比例相當(dāng)、年齡分布全面、單位性質(zhì)平均、普遍受過高等教育4項(xiàng)信息，為樣本結(jié)構(gòu)分布合理的最佳體現(xiàn)。

圖1 受訪者性別占比

圖2 受訪者年齡分布

圖3 受訪者受教育程度占比

圖4 受訪者單位性質(zhì)占比

（2）重點(diǎn)樣本特征分析

受訪者中政治面貌是中共黨員與群眾的占比相當(dāng)，分別為38.76%和37.75%（見圖5）；受訪者獲取信息渠道多元，其中互聯(lián)網(wǎng)（包括手機(jī)上網(wǎng)）和微信占比最高（見圖6）；受訪者目前工作滿意度較高（見圖7）；受訪者參加社會保障意識及參與度極高，其中93%參加社會保障，未參加者有77%購買了商業(yè)性養(yǎng)老保險。綜合上述代表性問題的特征分析，受訪者自然狀況良好，增強(qiáng)了營商環(huán)境調(diào)研判斷的科學(xué)性和客觀性基礎(chǔ)。

圖5 受訪者政治面貌占比

圖6 受訪者獲取信息渠道占比

圖7 受訪者工作滿意度占比

二、東北地區(qū)營商環(huán)境現(xiàn)狀分析

習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇2018年年會上指出，投資環(huán)境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資［2］4。過去吸引外資主要靠優(yōu)惠政策，現(xiàn)在更多靠改善投資環(huán)境［2］112。東北地區(qū)經(jīng)過經(jīng)濟(jì)“冷冬”的歷練，營商環(huán)境建設(shè)水平大幅提升。基于問卷分析，包容性營商環(huán)境總體滿意度較高（見表1），但得分略低于全國6.43的平均水平；5個細(xì)分維度中法治建設(shè)滿意度最高，稅收優(yōu)惠和市場秩序次之，政策優(yōu)惠與政府服務(wù)得分相對較低。其他諸如：生態(tài)環(huán)境方面，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效和環(huán)境保護(hù)績效雙驅(qū)動發(fā)展；就業(yè)宜居方面，地區(qū)開放對外來人員歡迎度明顯高于全國水平，同時勞動創(chuàng)造未來、努力改變命運(yùn)的個體發(fā)展理念深入人心。以下從4方面進(jìn)行總體和細(xì)分維度分析。

表1 包容性營商環(huán)境滿意度評價結(jié)果

1.公眾對營商環(huán)境建設(shè)總體較為滿意，但政策優(yōu)惠與政府服務(wù)維度得分略低，營商環(huán)境包容性特征凸顯不足

公眾對營商環(huán)境的變化最為敏感。基于問卷分析，公眾對當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境明顯改善有普遍共識。營商環(huán)境建設(shè)中的政務(wù)服務(wù)便捷度，5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，交通設(shè)施、新能源汽車使用便捷度等，得到受訪者廣泛好評。營商環(huán)境普遍改善的同時，民營企業(yè)、中小微市場主體的普惠性政策，人才引進(jìn)、科技創(chuàng)新體系搭建等包容性內(nèi)容建設(shè)仍有較大提升空間。

一方面是營商環(huán)境總體維度的普遍改善，另一方面是細(xì)分維度包容性特征凸顯不足?；趩柧斫Y(jié)果，48.7%的受訪者對當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境建設(shè)選擇“不了解”；政策優(yōu)惠、政府服務(wù)兩個維度分值相對較低?？傮w營商環(huán)境建設(shè)宣傳推廣仍未達(dá)到“路人皆知”的良好效果；來自政府種類繁多的政策與企業(yè)特別是中小微企業(yè)對接效果有待提升。綜上兩點(diǎn)，從政府一端到社會一端再到市場一端，政策的宣傳推廣仍需加大力度；而地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力、公眾政治參與意愿的提升，加之市場主體的多樣化帶來的政務(wù)服務(wù)訴求個性化、多樣化、復(fù)雜性，是導(dǎo)致相關(guān)維度分值偏低的主要原因。

2.多年來的“放管服”改革舉措深入人心，行政管理方式開拓創(chuàng)新，透明政府和誠信政府建設(shè)有待加速推進(jìn)

自2015年甫一提出，“放管服”改革一直是一個全民熱詞，既是我國優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容，也是激發(fā)市場主體活力的重要舉措［3］。以“國務(wù)院政務(wù)服務(wù)平臺”項(xiàng)目為代表的一批“互聯(lián)網(wǎng)＋”政務(wù)服務(wù)和“數(shù)字政府”“智慧城市”等新興技術(shù)路徑的普及和運(yùn)用，使我國行政管理方式大踏步地進(jìn)入了數(shù)字化的新階段，建起“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)超市”，使公眾辦事像網(wǎng)購一樣便捷。東北同全國各地區(qū)一樣，分享著數(shù)字化帶來的技術(shù)紅利。數(shù)字化倒逼政府流程再造、信息充分共享，各部門交叉職權(quán)整合等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，本身也內(nèi)嵌于“放管服”改革全過程之中。

透明政府和誠信政府是“放管服”改革的重點(diǎn)任務(wù)，也是營商環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)性內(nèi)容。受傳統(tǒng)儒家文化影響，中國社會是個“人情社會”，越小城市、越小范圍、越到基層，公眾越容易受“人情關(guān)系”影響，出現(xiàn)情感邏輯超過行政邏輯，“人情大過法”的現(xiàn)象，許多本該由法律解決的問題，因“面子”而私下調(diào)節(jié)［4］。問卷設(shè)置關(guān)于“周圍人去執(zhí)法部門及政府機(jī)關(guān)辦事是否需要找熟人”的兩道問題，受訪者認(rèn)為“需要找熟人”比例分別為32.99%和32.64%，占比均近1／3（見圖8、9）。該題指向政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的透明政府建設(shè)。一方面，需要加快透明政府推進(jìn)速度；另一方面，深受“關(guān)系”影響的公眾同樣需要個體思想方面的轉(zhuǎn)變。政策優(yōu)惠維度分值較低的原因大體在于三個方面：一是政策供給不足，即限于當(dāng)?shù)刎斄?、資源、制度約束等無法（或部分）為社會和市場提供優(yōu)惠政策；二是政策宣傳推廣不足，如信息不通暢導(dǎo)致的公眾對當(dāng)?shù)乜傮w營商環(huán)境建設(shè)欠缺了解，或是由于信息不對稱而引起相關(guān)政策（如科技創(chuàng)新扶持資金的供給）獲取中的機(jī)會不均等現(xiàn)象；三是政策落地執(zhí)行方面，存在招商承諾不兌現(xiàn)、部分兌現(xiàn)或“新官不理舊帳”等誠信政府建設(shè)方面的問題。

圖8 周圍人去執(zhí)法部門辦事是否需要找熟人占比

3.法治建設(shè)收獲人氣最高，清廉政治生態(tài)正在持續(xù)打造，市場化水平仍需加大力度繼續(xù)提高

良好的法治環(huán)境是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。根據(jù)問卷反饋法治建設(shè)在5個細(xì)分維度中獲得最高分。這與黨的十八屆四中全會推進(jìn)“全面依法治國”緊密相關(guān)，法治思維漸趨取代“人情思維”。公眾認(rèn)為公平的法治環(huán)境是改善營商環(huán)境的第二重要選項(xiàng)，剛好與遼寧省級官方文本明確提出以法治營商環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)的“法治良好”目標(biāo)導(dǎo)向相吻合。

圖9 周圍人去政府機(jī)關(guān)辦事是否需要找熟人占比

圖10 影響營商環(huán)境最重要的因素

“親清”政商關(guān)系是優(yōu)良營商環(huán)境的標(biāo)志。在公眾感知影響營商環(huán)境最重要的因素中，清廉的政治生態(tài)獲得40.1%的最高占比（見圖10）。黨的十八大以來，從中央到地方持續(xù)推進(jìn)高壓反腐獲得民眾高度關(guān)注和支持，成為政治生態(tài)穩(wěn)定向上的重要支撐。

市場秩序穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展可預(yù)期是高水平市場的內(nèi)在要求，也是包容性營商環(huán)境建設(shè)的必然路徑。當(dāng)前，市場經(jīng)濟(jì)、市場機(jī)制形成的壓力與推力已經(jīng)成為全世界不得不面對的歷史現(xiàn)實(shí)，適應(yīng)它所提出的時代挑戰(zhàn)不僅具有必要性，而且具有某種必然性［5］。在公眾感知的營商環(huán)境最重要影響地區(qū)因素中，市場化水平獲得19.17%的第二高占比（見圖10）?？陀^來看，相比東南沿海，東北地區(qū)的市場化水平仍有相當(dāng)提升空間。諸如天寒地凍的氣候原因，傳統(tǒng)重工業(yè)占比高且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，“人情社會”文化基因影響，計劃經(jīng)濟(jì)遺留的思維包袱沉重，“官僚主義”影響下的體制機(jī)制弊端等較為復(fù)雜綜合的原因，影響“讓市場在資源配置中起決定性作用”的市場化理念真正落地。

4.經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保雙理念驅(qū)動，企業(yè)人才共進(jìn)氛圍全面提升，基礎(chǔ)設(shè)施便利宜居環(huán)境持續(xù)向好

超60%受訪者表示，相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)在地區(qū)發(fā)展中重要程度越來越高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保雙理念驅(qū)動，也是新階段、新理念、新格局下東北地區(qū)從粗放的高速度發(fā)展轉(zhuǎn)變到全面高質(zhì)量發(fā)展的直觀體現(xiàn)。受訪者對政府環(huán)境保護(hù)重視程度的滿意度平均為6.26分（見圖11）。

圖11 受訪者對政府環(huán)境保護(hù)重視程度的滿意度占比

企業(yè)、人才、知識產(chǎn)權(quán)等要素的良好關(guān)系和生態(tài)宜居的發(fā)展氛圍，是營商環(huán)境包容性最前沿的體現(xiàn)。問卷中，企業(yè)與員工發(fā)生勞資糾紛時當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)關(guān)的傾向性顯示，選擇傾向員工的比選擇企業(yè)的高出5.5個百分點(diǎn)，另有53.95%公眾選擇視情況而定（見圖12）。受訪者認(rèn)為個人收入差距主因是個人努力程度（見圖13），且認(rèn)為企業(yè)內(nèi)工作晉升渠道通暢。人才引進(jìn)與培養(yǎng)居改善當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境最重要選項(xiàng)的第三位，與公眾感知到官方政策高度吻合，開放的東北對外來人口歡迎程度明顯高于全國平均水平（全國受訪者非常歡迎外來人選項(xiàng)占比27.92%，東北地區(qū)該選項(xiàng)占比為35.41%）。東北地區(qū)具有相對較高的城鎮(zhèn)化水平，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施完備，街道衛(wèi)生公眾滿意度高，包容宜居的環(huán)境持續(xù)向好。

三、包容性營商環(huán)境建設(shè)的東北實(shí)踐

重視營商環(huán)境建設(shè)顯然已經(jīng)成為各地區(qū)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。人民網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)中心對31份省級行政區(qū)2022年政府工作報告進(jìn)行比較分析，計算出營商環(huán)境、民生保障、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興五大高頻議題，其中營商環(huán)境議題排名首位（見圖14），足見其對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之重要性。在各省級區(qū)域紛紛加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)的背景下，東北地區(qū)以全面高質(zhì)量發(fā)展為方向，走出包容性營商環(huán)境建設(shè)的東北實(shí)踐之路。

圖12 受訪者選擇企業(yè)與員工糾紛時執(zhí)法機(jī)關(guān)傾向性占比

圖13 受訪者選擇造成個人收入差距主要原因占比

圖14 省級政府工作報告中2022年工作重點(diǎn)議題占比

營商環(huán)境伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化而變化。對營商環(huán)境發(fā)展階段進(jìn)行劃分，以觀察其不同階段的特點(diǎn)，是很有學(xué)術(shù)和實(shí)踐價值的嘗試。學(xué)界多有對營商環(huán)境概念、評價指標(biāo)體系等內(nèi)容的研究，但對其發(fā)展階段劃分的研究相對較少。徐現(xiàn)祥從營商環(huán)境建設(shè)服務(wù)于從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的大局出發(fā)，以企業(yè)生命周期為線索，將其劃分為企業(yè)進(jìn)入、企業(yè)成長和企業(yè)高質(zhì)量三個營商環(huán)境建設(shè)階段。民生智庫政策與戰(zhàn)略研究中心則回顧了中國營商環(huán)境發(fā)展歷程，將其劃分為探索起步、全面實(shí)踐、優(yōu)化提升三個階段。本文以包容性營商環(huán)境建設(shè)為視角，以2020年為分界線，將中國營商環(huán)境發(fā)展分為探索發(fā)展、創(chuàng)新實(shí)踐兩個階段，并以此分析東北地區(qū)包容性營商環(huán)境發(fā)展歷程。

1.包容性營商環(huán)境建設(shè)的探索實(shí)踐階段

營商環(huán)境的建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)。20世紀(jì)90年代初到2020年，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了可謂“過山車”般的歷程。與此同時，營商環(huán)境建設(shè)的推進(jìn)也在探索實(shí)踐中不斷前行。從2013年“法治營商環(huán)境建設(shè)”目標(biāo)的提出，到2015年“放管服”改革的問世，再到2018年國家發(fā)改委組織開展的營商環(huán)境評價覆蓋全部省級區(qū)域，跟著全國的步伐，東北地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)漸有起色。本階段東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也走出一個“V”字型，形成起底回升之勢。

處于探索實(shí)踐階段的東北地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)基本體現(xiàn)為：以營商環(huán)境評估指標(biāo)體系為指引，從各個指標(biāo)方向發(fā)力，始終保持營商環(huán)境建設(shè)水平略優(yōu)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并從同營商環(huán)境緊密相聯(lián)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平入手，逐漸探尋地區(qū)經(jīng)濟(jì)起暖回升之路。

2018年9月習(xí)近平總書記在遼寧考察時指出，振興東北要把營商環(huán)境打造好，要有打破“投資不過山海關(guān)”的氣勢。2019年，東北三省先后出臺省級《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。這一階段，來自政府層面各領(lǐng)域、各層級的營商環(huán)境建設(shè)舉措不斷出臺，如2018年《中共吉林省委吉林省人民政府關(guān)于激發(fā)人才活力支持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干意見》、2019年黑龍江省《省政府關(guān)于推進(jìn)“辦事不求人”工作的指導(dǎo)意見》，從體制機(jī)制、法治環(huán)境、市場環(huán)境、人才引進(jìn)、生態(tài)環(huán)境等方面，為后續(xù)的營商環(huán)境建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展打下政策基礎(chǔ)。

2.包容性營商環(huán)境建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展階段

國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》于2020年1月1日正式實(shí)施，同年東北三省經(jīng)濟(jì)增長全面實(shí)現(xiàn)由負(fù)轉(zhuǎn)正。在前期遼寧自貿(mào)區(qū)、黑龍江自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新引領(lǐng)下，東北地區(qū)的包容性營商環(huán)境建設(shè)進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展階段。根據(jù)國家發(fā)改委《中國營商環(huán)境報告2020》公布的全國營商環(huán)境評價結(jié)果，代表遼寧參評的沈陽市、大連市和代表吉林參評的長春市，均進(jìn)入全國營商環(huán)境便利度提升速度最快的14個典型城市行列。參評的18項(xiàng)指標(biāo)中，來自沈陽市的辦理建筑許可、招標(biāo)投標(biāo)、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)、保護(hù)中小投資者、知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造保護(hù)和運(yùn)用等6個指標(biāo)被評為全國標(biāo)桿；來自大連市的政府采購、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、包容普惠創(chuàng)新等指標(biāo)被評為全國標(biāo)桿；來自長春市的政府采購、保護(hù)中小投資者、執(zhí)行合同等指標(biāo)同樣被評為全國標(biāo)桿。遼寧省《營商環(huán)境體制機(jī)制建設(shè)》、吉林省《工程建設(shè)項(xiàng)目審批全過程“一碼通”服務(wù)》、黑龍江省《推動“辦事不求人”》三項(xiàng)，進(jìn)入一省一案例集萃。具體又如：政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，“沈陽市政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”成為國家級“社會管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)”；大連市成功入選首批“全國法治政府建設(shè)示范市”等。

創(chuàng)新發(fā)展階段的營商環(huán)境建設(shè)已經(jīng)不僅僅是對營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的基本契合，而是要注重營商環(huán)境建設(shè)多要素的包容性發(fā)展。本階段出臺普惠政策的同時，要注意政策的差異化和地域特色，且應(yīng)呈現(xiàn)出更大的包容性。特別是遼寧將營商環(huán)境擺在“戰(zhàn)略高度層面”，于2020年9月提出打造“辦事方便、法治良好、成本競爭力強(qiáng)、生態(tài)宜居”的營商環(huán)境，并將其寫入《遼寧省營商環(huán)境建設(shè)行動方案（2021—2025年）》。法治營商環(huán)境建設(shè)方面，2022年1月10日，遼寧省紀(jì)委監(jiān)委1號文件《營商環(huán)境監(jiān)督行動方案》提出，繼續(xù)進(jìn)行“政法隊(duì)伍整頓”，持續(xù)向優(yōu)良法治營商環(huán)境、培育清廉政治生態(tài)方向發(fā)力。黑龍江省打造的吸引全國人才“再闖關(guān)東”專項(xiàng)人氣極高。東北三省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭向好的基礎(chǔ)上，制定了符合區(qū)域發(fā)展規(guī)律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。如遼寧的“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局，吉林的“一主六雙”高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，黑龍江的中長期科技發(fā)展“1368”研發(fā)方向等。

然而，東北地區(qū)仍然面臨著人口外流，市場主體數(shù)量少、活力弱，法治營商環(huán)境短板，信用環(huán)境短板，人才政策供給不足，企業(yè)獲得感、滿意度不高等共性問題。

3.城市包容性營商環(huán)境建設(shè)的營口實(shí)踐

營商環(huán)境是一個城市軟實(shí)力的直觀體現(xiàn)，直觀展現(xiàn)一個城市的開放性、包容性、韌性、創(chuàng)新性和可預(yù)期性。包容性營商環(huán)境納入城市發(fā)展中的政商關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、勞資關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境關(guān)系等重要因素的關(guān)系平衡，營商環(huán)境的優(yōu)良，直接表現(xiàn)在這些因素的包容性共存上。河海營口，開放、包容的城市品格與生俱來，營口市包容性營商環(huán)境建設(shè)，是很有意義的探索實(shí)踐①案例結(jié)合筆者團(tuán)隊(duì)在IGDS項(xiàng)目調(diào)研組組建過程中的經(jīng)歷，基于本地區(qū)?。ㄊ校┪。ㄊ校┱ぷ鲌蟾嫖谋?，實(shí)地調(diào)研營口市營商環(huán)境建設(shè)局、營口市委政法委、營口市發(fā)改委、遼寧自貿(mào)區(qū)營口片區(qū)、東北鋼琴廠、營口站前區(qū)人力資源產(chǎn)業(yè)園、營口仙人島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會及園區(qū)內(nèi)代表企業(yè)。。

作為東北地區(qū)民營化程度最高、民營經(jīng)濟(jì)最活躍的城市［6］，營口民營經(jīng)濟(jì)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重歷史性突破81%。2022年遼寧省政府工作報告提出，“支持營口在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展上為全省作出示范”。在建設(shè)市場化、法治化、國際化營商環(huán)境目標(biāo)指引下，營口市包容性營商環(huán)境建設(shè)全面貫徹辦事方便、法治良好、成本競爭力強(qiáng)、生態(tài)宜居發(fā)展總要求，開啟了“全省民營經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市”的建設(shè)之路。

至2021年底，營口市有各類市場主體274 340戶，同比增長5.90%，同年新設(shè)各類市場主體40 624戶。全年新增減稅降費(fèi)7.2億元，降低用電成本5.5億元，“金小二”綜合金融服務(wù)平臺注冊企業(yè)超過1.6萬家，實(shí)現(xiàn)融資106億元。破獲制售假冒偽劣商品案件30起，偵破制假售假品牌箱包案，被公安部列為典型案例。以下從政務(wù)服務(wù)、法治政府、市場環(huán)境和社會環(huán)境四個維度，對營口市包容性營商環(huán)境實(shí)踐進(jìn)行梳理（見表2）。

四、優(yōu)化東北地區(qū)包容性營商環(huán)境的對策建議

國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將營商環(huán)境界定為企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。營商環(huán)境建設(shè)問題表面看屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的范疇，本質(zhì)卻是處理好政府與市場、政府與社會和市場與社會關(guān)系中的政府角色問題。中國特色社會主義道路使中國發(fā)展始終堅持包容性發(fā)展的理念［7］，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中也內(nèi)含著包容性發(fā)展的特征。如“全國統(tǒng)一大市場”的打造，即致力于實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間既均衡又多樣化的發(fā)展。營商環(huán)境建設(shè)是一場“刀刃向內(nèi)”的改革，其建設(shè)過程本身亦是多主體、多要素、多層級、多領(lǐng)域共同參與且多元互動的動態(tài)過程。政府如何在這一動態(tài)互動過程中發(fā)揮引導(dǎo)和推動作用？高水平營商環(huán)境就是在這一動態(tài)互動中實(shí)現(xiàn)盡可能多的共贏，這就需要各個主體展現(xiàn)出更多的開放性、包容性、透明性、可預(yù)期性等特征。市場主體如何為參與各方走向共贏發(fā)揮平臺作用？以下分別從政務(wù)營商環(huán)境和企業(yè)營商環(huán)境兩個方向展開①關(guān)于營商環(huán)境的分類有多種方法。本文從政府與市場主體二元切入，將從公眾視角銜接政務(wù)營商環(huán)境和市場營商環(huán)境的法治營商環(huán)境、信用營商環(huán)境、生態(tài)環(huán)境一并歸入政府營商環(huán)境中。。

表2 營口城市包容性營商環(huán)境實(shí)踐四維度分析

1.發(fā)揮政府主導(dǎo)力量，穩(wěn)步推進(jìn)包容性政務(wù)營商環(huán)境建設(shè)

政府是包容性營商環(huán)境建設(shè)的主導(dǎo)力量。國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)［8］。作為黨和國家決策部署的執(zhí)行者，科學(xué)處理政府與市場關(guān)系、科學(xué)處理政府與社會關(guān)系、高效服務(wù)人民群眾三大方向，成為現(xiàn)代化政府治理體系運(yùn)作服務(wù)的主體內(nèi)容。包容性營商環(huán)境的優(yōu)化必然要以政府建設(shè)進(jìn)一步優(yōu)化為核心，即建設(shè)服務(wù)型政府、整體性政府、法治政府和數(shù)字政府，從這四個方向?yàn)闋I商環(huán)境優(yōu)化發(fā)揮政府主導(dǎo)力量。

（1）以服務(wù)型政府建設(shè)為根本，打造高水平包容性營商環(huán)境

服務(wù)型政府建設(shè)事關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革，實(shí)現(xiàn)政府職能的深度轉(zhuǎn)變。地方政府不止提供公共服務(wù)，也深深參與生產(chǎn)和分配［9］44。在承擔(dān)政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)“天職”的同時，以整體政府驅(qū)動，基于法治化框架，運(yùn)用數(shù)字化創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)從管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，通過優(yōu)良的政務(wù)環(huán)境為市場在資源配置中起決定性作用搭建公平、公正、透明、可預(yù)期的市場環(huán)境、法治環(huán)境、信用環(huán)境、生態(tài)環(huán)境。本次問卷關(guān)于政府如何改善營商環(huán)境一題中，74.91%受訪者選擇了“提升政府公共服務(wù)質(zhì)量”選項(xiàng)，排在首位（見圖15）。

圖15 受訪者對政府改進(jìn)營商環(huán)境的意見占比

從包容性營商環(huán)境角度看，服務(wù)型政府建設(shè)任務(wù)一是圍繞企業(yè)等市場主體的運(yùn)行提供高效、公平、及時的全周期服務(wù)；二是依法對市場主體間的市場經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行引導(dǎo)、扶持、監(jiān)管；三是圍繞體制機(jī)制性因素和條件所推出的一攬子、多方位、多層級的政策、法規(guī)、改革等務(wù)實(shí)舉措。從政務(wù)服務(wù)“好差評”“微笑服務(wù)”等公眾滿意度舉措的推出，到“12345”市民服務(wù)熱線的打造；從審批服務(wù)事項(xiàng)的全部下放，到讓政策找企業(yè)“店小二”式服務(wù)品牌的樹立；從金融普惠政策供給，到產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的設(shè)立，服務(wù)型政府的公共政策端便展現(xiàn)出來。政策的供給到落地之間指向了誠信政府、誠信社會等整個信用體系的打造，這也是部分地區(qū)官方文件所指出的信用環(huán)境短板所在。通過服務(wù)型政府的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，讓東北地區(qū)的公眾、企業(yè)主體、投資者特別是社會弱勢群體都能安享宜居；實(shí)現(xiàn)大小企業(yè)互惠發(fā)展，讓生活和創(chuàng)業(yè)在這里的企業(yè)主、投資者特別是勞動者都能勞有所獲；實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會共贏，讓人民特別是生活在鄉(xiāng)村的人都能在幸福的“黑土地”上走出高質(zhì)量發(fā)展之路，走出東北全面振興之路，走出實(shí)現(xiàn)共同富裕之路。

（2）以整體性政府建設(shè)為驅(qū)動，打造市場化營商環(huán)境

整體性政府是打通條塊分割、權(quán)力碎片化、“政策打架”、信息碎片化，轉(zhuǎn)變職能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，加速推進(jìn)市場化營商環(huán)境建設(shè)，推動建立統(tǒng)一大市場建立的驅(qū)動力。首先，從浙江最初發(fā)起的“最多跑一次”改革到全國推進(jìn)，是整體政府實(shí)踐最好的例證。改革前一件事如涉及N個部門，公眾每一個部門跑一次就是N次。而“最多跑一次”改革是“以人民為中心”的體現(xiàn)，通過“一窗受理、集成服務(wù)”，將原來一件事涉及的N個部門跑N次，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的跑一次，以此倒逼政府各部門優(yōu)化辦事流程、精簡申報材料、縮短辦事時間，降低制度性交易成本中的“時間成本”。再如，遼寧自貿(mào)區(qū)營口片區(qū)在全國首創(chuàng)“60證合一”商事制度改革和“三個一”企業(yè)開辦法，同樣是“簡政放權(quán)”方面整體性政府實(shí)踐的內(nèi)容。

放管結(jié)合方面的整體性政府實(shí)踐，更好地指向了監(jiān)管創(chuàng)新方面的努力，特別是在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的緊迫背景下，科學(xué)提高政府監(jiān)管效能尤為重要。涉企檢查的規(guī)范性關(guān)系到企業(yè)的日常運(yùn)營，是營商環(huán)境好壞的重要指標(biāo)。“信用監(jiān)管”“雙隨機(jī)一公開”，特別是“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”的推進(jìn)，讓多部門聯(lián)合執(zhí)法成為常態(tài)。遼寧自貿(mào)區(qū)營口片區(qū)在全國首創(chuàng)“16＋X”集成化監(jiān)管執(zhí)法創(chuàng)新，重塑了市場監(jiān)管執(zhí)法的流程和職能，實(shí)現(xiàn)了多部門、多層級聯(lián)合執(zhí)法的“多帽合一”，減少了企業(yè)迎檢負(fù)擔(dān)，有效營造出“有求必應(yīng)，無事不擾”的發(fā)展環(huán)境。

（3）以法治政府建設(shè)為框架，打造法治化營商環(huán)境

政府既是法律規(guī)范的制定者，同時又是法治政府的踐行示范者。以法治政府建設(shè)為框架，打造法治化的營商環(huán)境，是市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“建立法治化營商環(huán)境”目標(biāo)。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步指出：社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。由此，法治化營商環(huán)境于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性不必贅述，本次調(diào)查法治建設(shè)獲得最高分是最佳解釋。東北三省“十四五”法治政府和法治社會建設(shè)有關(guān)實(shí)施方案中，明確提出法治營商環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)。

以法治化營商環(huán)境打造為方向，對法治政府建設(shè)框架作用的發(fā)揮有如下建議：（1）提高立法工作效率，發(fā)揮地方立法服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的導(dǎo)向作用，提升運(yùn)用法治手段解決地區(qū)“頑固性、頻發(fā)性、影響深”的營商環(huán)境問題能力。（2）以法治框架規(guī)范市場競爭秩序、破除壟斷，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益、疏通企業(yè)破產(chǎn)“退出機(jī)制”。（3）廣泛推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度。（4）提高司法工作效率，特別是疫情背景下縮短涉中小微企業(yè)審批時限，提高審判執(zhí)行質(zhì)效，加強(qiáng)對廣大中小企業(yè)的司法關(guān)懷。

（4）以數(shù)字政府建設(shè)為載體，打造國際化營商環(huán)境

緊抓數(shù)字政府建設(shè)契機(jī)，以東北的“數(shù)字蝶變”，打造國際化營商環(huán)境。數(shù)字政府的加速推進(jìn)是創(chuàng)新行政管理方式的體現(xiàn)，其背后是數(shù)字信息技術(shù)的飛速發(fā)展和應(yīng)用。進(jìn)入信息時代，來自政府、社會、市場的數(shù)據(jù)資源已經(jīng)成為新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，被稱為數(shù)字時代的“石油”。數(shù)字政府一方面基于數(shù)據(jù)信息有效運(yùn)作，一方面又對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行治理。借助數(shù)字政府為整體性政府打通信息互聯(lián)共享通道，為法治政府提供“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”“云上庭審”等技術(shù)支撐，為城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供引導(dǎo)力量，進(jìn)而形成包容性的市場化、法治化、國際化環(huán)境。

數(shù)字政府建設(shè)于政府治理體系現(xiàn)代化和營商環(huán)境建設(shè)之外，還有經(jīng)濟(jì)層面意義。東北三省省級政府工作報告都提到，利用東北老工業(yè)基地工業(yè)和制造業(yè)場景豐富、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)豐盛且分布廣的優(yōu)勢，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。同時，基于城市新基建的廣泛布局，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化也廣有商機(jī)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，離不開數(shù)字政府的引導(dǎo)和融入，并為數(shù)字社會的發(fā)展提供動力；同時，數(shù)字政府自身的發(fā)展，也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一部分。

2.釋放市場主體活力，創(chuàng)新發(fā)展包容性企業(yè)營商環(huán)境建設(shè)

市場主體是包容性營商環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)力量。在企業(yè)、投資者、勞動者等市場主體要素中，企業(yè)（個體工商戶）是最基礎(chǔ)的存在形式，聯(lián)結(jié)管理者和勞動者，調(diào)動起一系列生產(chǎn)要素，對供給端和需求端進(jìn)行關(guān)聯(lián)。市場主體既是營商環(huán)境的受益者，又以自身的主體地位影響著營商環(huán)境的發(fā)展變化。市場主體對包容性營商環(huán)境作用的基礎(chǔ)力量如何有效發(fā)揮呢？主要應(yīng)從4個方面入手。

（1）培育企業(yè)家精神，厚植家國情懷，強(qiáng)化社會責(zé)任

企業(yè)家是企業(yè)的核心，企業(yè)家精神是企業(yè)的靈魂。從包容性營商環(huán)境角度來看，企業(yè)家在做好企業(yè)自身運(yùn)營、創(chuàng)造財富、實(shí)現(xiàn)個人價值的同時，更要具備新時代企業(yè)家精神，不斷開拓創(chuàng)新，帶動家鄉(xiāng)共同發(fā)展，推動經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步前進(jìn)。

新冠肺炎疫情背景下，企業(yè)家更應(yīng)厚植家國情懷，涵養(yǎng)自我境界，肩負(fù)社會責(zé)任，引領(lǐng)企業(yè)發(fā)展，大膽造福一方。企業(yè)一端連著就業(yè)，一端連著稅收，在創(chuàng)造利潤的同時，應(yīng)關(guān)照弱勢群體的利益，關(guān)注研發(fā)投入，加強(qiáng)科技創(chuàng)新，帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展，勇于承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任。2021年11月1日，在營口市第一個民營企業(yè)家日①2021年8月經(jīng)營口市人大通過，確定每年11月1日為“營口市民營企業(yè)家日”。上，《營口市民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展評價指標(biāo)體系（試行）》出臺，同時出臺旨在確立民營企業(yè)家健康成長正確導(dǎo)向，推動企業(yè)家能力素質(zhì)提升，弘揚(yáng)企業(yè)家精神的《營口市民營企業(yè)家健康成長評價指標(biāo)體系（試行）》，包含民營企業(yè)家健康成長的核心要素（愛國敬業(yè)、守法經(jīng)營、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、回報社會）和成長環(huán)境（法治環(huán)境、市場環(huán)境、社會氛圍、政府高效務(wù)實(shí)服務(wù)）共8個一級指標(biāo)。

（2）引進(jìn)高層次人才，創(chuàng)新人才共享，推進(jìn)“兩個結(jié)合”

應(yīng)堅定不移地加大人才引進(jìn)和培訓(xùn)力度。調(diào)研顯示，人才引進(jìn)與培養(yǎng)居改善當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境最重要選項(xiàng)的第三位。在人才引進(jìn)過程中，應(yīng)該注意：創(chuàng)新人才共享機(jī)制，強(qiáng)化柔性引才和人才開發(fā)一體化思維；推進(jìn)人才服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合［10］。

（3）規(guī)范資本運(yùn)作

地方金融能夠發(fā)揮引領(lǐng)作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展［11］。應(yīng)提高國有資本運(yùn)作效率，疏導(dǎo)民間資本流向?qū)嶓w。東北老工業(yè)基地國有重工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚，“國企改革”任務(wù)艱巨。應(yīng)規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的設(shè)立和使用，使國有資本增值，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力［12］。民間資本方面，受訪者收大于支比例大于收不抵支，且北方人投資理念保守，科學(xué)穩(wěn)定地引導(dǎo)民間資本流向本地實(shí)體經(jīng)濟(jì)，有助于促進(jìn)當(dāng)?shù)貙?shí)體產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。

（4）鼓勵科技創(chuàng)新

應(yīng)從要素驅(qū)動向制度驅(qū)動轉(zhuǎn)向，進(jìn)而由制度驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑一方面是靠產(chǎn)業(yè)升級，一方面是靠科技創(chuàng)新。鼓勵企業(yè)與社會大膽探索、科技創(chuàng)新的同時，推動地方政府的制度創(chuàng)新非常重要。應(yīng)致力于創(chuàng)造地方政府與企業(yè)、社會三者共贏的良好氛圍，使他們都充滿創(chuàng)新的動力與活力［13］112。