董晨雪

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

一、研究背景與分析框架

“土地?fù)Q保障”是土地要素市場(chǎng)化改革的試點(diǎn)方案或模式之一；作為我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)物，“土地?fù)Q保障”也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的一種風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制[1]、價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制和權(quán)益協(xié)調(diào)機(jī)制[2]，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項(xiàng)重要制度安排。城鎮(zhèn)化作為中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的重要實(shí)踐，不僅是中國(guó)未來(lái)發(fā)展的重要議題，也是一個(gè)必然的趨勢(shì)。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，一方面，非農(nóng)用地需求不斷擴(kuò)大，農(nóng)村土地資源被征用[3]，土地權(quán)利成為不可回避的話題；另一方面，農(nóng)村居民市民化進(jìn)程加快，對(duì)于土地的依賴性逐漸減低[4]，相當(dāng)一部分農(nóng)民愿意放棄其宅基地使用權(quán)或農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并以此來(lái)?yè)Q取一定的保障，特別是社會(huì)保障。“土地?fù)Q保障”即隨著城市邊界的擴(kuò)張?jiān)谵r(nóng)村土地需求與供給的交互機(jī)制中產(chǎn)生。

在鄉(xiāng)土中國(guó)，土地不僅承載著農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，農(nóng)民的政治、社會(huì)、文化活動(dòng)也深深嵌入其中。土地不僅是農(nóng)民的生活保障和就業(yè)保障[5]，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，還是其安全感和幸福感的重要基礎(chǔ)；而土地對(duì)農(nóng)民生存和發(fā)展的功能與價(jià)值也構(gòu)成了被征地農(nóng)民取得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)闹匾碚撘罁?jù)。“土地?fù)Q保障”將土地的征用與被征地農(nóng)民的保障進(jìn)行掛鉤，不僅有利于消解城鎮(zhèn)化過(guò)程中涉農(nóng)涉地以及涉及社會(huì)保障中可能發(fā)生的矛盾與沖突[2]，還有利于增值農(nóng)民的社會(huì)保障，賦能農(nóng)民的發(fā)展與成長(zhǎng)，構(gòu)建協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。同時(shí)，將農(nóng)民的保障與分散的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行交換，有利于整合農(nóng)地資源，推進(jìn)其向集約化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展[6]，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。一方面，為推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供發(fā)展思路；另一方面，也為解決新增建設(shè)用地指標(biāo)不足提供路向，為具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供了邏輯依據(jù)與創(chuàng)新理念。

誠(chéng)然，目前學(xué)界對(duì)“土地?fù)Q保障”制度也存在合法性與合理性的諸多質(zhì)疑。例如，認(rèn)為社會(huì)保障權(quán)作為一種社會(huì)權(quán)，是憲法賦予每一個(gè)公民平等的權(quán)利，農(nóng)民的基本社會(huì)保障權(quán)無(wú)須通過(guò)土地權(quán)利的交換來(lái)獲取[7]；還有學(xué)者認(rèn)為“土地?fù)Q保障”中“承包地?fù)Q社保”允許地方政府與承包地使用權(quán)人進(jìn)行交換并進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)是對(duì)現(xiàn)行土地用途管制的規(guī)避和繞開(kāi)，有違我國(guó)現(xiàn)行耕地資源保護(hù)的諸多制度性安排[8]。從“土地?fù)Q保障”本身的邏輯出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)保障與土地保障并不具有邏輯的內(nèi)在一致性：一方面，對(duì)保障農(nóng)民基本權(quán)利而言，土地保障和社會(huì)保障應(yīng)該是疊加的關(guān)系[3]；另一方面，從土地的集體性來(lái)講，事實(shí)上，當(dāng)農(nóng)民以土地?fù)Q取社會(huì)保障時(shí)，并非每個(gè)成員都可以成為參保主體，此時(shí)“土地?fù)Q保障”內(nèi)在邏輯一致性發(fā)生斷裂[9]。從“土地?fù)Q保障”的實(shí)質(zhì)成效角度，學(xué)者認(rèn)為“土地?fù)Q保障”所換來(lái)的只是一部分保障或者淺層次低水平的保障，并非是完全保障[10]；土地社保功能作為“土地?fù)Q保障”的理論前提，將意味著其社會(huì)保障目標(biāo)僅限于提供一個(gè)生活溫飽的保障水平，做不到保障其基本生活，也根本談不上福利水平的提高[11]。在“土地?fù)Q保障”的具體實(shí)踐中，學(xué)者普遍認(rèn)為其存在財(cái)政壓力問(wèn)題、社會(huì)保障資金保值增值問(wèn)題、保障范圍有限的問(wèn)題以及地區(qū)間地價(jià)與社會(huì)保障水平不平衡的問(wèn)題[12]等。不可否認(rèn)的是，在“土地?fù)Q保障”政策的實(shí)際推行中，其確實(shí)提升了被征地農(nóng)民的福利，并一定程度上緩和了城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程的矛盾與沖突，助推了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。

無(wú)論是“土地?fù)Q保障”的合法性還是合理性問(wèn)題，其背后反映的都是“土地?fù)Q保障”機(jī)制的利益失衡危機(jī)，即被征地農(nóng)民在交換過(guò)程中處于被動(dòng)方的問(wèn)題，“土地?fù)Q保障”雙方的利益不對(duì)等。本文從被征地農(nóng)民利益主體出發(fā)，運(yùn)用霍曼斯的社會(huì)交換理論，以“土地?fù)Q保障”的合法性和合理性為分析視角，對(duì)被征地農(nóng)民面臨的利益風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行思考，提出“土地?fù)Q發(fā)展”的概念和分析框架，探索被征地農(nóng)民所得利益從基礎(chǔ)型保障到發(fā)展型保障的轉(zhuǎn)變，試圖對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中被征地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的利益進(jìn)行重塑，以進(jìn)一步完善我國(guó)“土地?fù)Q保障”的合法性與合理性。

交換理論發(fā)展于20世紀(jì)中期，霍曼斯是其重要代表人物。交換理論主要關(guān)注微觀個(gè)體及其心理動(dòng)機(jī)。根據(jù)社會(huì)交換理論，人類的社會(huì)活動(dòng)都是一種交換，而交換的實(shí)質(zhì)前提是雙方通過(guò)交換各自特有的資源從而達(dá)到互利的目的，其核心是自我利益和相互依賴[13]。主要包括六大命題：成功命題，即個(gè)體的行為越是容易得到獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)酬，則其越可能做出此類行為；刺激命題，即當(dāng)目前發(fā)生的某一刺激與之前使個(gè)體獲得獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)酬的刺激越相似，個(gè)體越可能進(jìn)行此行為；價(jià)值命題，即個(gè)體的行動(dòng)結(jié)果越有價(jià)值，個(gè)體則越會(huì)進(jìn)行此行為；剝奪-滿足命題，即個(gè)體獲得獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)酬的邊際效益遞減命題，個(gè)體獲得某獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)酬的頻率越高，隨著報(bào)酬或獎(jiǎng)勵(lì)頻次的增加，個(gè)體的滿足感會(huì)逐漸降低；攻擊-贊同命題，即當(dāng)個(gè)體行為并未得到其預(yù)期的獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)酬時(shí)，個(gè)體往往會(huì)發(fā)生攻擊性行為，而當(dāng)其行為得到或超出預(yù)期獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)酬，或者其錯(cuò)誤行為并未受到預(yù)期懲罰時(shí)，則會(huì)繼續(xù)這種對(duì)他有價(jià)值的贊同性行為；理性命題，即個(gè)體決定進(jìn)行某一行為，不僅考慮其產(chǎn)生的價(jià)值，還會(huì)考慮其成功的可能性[14]。在霍曼斯看來(lái)，理性的個(gè)體會(huì)在“看不見(jiàn)”的市場(chǎng)交換中選擇獲利可能性最大、最多的行為。

由霍曼斯的交換理論可以看出，個(gè)體進(jìn)行交換的前提是獲得的獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)酬，也就是利益。因而，可以將霍曼斯的交換理論中的六個(gè)命題進(jìn)行分層。其中，成功命題、刺激命題、價(jià)值命題為直接利益動(dòng)機(jī)命題，是個(gè)體基于較為純粹的內(nèi)在判斷采取行為的動(dòng)機(jī)。對(duì)于這類動(dòng)機(jī)的滿足，主要是給予直接的獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)酬，即交換帶來(lái)的直接利益的分配。剝奪—滿足命題、攻擊—贊同命題、理性命題為限定利益動(dòng)機(jī)命題，即個(gè)體的行為動(dòng)機(jī)受到外界因素限定。其中，剝奪—滿足命題是獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)酬的時(shí)間限定，攻擊—贊同命題是行為的預(yù)期反饋限定，理性命題是獲得獎(jiǎng)勵(lì)或報(bào)酬的機(jī)制限定。對(duì)于這類動(dòng)機(jī)的滿足，主要是通過(guò)一定的管理機(jī)制進(jìn)行間接的控制或引導(dǎo)，即分配交換利益的機(jī)制。對(duì)于“土地?fù)Q保障”政策中的農(nóng)民一方，其進(jìn)行交換的目的也是利益。因而，對(duì)其交換的命題同樣可以分為利益分配內(nèi)容和利益分配機(jī)制兩部分。其中，利益分配內(nèi)容主要指“土地?fù)Q保障”過(guò)程中被征地農(nóng)民獲得的實(shí)際保障；利益分配機(jī)制主要指“土地?fù)Q保障”過(guò)程中被征地農(nóng)民獲得保障的機(jī)制。據(jù)此形成本文的分析框架(圖1)。

圖1 被征地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”利益重塑框架圖

二、“土地?fù)Q保障”的合法性與合理性爭(zhēng)議

“土地?fù)Q保障”作為對(duì)被征地農(nóng)民安置的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，最早來(lái)源于對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中征地制度改革的探索。經(jīng)過(guò)20余年的探索，目前各地形成了各具特色的“土地?fù)Q保障”模式，如嘉興模式、天津模式、上海模式、重慶模式、廣東模式、蘇州模式等，為被征地農(nóng)民建構(gòu)了相對(duì)完善的保障體系。盡管如此，“土地?fù)Q保障”仍然存在合法性與合理性爭(zhēng)議。

(一)合法性爭(zhēng)議

目前，對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中“土地?fù)Q保障”合法性爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要在于交換過(guò)程中被征地農(nóng)民獲得的“保障”內(nèi)容。盡管也有學(xué)者認(rèn)為存在“土地?fù)Q保障”過(guò)程中有違土地用途管制制度安排的情形，但本文認(rèn)為這應(yīng)屬于“土地?fù)Q保障”的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題，不在討論范圍之內(nèi)，因而本文僅對(duì)“土地?fù)Q保障”所面臨的最直接的合法性沖突進(jìn)行探討。我國(guó)《憲法》規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。也即，無(wú)論農(nóng)民是否使用土地進(jìn)行交換，其都有權(quán)利獲得國(guó)家為其提供的基本的社會(huì)保障，這雖然與“土地?fù)Q保障”的狹義合法性沒(méi)有沖突，但是在實(shí)際操作中，部分地區(qū)依然以提供被征地農(nóng)民基本社會(huì)保障為主；在城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系二元分立的傳統(tǒng)下，以土地?fù)Q取基本社會(huì)保障的確有利于保障被征地農(nóng)民的基本權(quán)益并促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但隨著我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)和城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)保障體系的建立，以基本社會(huì)保障作為交換的利益不僅不利于被征地農(nóng)民利益的增加與發(fā)展，也是對(duì)政府維護(hù)和發(fā)展公民基本權(quán)益的責(zé)任的漠視。

(二)合理性危機(jī)

“土地?fù)Q保障”在實(shí)踐中面臨的合理性問(wèn)題主要表現(xiàn)在合邏輯性、可預(yù)測(cè)性、可操作性、可持續(xù)性等方面。在合邏輯性方面，諸如以兼具自然資源屬性和社會(huì)屬性的土地去換取具有社會(huì)屬性的社會(huì)保障是否符合邏輯，以村民權(quán)為倫理基礎(chǔ)的土地權(quán)利去換取除了具有村民權(quán)以外還具有社會(huì)保障權(quán)、集體福利權(quán)的社會(huì)保障是否符合邏輯，以單位或集體為其責(zé)任主體的土地?fù)Q取基于公民的社會(huì)保障是否符合邏輯，等等。在可預(yù)測(cè)性方面，盡管“土地?fù)Q保障”的過(guò)程由于其具有一定的規(guī)范性和合邏輯性是可以被預(yù)測(cè)的，但是其對(duì)于被征地農(nóng)民自身的發(fā)展究竟是利大于弊還是弊大于利，對(duì)于城鎮(zhèn)化或城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是否具有完全的利益等，結(jié)果具有一定的不確定性。被征用了土地的農(nóng)民，失去了土地的保障，以土地?fù)Q取的社會(huì)保障究竟如何，在各地的實(shí)踐中本就有所差異，其獲得的社會(huì)保障究竟如何，也有待我們進(jìn)一步關(guān)注。在可操作性方面，“土地?fù)Q保障”其實(shí)涉及諸多環(huán)節(jié)，不僅包括領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃，還有資金籌集、安置成本測(cè)量、溝通協(xié)商、組織動(dòng)員等，這其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都十分重要。而在現(xiàn)實(shí)的操作過(guò)程中，由于對(duì)“土地?fù)Q保障”本身缺乏一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一完善的規(guī)范性指導(dǎo)，加之其中涉及諸多利益，各個(gè)利益主體為尋求更大利益而行動(dòng)、博弈，這些都加大了“土地?fù)Q保障”的操作難度。在可持續(xù)性方面，一方面，由于合法性和合理性的爭(zhēng)議，“土地?fù)Q保障”本身便備受質(zhì)疑；另一方面，由于“土地?fù)Q保障”對(duì)于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障依然有失完善，被征地農(nóng)民的利益在實(shí)際交換過(guò)程中存在被損害的現(xiàn)象，交換雙方利益的不對(duì)等對(duì)“土地?fù)Q保障”的可持續(xù)性也帶來(lái)了挑戰(zhàn)。而“土地?fù)Q保障”由于其無(wú)論是利益分配內(nèi)容本身，還是利益分配機(jī)制依然面臨挑戰(zhàn)，所以其有效性也有待進(jìn)一步提升。

三、“土地?fù)Q保障”面臨的利益風(fēng)險(xiǎn)及原因分析

“土地?fù)Q保障”的合法性和合理性爭(zhēng)議在很大程度上反映了該保障方式面臨的利益風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

(一)被征地農(nóng)民在“土地?fù)Q保障”中面臨的利益風(fēng)險(xiǎn)

1.利益分配內(nèi)容：“不完整—低水平”的社會(huì)保障

目前，被征地農(nóng)民在“土地?fù)Q保障”中面臨的最直接的利益風(fēng)險(xiǎn)便是城鎮(zhèn)化發(fā)展中“土地?fù)Q保障”的利益分配內(nèi)容。這不僅關(guān)乎被征地農(nóng)民的生存與發(fā)展、權(quán)益與保障，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中無(wú)法回避的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中早期的“土地?fù)Q保障”政策主要集中于解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老的問(wèn)題，如各地通過(guò)為被征地農(nóng)民提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、發(fā)放養(yǎng)老金等來(lái)為被征地農(nóng)民提供養(yǎng)老的安全保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、醫(yī)療救助等也被納入“土地?fù)Q保障”的利益分配體系。但總體而言，目前被征地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的利益分配內(nèi)容呈現(xiàn)不完整、低水平特征。僅就目前“土地?fù)Q保障”中涉及的社會(huì)保障而言，其內(nèi)容主要集中于基本社會(huì)保險(xiǎn)和基本生活保障，相對(duì)較為單一和局限。并且，社會(huì)保障作為一種保障被征地農(nóng)民基本生活的利益分配，現(xiàn)實(shí)中依然存在保障水平低，難以滿足農(nóng)民生活及發(fā)展需求的問(wèn)題。

2.利益分配機(jī)制：“單向性—即時(shí)性”的保障安置

“土地?fù)Q保障”的利益分配機(jī)制是被征地農(nóng)民面臨的利益風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生因素，其一方面間接影響著被征地農(nóng)民在“土地?fù)Q保障”中的利益風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也直接決定著被征地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的利益分配。長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和路徑依賴慣性的影響，我國(guó)“土地?fù)Q保障”的實(shí)踐主要踐行的還是單一的“命令—服從”模式[8]，這種實(shí)踐的路徑依賴在目前“土地?fù)Q保障”過(guò)程中依然有所體現(xiàn)。相對(duì)而言，農(nóng)民及集體組織的利益訴求渠道有待進(jìn)一步完善與暢通。另外，針對(duì)“土地?fù)Q保障”的保障內(nèi)容的政策性安排與發(fā)展，呈現(xiàn)社會(huì)保障—就業(yè)保障政策覆蓋雙線并軌、政策實(shí)踐單向集中的特點(diǎn)?！巴恋?fù)Q保障”對(duì)于被征地農(nóng)民的利益分配仍然以即時(shí)性的貨幣或保障為主，對(duì)于被征地農(nóng)民保障水平隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而增長(zhǎng)的反應(yīng)相對(duì)較為滯后。盡管目前上海等地針對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障根據(jù)各自區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也在進(jìn)行調(diào)整，但大部分地區(qū)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障增長(zhǎng)相對(duì)滯后，對(duì)于被征地農(nóng)民以土地為媒介走向城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化發(fā)展的成長(zhǎng)能力的提升較為缺乏。雖然我國(guó)十分重視對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)與幫助；但一方面，具體的落實(shí)與成效有待進(jìn)一步考量，另一方面，就業(yè)僅是被征地農(nóng)民成長(zhǎng)的一種維度，對(duì)于被征地農(nóng)民其他維度的發(fā)展，如思想文化、社會(huì)融入等，也應(yīng)在改變其發(fā)展環(huán)境中被納入考量。

(二)被征地農(nóng)民在“土地?fù)Q保障”中面臨利益風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

1.被征地農(nóng)民主體性缺失

從交換主體來(lái)看，“土地?fù)Q保障”涉及政府、土地管理者、土地所有者、土地使用者等多方主體，而交換本身理應(yīng)在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行。盡管在形式上，我國(guó)“土地?fù)Q保障”是農(nóng)民對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的自愿放棄以及對(duì)于基本保障的自愿參加，但是在實(shí)際“土地?fù)Q保障”過(guò)程中，被征地農(nóng)民的自愿缺乏自主性。政府的話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較強(qiáng)而被征地農(nóng)民和集體組織的話語(yǔ)權(quán)較弱，這就使得“土地?fù)Q保障”并不是在多元主體平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，集體組織和農(nóng)民的實(shí)際利益訴求難以得到完全的表達(dá)，被征地農(nóng)民在“土地?fù)Q保障”的交換過(guò)程中處于被動(dòng)和相對(duì)弱勢(shì)地位，這也是導(dǎo)致一些群體性事件發(fā)生的重要原因之一。

2.征地補(bǔ)償性質(zhì)存在偏差

從交換內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)保障是一項(xiàng)基本的公民權(quán)利，也就是說(shuō)，農(nóng)民無(wú)論是否擁有土地或者說(shuō)是否參與土地的交換，都有依法從國(guó)家和社會(huì)獲得保障其生存和發(fā)展的普遍性權(quán)利。由于城鄉(xiāng)二元格局的長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)資源存在不充分不平等的問(wèn)題，“土地?fù)Q保障”確實(shí)在一定時(shí)間內(nèi)維護(hù)了被征地農(nóng)民的基本社會(huì)保障。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)為每一位公民提供基本社會(huì)保障的能力已經(jīng)大大提升，此時(shí)仍將每一位公民本來(lái)就應(yīng)該擁有的社會(huì)保障作為交出土地獲得的補(bǔ)償或利益，這種認(rèn)識(shí)是存在偏差的。

3.資源配置市場(chǎng)機(jī)制缺位

從交換機(jī)制來(lái)看，“土地?fù)Q保障”仍未完全擺脫計(jì)劃配置資源的實(shí)質(zhì)。這既可以體現(xiàn)在對(duì)于被征地農(nóng)民的補(bǔ)償內(nèi)容為基本的社會(huì)保障以及補(bǔ)償水平相對(duì)較低，也可以體現(xiàn)在補(bǔ)償內(nèi)容的貨幣性和即時(shí)性方面。土地作為一種生產(chǎn)要素，對(duì)于被征地農(nóng)民不僅具有社會(huì)保障功能，還具有生產(chǎn)功能。而在實(shí)際“土地?fù)Q保障”過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)過(guò)多的依舊是土地對(duì)于被征地農(nóng)民的保障功能，究其原因，市場(chǎng)機(jī)制的缺位是“土地?fù)Q保障”利益不對(duì)等的重要原因之一。一方面，由于信息不對(duì)稱和交換主體地位的不對(duì)等，土地的價(jià)值被低估、被固化；另一方面，多元主體參與的缺失，資金籌集較為困難，政府財(cái)政壓力過(guò)大，也制約著被征地農(nóng)民利益需求的發(fā)展與滿足。

四、走向“土地?fù)Q發(fā)展”的利益重塑

滿足人民美好生活需要作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本目的，“土地?fù)Q保障”中被征地農(nóng)民權(quán)益的保障與滿足是影響其美好生活需要的重要因素之一。針對(duì)目前“土地?fù)Q保障”存在的利益剝奪，需要重塑利益分配機(jī)制，促進(jìn)被征地農(nóng)民的發(fā)展型保障。

(一)走向發(fā)展型保障：保障被征地農(nóng)民的實(shí)際利益

本文提出的“土地?fù)Q發(fā)展”，從利益分配內(nèi)容來(lái)看，主要包括兩方面的含義。在利益分配內(nèi)容的性質(zhì)方面，即“土地?fù)Q保障”中“保障”的性質(zhì)，社會(huì)保障作為公民依法享有的一項(xiàng)基本權(quán)益，是法律賦予每個(gè)公民所平等擁有的。因而，對(duì)于“土地?fù)Q保障”而言，被征地農(nóng)民以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地使用權(quán)換取的利益應(yīng)該從“基本性保障”變?yōu)椤把a(bǔ)充式保障”，即基本社會(huì)保障的補(bǔ)充部分。即，被征地農(nóng)民在享有基本社會(huì)保障基礎(chǔ)上通過(guò)交換獲取的實(shí)際補(bǔ)償性保障。在利益分配內(nèi)容的呈現(xiàn)方面，對(duì)于“土地?fù)Q保障”中被征地農(nóng)民應(yīng)獲得的利益，也不應(yīng)該僅僅局限于社會(huì)保障方面，應(yīng)從補(bǔ)償?shù)慕嵌葋?lái)看待“土地?fù)Q保障”中的利益分配。一方面，要充分認(rèn)識(shí)到土地對(duì)于被征地農(nóng)民的保障性質(zhì)，從社會(huì)保障的角度對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行“補(bǔ)充式保障”。另一方面，也要清醒記得土地的生產(chǎn)要素性質(zhì)，從市場(chǎng)和生產(chǎn)的角度對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行“補(bǔ)償式支付”。同時(shí)，基于土地由于兼具保障和生產(chǎn)的雙重功能而對(duì)被征地農(nóng)民的特殊價(jià)值，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，對(duì)于被征地農(nóng)民的補(bǔ)償或者保障不應(yīng)該僅僅局限于生活保障和就業(yè)保障，應(yīng)該遵循以人為本的發(fā)展理念，以促進(jìn)被征地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的實(shí)際成長(zhǎng)與發(fā)展為目的，深化被征地農(nóng)民的保障內(nèi)容，例如注重其思想文化等方面的保障，強(qiáng)化對(duì)被征地農(nóng)民的基本公共服務(wù)保障等，以升華“土地?fù)Q保障”中被征地農(nóng)民獲得利益價(jià)值，推動(dòng)市民化與城鎮(zhèn)化的同步進(jìn)行。

(二)強(qiáng)化參與式發(fā)展：激發(fā)農(nóng)村土地交換機(jī)制活力

“土地?fù)Q發(fā)展”從利益分配機(jī)制來(lái)看，也主要包括兩方面的含義。在利益分配機(jī)制運(yùn)行方面，首先，從利益分配涉及的主體來(lái)看，要建立“土地?fù)Q保障”多元主體參與的公平話語(yǔ)體系，暢通話語(yǔ)渠道，并提升被征地農(nóng)民以及集體經(jīng)濟(jì)組織在“土地?fù)Q保障”過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)，強(qiáng)化其在城鎮(zhèn)化發(fā)展以及“土地?fù)Q保障”中的主體性以及話語(yǔ)能力，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民在“土地?fù)Q保障”過(guò)程中從“被動(dòng)”到“主動(dòng)”、從“自愿”到“協(xié)商”的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)多元主體參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展中來(lái)。其次，從利益分配機(jī)制運(yùn)行本身來(lái)看，要遵循科學(xué)的發(fā)展理念，引入市場(chǎng)機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)化手段進(jìn)行交換的資源配置。一方面，在多元主體平等協(xié)商的基礎(chǔ)上科學(xué)運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制有助于對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行更加精準(zhǔn)的衡量，以更好地確定被征地農(nóng)民的實(shí)際補(bǔ)償；另一方面，市場(chǎng)化對(duì)多元主體責(zé)任的強(qiáng)調(diào)有助于“土地?fù)Q保障”過(guò)程中主體作用的發(fā)揮，例如在資金籌集和風(fēng)險(xiǎn)管理方面，有利于促進(jìn)“土地?fù)Q保障”的資金從“財(cái)政支持型”向“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)型”發(fā)展。在利益分配機(jī)制導(dǎo)向方面，要讓被征地農(nóng)民在共同參與發(fā)展的基礎(chǔ)上，也能夠共享發(fā)展成果。因而，在利益分配過(guò)程中，要設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)耐恋卦鲋凳找娣峙浞桨?，將被征地農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償中的貨幣補(bǔ)償與股權(quán)補(bǔ)償相結(jié)合，將短期的“一次性交換”變?yōu)殚L(zhǎng)期的“參與式交換”；同時(shí)，對(duì)于被征地農(nóng)民的基本社會(huì)保障，也應(yīng)建立隨地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展而適當(dāng)增長(zhǎng)保障的調(diào)整機(jī)制，始終將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制之中，保證其在城鎮(zhèn)化發(fā)展中公平地享有作為自身發(fā)展基礎(chǔ)的社會(huì)保障，享有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，并具有能夠抓住發(fā)展機(jī)會(huì)的發(fā)展能力，切實(shí)提升被征地農(nóng)民的共建共享效能。

五、結(jié)語(yǔ)

“土地?fù)Q保障”的利益分配不僅關(guān)系著廣大被征地農(nóng)民的美好生活需要，還關(guān)乎著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性。因而，聚焦被征地農(nóng)民在“土地?fù)Q保障”過(guò)程中面臨的利益風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于“土地?fù)Q保障”在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的合法性與合理性的完善至關(guān)重要。本文提出的“土地?fù)Q發(fā)展”是一種理念，其在被征地農(nóng)民的利益分配內(nèi)容方面，不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)基本社會(huì)保障的延伸與補(bǔ)充，還強(qiáng)調(diào)對(duì)被征地農(nóng)民發(fā)展能力的提升；在“土地?fù)Q保障”的利益協(xié)調(diào)機(jī)制方面，不僅強(qiáng)調(diào)促進(jìn)多元主體共同發(fā)展，還強(qiáng)調(diào)被征地農(nóng)民也能夠共享發(fā)展成果，促進(jìn)共建共享。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并提出要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”[15]。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中注重被征地農(nóng)民的實(shí)際利益，正是以人為核心的表現(xiàn)。新時(shí)代，我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的發(fā)展階段，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》也強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”[16]，因而，對(duì)“土地?fù)Q保障”的合法性與合理性的完善不僅有利于保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì)于樹(shù)立健康科學(xué)的發(fā)展理念，提升城鄉(xiāng)治理效能也具有重要意義。