王向陽

一、問題提出：基層減負悖論

基層治理是國家治理的基石，而有效推進基層減負賦能，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。早在2018年，《半月談》以《2018，基層治理十大靶點》一文就各地在落實精準扶貧戰(zhàn)略等中央大政方針過程中出現的基層負擔過重等問題做出了一系列專題報道[1]，隨后，習近平多次就解決困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負作出重要指示批示。不久，中共中央辦公廳發(fā)出《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”[2]；2020年，中共中央辦公廳印發(fā)《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，再次聚焦基層減負問題[3]?！栋朐抡劇吩谄淠杲K評論上這樣總結：“基層減負雖然取得了一定成效，但從整體上看，離中央要求、基層期盼還有不小差距?！盵4]筆者的問題意識在于：如何正確認識當前的基層工作負擔問題？在我國既有黨政科層體制內部條塊關系、層級關系、權責關系等保持穩(wěn)定和基層社會性質變化不大的情況下，基層負擔問題為什么在最近三五年而非十年前越發(fā)突出而普遍？同時，為什么這一問題會成為全國各地普遍的治理現象而非某一地局部的問題？顯然，將基層負擔問題歸咎于連續(xù)統(tǒng)一的宏大體制或個別地方、個別領導干部的工作作風問題的解釋顯得過于簡單粗糙。我們必須回到基層治理實踐的一線場景，對這一問題進行中觀層次的機制分析。此外，基層負擔問題事關基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和基層治理成效，更關乎國家基層政權建設和廣大群眾獲得感以及國家認同，因此，梳理并剖析當前基層減負悖論背后的復雜機制，顯得尤為重要。

二、既有研究綜述與本文研究進路

(一)既有研究綜述

為基層“減負”，首先要探究基層負擔過重的根本原因。既有研究主要從監(jiān)督考核機制和官僚主義工作作風兩個角度進行分析。

部分研究認為，監(jiān)督考核機制不合理是導致當前基層負擔過重的重要因素。胡曉東認為，當前，我國黨政機關中的督考權嵌套于組織管理活動中，形成與決策權、獎懲權相互銜接且彼此獨立的運行邏輯，其無限制、無規(guī)范、不可訴的現存狀態(tài)帶來了督考權的結構性失范，從而引發(fā)了基層負擔過重等問題[5]。龐明禮、陳念平也指出，當前科層運作具有督查范圍不斷泛化、督查力度不斷強化與督查過程不斷虛化的潛在慣性，導致組織成本攀升、運行僵化遲緩，加劇基層負擔，引發(fā)痕跡主義、形式主義現象，弱化組織效能[6]。呂德文指出，當前基層負擔過重，是監(jiān)督下鄉(xiāng)背景下基層治理合規(guī)化的意外后果[7]。在這種情況下，文宏認為，基層被動形式主義具有普遍性、隱蔽性、欺騙性和抵消性等特點，會增加基層負擔、誘發(fā)政策空轉、挫傷干部沖勁、疏離干群關系、沖擊隊伍建設[8]。不可否認的是，在監(jiān)督下鄉(xiāng)大背景下，監(jiān)督考核機制不合理的確是導致基層工作負擔重的直接成因，但監(jiān)督考核機制不是獨立于既有黨政科層體制和國家治理目標而存在的，其背后的復雜機制，仍有待進一步挖掘分析。

部分研究指出，官僚主義工作作風是基層工作負擔的根本成因。有學者指出，當前基層治理負擔周期發(fā)生的現象可以從歷時性的“黃宗羲定律”中尋找其生成邏輯，“黃宗羲定律”與基層減負的過程存在三個方面的通約性，即形態(tài)上“增—減—增”的周期相似、結構上變動的互質單元、路徑上多維作用的官僚主義，由此揭示基層減負周期發(fā)生的生成邏輯[9]。姚廣利認為，當前基層干部負擔過重，究其原因，主要有政績觀出現偏差、陷入形式主義怪圈、官僚主義作祟、基層黨組織作用發(fā)揮不夠等，因此要從政績觀、工作作風等主觀因素尋找解決之道[10]。胡威、唐醒通過政策文本分析，發(fā)現許多地方政府都積極響應中央號召，出臺了基層減負和會議減負的政策及規(guī)定，但基層干部依然感到會議負擔較重，其中減負效果不佳的重要原因是原有的制度慣性和一些依然存在的官僚性頑疾[11]。針對基層干部困于會議室的普遍情況，胡威進一步指出，各級政府和領導應充分認識過度使用會議工具的弊端，提高會議與工作的關聯(lián)程度，并從體制機制入手，讓基層干部集中精力干好實事[12]。從官僚主義等工作作風這一主觀或文化因素解釋當前基層工作負擔問題，難以解釋的是：在官僚主義等不良工作作風不同程度持續(xù)存在的情況下，為什么廣大基層干部普遍反映的是最近三五年而不是十年前、不是個別地區(qū)而是全國各地均出現了基層負擔過重且減負效果有限這一問題？

綜觀既有研究，學界主要從監(jiān)督考核機制和工作作風兩大角度對當前基層減負悖論議題作出分析，揭示了基層負擔過重的部分直接因素和文化因素，為后續(xù)進一步研究奠定了重要基礎，但仍需要進一步回答的是：在我國既有黨政科層體制保持穩(wěn)定和基層社會性質變化不大的情況下，基層負擔問題為什么是在最近三五年而非十年前、不是在某一地而是全國性的越發(fā)突出而普遍？背后是否存在中觀層面上的治理結構轉型和復雜作用機制？此外，既有研究也沒有對當前基層工作負擔作出清晰有效的類型劃分和性質分析，容易導致分析對象上的錯位?；诖?，普遍而復雜的基層治理減負悖論，迫切呼喚我們引入新的研究視角和分析框架對其作出更具解釋力的機制分析。

(二)本文研究進路

本文研究對象是當前基層治理中的工作負擔，簡稱基層負擔。筆者擬從基層工作內容本身出發(fā)，對基層工作內容作出類型劃分和性質分析，在此基礎上，聚焦“基層負擔”，對其背后的復雜機制作出分析。

1.研究視角：國家治理轉型

黨的十八大以來，國家治理步入新時代，治理轉型明顯。根據筆者及所在研究團隊同仁在全國各地的基層田野觀察，當前基層負擔的生成，和既有研究提到的監(jiān)督下鄉(xiāng)和官僚主義作風有一定關聯(lián)，但本質上和國家治理轉型階段卻密不可分。本文提出的國家治理轉型，與學界既有的大數據時代下或抽象治理理念下的國家治理轉型不同，而是回歸一線治理場景，將國家治理轉型放置到基層治理具體實踐中來考察，從整體性經驗出發(fā)，總結提煉當前基層治理實踐背后國家治理轉型的核心指向及其影響。

從基層治理一線經驗圖景來看，黨的十八大以來國家治理發(fā)生了重要的轉型，基層治理迎來了新時代，主要指向以下四點：一是治理目標從低向高、由少轉多，直接影響基層治理事務本身結構轉型；二是治理資源從相對有限到密集下沉，同時為了匹配治理資源使用的有效合規(guī)，進而催生了一系列治理程序、規(guī)則、制度、技術等；三是治理考核從結果導向到過程管理和結果導向并重，直接影響基層治理形式變化；四是治理規(guī)范化程度從不規(guī)范逐步走向規(guī)范化。相較于稅費改革后的后稅費時期，國家治理轉型背景下基層治理新時代變化顯著，參見表1。

表1 不同時期背景下的國家治理轉型

2.分析框架：基于“工作內容”和“工作形式”的基層工作二重分析

基于以上分析，在國家治理轉型大背景下，高線治理目標勢必將轉化為一項又一項具體的基層治理事務，密集下沉的治理資源和過程管理與結果導向并重的治理考核并非在治理真空中獨立存在，而是匹配具體治理事務而運轉，進而對工作形式即基層治理規(guī)范化程度提出更高要求?；诖?，我們可以從“工作內容”和“工作形式”兩項基本維度，對當前基層工作內容本身作出以下四種類型劃分，參見圖1。

類型一：工作內容少，工作形式也不多，工作內容與工作形式相匹配，治理目標有限，治理資源也不多，治理考核有限，相對應的治理形式要求也不多。新中國成立以來的稅費時期是其典型代表。

類型二：工作內容多，工作形式逐步完備規(guī)范，工作內容與工作形式相匹配。從一線經驗觀察來看，我們目前正在逐步向這一階段轉型發(fā)展。鑒于本文重點分析的對象是國家治理轉型背景下的基層減負悖論，因此類型二暫不多談。

類型三：工作內容逐漸增多，工作形式由少變多、從不完備甚至不規(guī)范逐步向完備規(guī)范轉型，但短時間內看存在較為明顯的工作內容與工作形式失衡現象，屬于國家治理轉型時期容易出現的治理現象。

類型四：工作內容少，工作形式卻很多，工作內容與工作形式不匹配，且失衡明顯，形式大于內容。這種類型，從一線治理實踐經驗來看，同樣屬于國家治理轉型時期容易出現的治理現象。

黨的十八大以來，國家在精準扶貧、基層黨建、環(huán)保、鄉(xiāng)村振興等領域提出了一系列治理目標，同時匹配了大量的項目資源密集下沉，治理考核上不僅關注工作結果，而且對工作過程提出了一系列要求，治理規(guī)范化程度逐步提升。隨之容易出現兩類現象：一是工作形式滯后于工作內容，二是工作形式大于工作內容，這是當前基層治理的典型特征。以上類型三和類型四，屬于本文重點分析的對象。本文的經驗材料主要來自于筆者及所在研究團隊同仁近年來在各地基層的田野調研。調研期間，筆者主要采用半結構式訪談法和參與式觀察法來收集經驗材料，從而獲取了大量一手素材和鮮活的田野靈感；具體分析上，筆者主要采用案例分析法和機制分析法對以上經驗材料進行梳理和分析。通過對近年來S省L市B地基層工作內容的梳理，在工作內容類型和性質上作出進一步分析，在此基礎上來揭示基層減負悖論背后的復雜機制，并討論短時間內基層減負的復雜性和曲折性，以上是本文目標所在。

三、當前基層治理工作內容的類型與性質

S省L市B地，是北方某省中部人口大市，近年來當地基層工作內容和全國其他地區(qū)基本保持一致，具備個案分析意義上的典型性。筆者及所在研究團隊部分同仁于2021年4月在當地開展了為期20天的田野調研，其基層治理實踐的經驗圖景、類型與性質梳理如下：

(一)一線工作主要圖景

如欲對當前基層治理工作內容類型和性質作出進一步分析，我們首先需要對其基本工作內容作出梳理。根據調研訪談，同時參照當地官方微信公眾號對當地工作的一系列報道，筆者對其2021年4月份以來的主要工作內容進行了梳理，參見表2。

表2 S省L市B地基層治理主要工作內容一覽表

需要特別說明的是，以上工作事項尚屬不完全統(tǒng)計，只是當地2021年4月份以來部分工作內容的初步呈現，但即使如此，相比后稅費時期，我們仍不難發(fā)現：一是基層工作內容確實增加不少，如鄉(xiāng)村振興直播培訓、村集體“三資”清理、農村人居環(huán)境整治、農村房地一體確權登記、村級網格員培訓、12340社情民意調查、黨史學習教育等；二是基層工作政治面向突出，如黨支部領辦合作社、燈塔黨建系統(tǒng)山東e支部組織建設、開展“十百千”示范創(chuàng)建深化抓黨建促鄉(xiāng)村振興、加強農村基層黨組織建設工作隊對接等；三是基層工作技術化特征明顯，如燈塔黨建系統(tǒng)山東e支部組織生活信息錄入、愛山東APP登錄、電子醫(yī)保憑證激活、傳達12345市民熱線季報和月報、反詐APP安裝推廣等；四是基層工作正規(guī)化建設導向，如基層武裝部正規(guī)化建設等。

(二)類型與性質

基層工作千頭萬緒，就以上有限的內容梳理來看，我們是否有可能對其工作類型和性質作進一步劃分和分析呢？目前各地基層干部普遍反映比較強烈的所謂基層負擔，究竟是哪一類工作呢？從基層治理事務本身來看，當前基層工作內容可以劃分為以下兩種類型：

1.基于工作內容密集下沉而產生的基層工作

通過以上梳理，我們可以發(fā)現，當前階段，除了原先既有的常規(guī)政務服務工作、掃黃打非、農業(yè)生產等工作外，鄉(xiāng)村振興直播培訓、農村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村百日清潔攻堅行動、愛山東APP登錄、國家反詐中心APP安裝推廣、垃圾分類、12345市民熱線等工作，均屬近年來新增的工作事項。工作內容的增加，帶來了基層干部工作量的遞增，單就其中任一重要工作而言，就包含了諸多工作內容。以農村人居環(huán)境整治工作為例，就涉及農村污水處理、養(yǎng)殖戶采用地下水管理、農村三大堆、最美庭院評選活動、垃圾分類等。正如以下當地干部所言：

“4月26日，B地出動機械10余臺，發(fā)動100余人參與鄉(xiāng)村清潔行動，在鞏固前期整治成果的同時，聚焦短板，圍繞背街小巷、村莊周邊，在徹底清潔‘臟亂差丑危污’上狠下功夫，久久為功、接續(xù)推進鄉(xiāng)村清潔行動，村容村貌煥然一新?！?訪談記錄：20210428YZY)

“B地主要領導先后對李東樓村、范莊村、曾莊村、秦莊、朱王等11個村的鄉(xiāng)村清潔開展情況進行觀摩評比，實地查看各村大隊部、網格村黨支部書記院落創(chuàng)建情況，現場聽取各相關社區(qū)、村莊的匯報，深入了解各社區(qū)、村莊‘六治’整治經驗做法和工作成效，安排部署下一步鄉(xiāng)村清潔行動?！?(訪談記錄：20210429LHB)

以農村人居環(huán)境整治為典型代表的新增工作內容，是新時代國家推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體實施的必然產物，更是新形勢下各級政府職能拓展并引領群眾美好生活實現這一重要階段的普遍實踐，又可進一步劃分為中心工作和常規(guī)工作。以上基于工作內容增加而產生的基層工作，筆者稱之為實質性工作。隨著國家更高治理目標和更嚴治理要求的提出，實質性工作內容密集下沉是大勢所趨，難以逆轉，也是當前轉型階段國家引領各地基層社會發(fā)展和滿足廣大群眾美好生活需求的必要環(huán)節(jié)，因此屬于合理性工作內容，也并非各地基層干部所深惡痛絕的所謂基層負擔。

2.基于工作形式完備規(guī)范而導致的基層工作

隨著工作內容密集下沉而來的，是基層實質性工作內容的增加；而基層實質性工作內容的增加，又對相應的工作形式提出了更高要求，主要表現在：一是工作標準就高不就低；二是工作程序力求合乎規(guī)范；三是文字報表等佐證材料盡可能完備準確。為了確保工作形式完備規(guī)范，督導機制和考核機制的作用被發(fā)揮得淋漓盡致。在各地調研過程中，不少干部反映，近年來不少領導最常用的方式是用紀委來推動工作具體落實，因此也就發(fā)生了一個有意思的轉變，原本用來維護黨紀國法的嚴肅的政治部門，逐步向推動落實具體工作的職能部門轉變。值得一提的是，工作形式的典型代表是文字報表等文牘工作，部分地區(qū)甚至演變?yōu)橐浴佰E”為“績”[13]，一來佐證基本工作內容，二來規(guī)避工作風險，三來向上級部門邀功，因此痕跡主義大行其道，基層干部對此反映強烈。

“會議強調，標準要再提高，細節(jié)再提升，全力做好飛線、小廣告治理，路肩平整，綠化修剪，切實改善農村環(huán)境；發(fā)揮黨員干部模范帶頭作用，先從黨員干部、村民代表做起，帶頭創(chuàng)建‘六美’家庭，帶頭包街巷整治巡查，確?；顒娱_展方向明、路徑準，以點帶面、全面開花；要進一步強化督導措施，嚴格督導過程，提高督導質量，切實發(fā)揮好督導作用，確保全鎮(zhèn)鄉(xiāng)村清潔工程工作扎實有效開展。” (訪談記錄：20210430WXY)

“一位駐村干部告訴半月談記者，村里搞一次‘衛(wèi)生清掃’就需要9份檔案：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府關于環(huán)境大整治的紅頭文件；二是村‘兩委’的工作方案；三是村民代表會議記錄；四是思想動員會議記錄；五是貧困戶環(huán)境衛(wèi)生名單；六是實施分工細則；七是掃大街的幾張照片；八是片區(qū)考評表；九是貧困戶入戶考評表。材料環(huán)環(huán)相扣、圖文并茂、相互印證，怎么看怎么像法院的卷宗。”“地市縣級政府很多部門只知道發(fā)文和檢查，實質工作一點沒有，天天就只知道要報表，基層人員都成了‘表哥表妹’?！?半月談：2019-02-18)

近年來，以上來自基層干部的聲音并不罕見，各地普遍存在。匹配實質性工作內容、基于工作形式完備規(guī)范而產生的基層工作，筆者稱之為形式性工作。對于形式性工作，我們需要分類分析：一是對于既有不完備、不規(guī)范的工作形式，通過匹配完備規(guī)范的工作形式，來促進基層治理規(guī)范化，如近年來通過大數據篩查來規(guī)范基層低保政策落實，較好地避免了之前由于操作不規(guī)范而出現的人情保、關系保甚至死人保等問題，最大限度保障了基層治理合法合規(guī)，這類工作形式是必要的；二是對于原本就高度復雜模糊且需要靈活處理的基層工作內容，較少研究基層具體實際情況，一味要求工作形式完備規(guī)范，對解決基層治理問題于事無補，反而給基層干部造成嚴重工作負擔，這類工作形式恰恰是廣大基層干部所深惡痛絕的基層負擔問題，筆者稱之為不合理性工作負擔，也是本文基層減負研究的重要對象?；诖?，我們可以對當前基層工作作進一步細分，參見表3。

表3 當前基層工作類型劃分和性質分析

四、當前基層減負悖論的生成機制：兼論基層減負的復雜性與曲折性

當前基層減負悖論的核心在于：在國家主要領導多次指示批示、中央多次專門發(fā)文的情況下，為什么當前基層工作始終難以有效減負甚至越減越負或不降反增？欲正確回答這一問題，我們必須回到一線治理場景，對當前基層治理實踐展開機制分析。

(一)目標設定權上移與基層事務結構轉型

近年來，國家逐漸調整縱向的權力分配結構，試圖通過集中行政權，自上而下地塑造基層治理的統(tǒng)一規(guī)則體系[14]。然而，行政權的集中與合理化困境，強化了行政體系對政治動員機制的依賴，基層政府逐漸被置于自主性收縮的強動員結構中，不得不應對日益膨脹的治理任務，主要體現在目標設定權上。目標設定權，主要指國家或地方政府根據不同時期的治理需要和本地工作實際設定治理目標的權力。從一線工作來看，主要可操作為兩個層次：一是國家主導的目標設定權，二是地方主導的目標設定權。相比后稅費時期，當前階段，國家主導的目標設定權逐漸占據主位，主要有以下兩點表現：

一是多中心工作并行。當前階段，國家對基層社會提出了一系列治理要求，均一一轉化為中心工作。相比之前，基層黨建、環(huán)保、農村人居環(huán)境整治、集體經濟發(fā)展等，在大體相當的時間段內，同時成為基層中心工作。自上而下的每一項中心工作均需要各地基層干部投入大量時間和精力來推動落實，而且各項中心工作剛性較大，要求不折不扣嚴格執(zhí)行，不允許討價還價、打折執(zhí)行，這些直接構成了基層工作增量，成為基層工作內容的重要來源。

二是常規(guī)工作正規(guī)化。中心工作之外，基層的另一類重要工作內容是常規(guī)工作。相比之前，當前階段中央對基層常規(guī)工作也提出了正規(guī)化的要求，要求消除基層治理當中的不規(guī)范狀態(tài)，對基層治理當中的制度、規(guī)則、程序、環(huán)節(jié)以及相應的材料均提出了更加合乎規(guī)范的治理要求。典型代表如低保名額的確定，在過去相當長的一段歷史時期內，相當一部分地方低保政策執(zhí)行是一個“黑箱”，大都由村“兩委”干部尤其是支部書記根據需要靈活確定，人情保、關系保等現象普遍。近年來，中央對基層各項工作提出了規(guī)范化的要求，加之治理技術日益成熟，目前已較好地解決了政策執(zhí)行過程中的不規(guī)范問題。常規(guī)工作正規(guī)化勢必會對基層工作流程、程序以及相應的佐證材料提出更高要求，也就構成了當前基層工作內容的另一項重要來源。

多中心工作并行，常規(guī)工作正規(guī)化，動力并不在基層，而在國家層面，同時進一步推動并塑造當前基層治理事務結構轉型：相比原先的單中心工作、常規(guī)工作模糊化，目前多中心工作體制比較普遍，常規(guī)工作正規(guī)化趨勢突出，直接影響各地基層干部需要承接的基層治理事務結構，即實質性工作密集下沉。

(二)監(jiān)督權下行失范與基層工作形式泛濫

近年來，基層治理實踐當中另一個比較普遍的基本事實就是監(jiān)督下鄉(xiāng)。監(jiān)督下鄉(xiāng)并非獨立運作于既有黨政科層體制之外，而是匹配目標設定權上移和治理資源下行而來。所謂監(jiān)督權下行，主要指國家或地方為確保治理目標有效達成進而在治理程序、規(guī)則、環(huán)節(jié)等治理形式上采取措施的權力。取消農業(yè)稅后，國家開始大量向農村轉移支付，為保證國家轉移支付落地的安全和有效，國家權力通過監(jiān)督下鄉(xiāng)的形式全方位進入基層[15]?；鶎又卫砭哂兄卫韺ο蟮木唧w性、治理事務的瑣碎性與不規(guī)則性、治理事件的偶發(fā)性、治理資源的有限性和基層治理本身的特殊性等特點，這些特點與自上而下監(jiān)督所需要的規(guī)范、程序、規(guī)則和標準化存在矛盾。監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇基層治理特性，形成了當前基層治理的諸多困境。

在基層治理實踐當中，監(jiān)督缺失往往意味著基層干部權力濫用和廣大群眾權利受損，長此以往，不受約束、不合規(guī)范的權力運行，必將嚴重影響基層政權合法性。同時，有學者指出，我國黨政機關中的監(jiān)督權嵌套于組織管理活動中，形成與決策權、獎懲權相互銜接且彼此獨立的運行邏輯，在具體治理實踐當中，其無限制、無規(guī)范、不可訴的現存狀態(tài)帶來了監(jiān)督權的結構性失范，從而引發(fā)基層負擔過重等問題[16]。其中作用機理在于：一方面，匹配治理目標的有效達成，必要的監(jiān)督下鄉(xiāng)可最大限度保證公共政策目標有效達成和治理資源規(guī)范合理使用，但另一方面，過于泛濫尤其是脫離基層實際的過度監(jiān)督，勢必給基層工作帶來極大的工作困擾，同時產生以形式主義應付形式主義等不良現象。

近年來，雖有中央三令五申要求控制并規(guī)范各地監(jiān)督檢查的規(guī)定，但匹配治理任務密集下沉而出現的監(jiān)督下鄉(xiāng)，卻始終難以得到有效規(guī)范。加壓環(huán)境的剛性存在使基層處于一種任務超載而資源匱乏的境地，進而造成基層形式主義應對方式的蔓延[17]。監(jiān)督權的結構性失范，必將在以下方面產生重要影響：一是對基層文字報表等工作佐證材料要求完備準確，基層干部文牘負擔沉重；二是以上級職能部門工作考核而非基層工作實際為導向，群眾訴求回應性較低，極大壓縮基層治理自主性和嚴重消解廣大群眾獲得感。長此以往，對各地廣大基層干部而言，為了合法依規(guī)完成農村人居環(huán)境整治等中心工作和常規(guī)工作等實質性工作內容，在承擔部分合理性工作形式的同時，卻要從事大量與實質性工作內容關系不大、同時又脫離基層工作一線實際的不合理性工作形式，甚至又要背負基層形式主義泛濫的標簽，勢必極大挫傷基層干部干事創(chuàng)業(yè)本身的價值感和成就感?；诖耍仨殞Ξ斍白陨隙碌谋O(jiān)督權采取必要的規(guī)范，并提供可訴的救濟渠道，唯有如此，方可有效緩解基層形式泛濫問題。

(三)國家治理能力全面提升的另一副面孔：基層減負的復雜性與曲折性

當前階段，步入新時代，目標設定權的上移和監(jiān)督權的下行，是當前國家治理轉型的重要面向，標志著國家治理能力的全面提升，主要表現在：一是治理目標在上不在下，就高不就低，國家有能力將基層社會當中各類事務納入政策目標并予以治理，且治理標準并不低，即社會事務的可治理化；二是治理考核自上而下、一管到底，各地各級干部均緊緊圍繞治理目標開展工作，且監(jiān)督考核比較有效，指揮棒作用明顯，即治理事務的可考核性。之所以可以實現社會事務的可治理化和治理事務的可考核性，基礎有兩個：一是國家在治國理政目標上雄心勃勃，對基層社會各項事務提出了更高目標、更嚴要求，經過既有黨政科層體制的發(fā)酵，勢必轉化為一項又一項具體的基層治理事務；二是近年來我們國家包括財稅能力在內的各項能力均有明顯提升，加之大數據技術的加持，客觀上治理基礎已然具備，為國家治理能力全面提升提供了充分的資源基礎和技術支持。

同時，我們必須清醒看到，伴隨著國家治理能力的全面提升，在逐步實現了大部分社會事務可治理化和治理事務可考核性的同時，其另一副面孔是：為了匹配治理目標的有效達成和治理事務的密集下沉，基于工作內容本身所產生的工作形式也應運而生。契合工作內容、符合基層實際的工作形式是必要的，但與此同時也產生了大量和工作內容本身關系不大、脫離基層實際的不合理性工作形式，這類工作恰恰是當前包括各地基層干部在內的社會各界所深惡痛絕的形式主義工作。而這類工作本身并不是獨立出現，也不在真空環(huán)境當中存活，而是匹配當前國家治理轉型階段實質性工作內容而出現的，具有結構性復雜成因。如果是單獨出現，我們尚可根據具體工作內容采取針對性強的措施予以調整，但鑒于其依附性和結構性特征，我們恰恰很難扭轉，由此也就產生了各地基層干部均反映強烈卻始終難以有效消除的普遍現象?；诖?，筆者認為，在國家治理轉型的當前階段，這類所謂的不合理性基層負擔，只可以被清晰且強烈地感知，卻很難在短時間內得到有效緩解乃至扭轉，且國家治理轉型不完成，短時間內基層負擔就仍然將頑固地存續(xù)下去，筆者稱之為基層減負的復雜性和曲折性。

五、結論與進一步討論

聚焦當前“基層減負”悖論，在學界既有“監(jiān)督考核”和“工作作風”角度之外，本文從“國家治理轉型”視角展開分析，基于“工作內容”和“工作形式”的二重分析框架，發(fā)現當前基層治理實踐中主要存在兩類工作內容：一是基于工作內容增加而產生的工作內容，二是基于工作形式完備而造成的工作內容。當前各地廣大基層干部反映比較強烈的基層負擔，并不來自于實質性工作內容，而是大量不合理性工作形式。在國家治理轉型的當前階段，目標設定權上移，多中心工作并行，常規(guī)工作正規(guī)化，由此形塑了當前基層治理事務結構轉型，勢必增加基層工作內容；同時，監(jiān)督權下行結構性失范，導致不合理性工作形式泛濫，構成了當前基層負擔的重要來源。當前階段，匹配實質性工作內容而出現的不合理性工作形式，鑒于其依附性和結構性特征，決定了短時間內基層減負的復雜性和曲折性，且國家治理轉型階段不結束，基層減負悖論便難以有效消除。

邁入基層治理新時代，值得進一步討論的問題是：國家治理能力的全面提升，是否必然等于基層治理有效？從基層治理一線實踐來看，治理有效主要包括以下三點：一是治理目標的有效達成，二是治理資源的節(jié)約高效，三是群眾獲得感的顯著提升，即實現治理目標、治理資源和群眾獲得感的高度統(tǒng)一。從目前基層治理普遍實踐來看，國家治理資源投入不可謂少，但國家治理目標并未有效轉化為廣大群眾強烈而飽滿的獲得感和認同度?；鶎咏M織正規(guī)化、村干部職業(yè)化等均屬于技術性問題，關鍵是探索出一條治理目標、治理資源和群眾獲得感高度匹配以及廣大基層干部和群眾廣泛認可的有效道路，唯有如此，方才稱得上國家基層政權建設的正確道路。顯然，國家治理轉型的有效推進，仍需要我們進一步廣泛觀察和深入研究。