周振超 黃洪凱

一、問題的提出

基層治理是國家治理的基石。提升基層治理效能，對夯實(shí)國家治理根基，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。近年來，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)取得了重大進(jìn)展，各方面制度體系更加完善、運(yùn)行更加有序、成效更加明顯。但是，與黨中央要求的“向基層放權(quán)賦能，減輕基層負(fù)擔(dān)”以及實(shí)現(xiàn)“黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制全面完善，基層政權(quán)堅(jiān)強(qiáng)有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務(wù)精準(zhǔn)高效，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)”[1]的目標(biāo)相比，仍有一定差距。其中，模糊性[2]和碎片化治理引發(fā)的基層政府(主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦)負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、基層干部負(fù)擔(dān)過重和經(jīng)常陷入一些無謂事務(wù)中的問題尤為突出。

基層治理的模糊性和碎片化相關(guān)問題也引起了學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注。許多學(xué)者通過實(shí)踐調(diào)研對基層政府的運(yùn)作過程做了較為詳細(xì)的描述，提煉出“模糊性”“碎片化”“選擇性”“共謀”等概念或理論。有學(xué)者將基層政府的治理活動看作是對社會事務(wù)的有限性介入，是一種選擇性治理[3]。在政策一統(tǒng)性和執(zhí)行靈活性的情形下，面對上級政府部署的任務(wù)和各種檢查考核，地方政府與基層政府之間會逐漸形成一種“共謀”關(guān)系。[4]因而，基層治理活動通常忽視任務(wù)分殊的序貫特質(zhì)，容易出現(xiàn)追求短期效益和部門利益進(jìn)而影響基層社會長遠(yuǎn)發(fā)展的問題。[5]同時，政府部門間職責(zé)模糊且政策不兼容甚至相互沖突的現(xiàn)象會在一定程度上限制政府整體治理成效的提升。[6]對于基層政府而言，有限的權(quán)力和資源與需要解決的大量問題之間存在矛盾，利益訴求多樣化和碎片化等現(xiàn)象會制約基層政府的治理效能。[7]在決策中，非對稱性信息和權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清的情景下，是非與權(quán)利邊界模糊化、層級權(quán)責(zé)和角色模糊不清[8]，指導(dǎo)性的政策意見和整體性的決策命令在通過科層體系傳遞到基層時，基層干部在問責(zé)壓力和避責(zé)策略的雙重邏輯之間徘徊，存在避責(zé)不作為、隱蔽決策議程、偷換決策主體、空轉(zhuǎn)決策程序、轉(zhuǎn)變決策形態(tài)等現(xiàn)象。[9]加之上級政府將常規(guī)性政績考核分解化、動態(tài)化、短期化，可能導(dǎo)致對決策的執(zhí)行偏離，出現(xiàn)基層治理行動后果模糊化和政策碎片化執(zhí)行等問題。

關(guān)于基層治理模糊性和碎片化的形成機(jī)制，學(xué)界從制度主義、理性選擇等理論視角，構(gòu)建了多個解釋框架?；鶎诱霈F(xiàn)模糊行政、碎片化治理及負(fù)擔(dān)繁重問題的原因在于上級任務(wù)下達(dá)過程中的“層層加碼”[10]，條塊關(guān)系的分割失衡，以及各級政府職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置的高度統(tǒng)一、高度相似。[11]通過對基層政府的政策選擇[12]、“壓力—回應(yīng)”框架[13]與“結(jié)構(gòu)—過程”范式[14]、行動邏輯[15]以及基層干部避責(zé)偏好[16]等方面進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，基層減負(fù)的靶向不是工作量的減少，關(guān)鍵是明確邊界和優(yōu)化資源配置，避免形式主義減法下的“加壓式減負(fù)”[17]。為走出基層治理模糊性和碎片化的困境，減輕基層政府的負(fù)擔(dān)，需要重視基層治理事項(xiàng)的任務(wù)特征和治理過程的“差序—協(xié)同”關(guān)系[18]，可以通過適度化排名、合理化指標(biāo)和精簡化考察破解基層痕跡主義風(fēng)氣[19]，實(shí)現(xiàn)從“痕跡管理”走向“分類治理”，[20]從條塊“合作共治”走向“協(xié)作互嵌”，從“剛性約束”走向“彈性融合”。[21]也有學(xué)者主張逆碎片化和逆部門化治理，以整體性觀念回應(yīng)碎片化調(diào)整，實(shí)現(xiàn)功能銜接和基層整體性建構(gòu)[22]，即從宏觀層面統(tǒng)籌規(guī)劃，通過系統(tǒng)性整合，增強(qiáng)目標(biāo)手段的精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的治理成效。[23]

回顧相關(guān)研究的歷程和現(xiàn)狀，在看到進(jìn)展的同時也應(yīng)當(dāng)注意到一些有待推進(jìn)之處： 一是針對基層模糊性和碎片化治理的研究尚未形成整體態(tài)勢，還需要強(qiáng)化基礎(chǔ)性研究工作； 二是描述多、解釋少，就事論事的對策性研究成果多、提出分類治理和差異化治理的研究少。面對治理過程的模糊不清、治理事項(xiàng)的繁雜多變、治理資源和手段的匱乏有限，基層政府有必要將各種治理事項(xiàng)有序分級、分類，從而采取相應(yīng)的治理手段減少資源浪費(fèi)，以此避免基層干部不必要的重復(fù)勞動。追求治理效能最大化的基層政府必然會遵循一定的邏輯來確定治理議題，需要根據(jù)治理事項(xiàng)的緊迫性，任務(wù)的重要性、復(fù)雜程度、可實(shí)現(xiàn)性及治理收益高低來進(jìn)行排列組合，進(jìn)而實(shí)施不同的治理方式。

按照黨中央提出的基層治理“分類指導(dǎo)、分層推進(jìn)、分步實(shí)施”的要求，同時參考司托克斯提出的二維象限模型和笛卡爾的幾何學(xué)思想，本文嘗試提出基層“象限治理”的理論假設(shè)。具體思路是，通過區(qū)分基層治理的強(qiáng)關(guān)注度強(qiáng)復(fù)雜性象限、強(qiáng)關(guān)注度弱復(fù)雜性象限、弱關(guān)注度弱復(fù)雜性象限、弱關(guān)注度強(qiáng)復(fù)雜性象限，試圖探究如何通過象限治理模式應(yīng)對基層政府模糊性和碎片化治理情景下負(fù)擔(dān)過重等問題?！跋笙拗卫怼笔且环N類型學(xué)分析下的分類治理，要義是平衡不確定性、復(fù)雜性治理環(huán)境同大量治理問題偏好選擇之間的關(guān)系，平衡模糊性、碎片化治理與公式化考核、各種任務(wù)事項(xiàng)無序下移之間的關(guān)系，平衡上級政府放權(quán)賦能與基層政府有效承接的關(guān)系，進(jìn)而為提升基層政府治理效能提供參考。

二、基層治理中模糊性和碎片化的生成邏輯

模糊性和碎片化是對基層治理現(xiàn)狀的一種中性評價。模糊性是指在治理實(shí)踐中出現(xiàn)的“現(xiàn)實(shí)、因果關(guān)系或意圖性缺乏清晰度或一致性”[24]的狀態(tài)；碎片化則是指在治理實(shí)踐中缺乏及時溝通和資源共享的一種零散分割狀態(tài)。[25]在大量繁雜事項(xiàng)和加碼任務(wù)下沉到基層的治理情景下，基層治理的復(fù)雜性隨著事項(xiàng)與任務(wù)的繁雜日益增加，而行政過程中的信息不對稱、權(quán)責(zé)不清晰、執(zhí)行不暢通和形式主義，則會使基層治理中的模糊性和碎片化問題愈發(fā)明顯。

(一)信息不對稱引發(fā)模糊不清

掌握大量準(zhǔn)確客觀的信息是政府科學(xué)決策的基礎(chǔ)?；鶎诱嵘卫硇艿那疤崾窍鄬θ娴孬@取屬地信息，包括及時收集社會需求、吃透上級精神、打破部門信息壁壘等。只有通過對信息的整合與甄別，基層政府才能篩選出有效信息，提升治理過程的清晰和準(zhǔn)確程度，最大限度地發(fā)揮精準(zhǔn)施策的治理效果。

信息不對稱是基層治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，也是阻礙政策執(zhí)行、制約基層治理效能提升的桎梏。建立在信息基礎(chǔ)上的治理能力是現(xiàn)代性興起的制度性維度之一。[26]若不能充分掌握治理對象的基本情況，在信息不對稱或信息錯誤的因素影響下，治理資源難以得到高效利用，不利于上級政策落地，制度優(yōu)勢難以順利轉(zhuǎn)化為治理效能。在基層治理語境下，信息不對稱主要表現(xiàn)在信息模糊不清和碎片化分布兩個方面：一方面，基層政府需要認(rèn)真領(lǐng)會和貫徹上級政府的決定，最大程度了解上級政府的決策意圖和相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)上級決策與屬地情景的有機(jī)契合。上級政府為了發(fā)揮基層政府的自主性，有時會模糊部分決策信息，允許基層政府靈活權(quán)變。基層政府有時會向上級政府隱瞞部分信息或虛報實(shí)情以實(shí)現(xiàn)屬地利益，上級政府因此也難以獲取真實(shí)全面的屬地信息。從某種意義上說，模糊性行為也是一種基于治理復(fù)雜性的理性選擇。另一方面，基層政府需要通過各種渠道拉近與社會的距離，傾聽公眾的聲音。其中，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為載體的信息收集平臺成為重要選擇。互聯(lián)網(wǎng)的交互性和開放性打破了傳統(tǒng)社會政府與公眾之間的層級壁壘，各種信息通過網(wǎng)絡(luò)自由流動，傳播速度快，受眾廣泛。政府可以通過技術(shù)手段直接了解和掌握社會關(guān)注點(diǎn)，從而增強(qiáng)政府回應(yīng)社會的能力。然而，網(wǎng)絡(luò)也具有一定的虛擬性和欺騙性，參與門檻低、匿名性強(qiáng)、涉及群體廣泛的特點(diǎn)使得海量信息被傳入互聯(lián)網(wǎng)。大量信息輸入的背后是超載信息的部分失真。若基層政府未能將模糊信息清晰化，做到對海量信息的有效甄別，不僅無法減輕信息不對稱程度，反而會加重基層治理的模糊性狀態(tài)。

(二)權(quán)責(zé)不清晰導(dǎo)致條塊分割

黨中央明確要求“要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))權(quán)責(zé)事項(xiàng)，并為權(quán)責(zé)事項(xiàng)以外委托工作提供相應(yīng)支持”。條塊權(quán)責(zé)清晰且通力合作，就能形成上級決策科學(xué)、基層執(zhí)行堅(jiān)決、上下貫通、部門協(xié)同、條塊暢達(dá)的局面；反之，協(xié)調(diào)不好，就容易出現(xiàn)條條管理權(quán)威缺失、基層政府缺乏活力、條塊矛盾突出等現(xiàn)象。受制于長期存在的部門和條塊間的信息鴻溝和部門壁壘，在各部門有職責(zé)交叉的邊界地帶和多方牽頭的臨時性工作中，條條之間、條塊之間存在權(quán)責(zé)脫節(jié)和模糊不清等現(xiàn)象，造成基層政府治理中的條塊矛盾剪不斷、理還亂?！皸l條”作為縱向的代表機(jī)關(guān)，掌握著治理資源和機(jī)會的分配權(quán)，在實(shí)踐中可能會出現(xiàn)分割“塊塊”的現(xiàn)象。[27]在條塊權(quán)責(zé)脫節(jié)和模糊狀態(tài)下，條條“屬事責(zé)任”與塊塊“屬地責(zé)任”難以實(shí)現(xiàn)資源互通共享下的合作治理。

在治理重心下移的過程中，各種任務(wù)也被打包下放給基層。上級政府及其部門的各種任務(wù)被層層加碼，通過制度化權(quán)力一級一級向下攤派。[28]面對大大小小的工作任務(wù)、下發(fā)的大量文件、各種各樣的會議，“5+2”“白+黑”成為相當(dāng)一部分基層干部的工作常態(tài)。同時，容易出現(xiàn)規(guī)定職責(zé)外的“灰色地帶”[29]。基層政府也因此要負(fù)責(zé)更多事項(xiàng)，管了許多不該管也管不好、沒有能力管的事項(xiàng)，承接了超出基層自身能力范圍的任務(wù)，難以有效承接和托住上級授權(quán)。為督促基層政府做好各種事項(xiàng)，上級政府及其部門通常用的辦法是問責(zé)和考核。嚴(yán)肅和嚴(yán)厲問責(zé)在擰緊基層政府責(zé)任發(fā)條的同時，也引發(fā)了避責(zé)、不愿擔(dān)當(dāng)?shù)饶嫦蚬ぷ鲗?dǎo)向，部分問題被傳來傳去卻難以得到根本性解決，挫傷了基層干部想干事的積極性。

基層政府條塊關(guān)系的復(fù)雜性主要表現(xiàn)為條塊協(xié)作運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，上級職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)之間權(quán)責(zé)、屬地化管理與部門履職之間邊界存在真空地帶，致使條塊協(xié)作運(yùn)轉(zhuǎn)不暢和力量分散，基層治理缺乏黏合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在有些問題上“頂不住”，在一些工作上“管不了”，在開展互動時“喊不動”。具體表現(xiàn)為：第一，事務(wù)攤派不精準(zhǔn)。一些區(qū)縣部門通過責(zé)任書、專題會、工作方案和任務(wù)分解表、通知、電話等形式將一些本該由部門或部門派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)的事務(wù)攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，沒有考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)是否具有承接能力。有的區(qū)縣部門為轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險和強(qiáng)化執(zhí)行力，大部分原本由職能部門負(fù)責(zé)的工作，都要加上屬地原則，給屬地攤派任務(wù)，處理權(quán)限則在職能部門，致使屬事部門成了“指揮員”，屬地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)成了“戰(zhàn)斗員”。第二，執(zhí)法力量不充足。垂直領(lǐng)導(dǎo)的派駐部門有一定執(zhí)法權(quán)，但通常人員力量不足，因而難以切實(shí)履行職責(zé)。如特種設(shè)備安全監(jiān)管等部分執(zhí)法權(quán)限不在街道，工作專業(yè)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)投入大的事項(xiàng)，具體落實(shí)任務(wù)卻常常落在街道層面。第三，職能部門協(xié)調(diào)不暢。有時在解決治理難題需要協(xié)調(diào)上級職能部門或派駐機(jī)構(gòu)時，基層常常“束手無策”，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)對派駐機(jī)構(gòu)人員的選拔任用、評先評優(yōu)話語權(quán)較弱，無法有效引導(dǎo)派駐機(jī)構(gòu)參與基層治理。有些急難險重的工作，多靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)能力和私人情感而不是制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制。

(三)執(zhí)行不暢通降低政策精準(zhǔn)性

廣袤的國土面積和交融互聚的多民族樣態(tài)意味著我國各地區(qū)之間具有較大的區(qū)域性差異，基層黨委政府面對的實(shí)際問題各有不同。因而，中央一般會出臺總體性、方向性、宏觀性、原則性政策文件和規(guī)章制度，而且通常又賦予地方和基層政府一定的政策解釋權(quán)，以更好適應(yīng)屬地情況。中央會就某一領(lǐng)域出臺若干份文件，但內(nèi)容不會細(xì)致入微，地方政府可以結(jié)合自身情況，在堅(jiān)持中央指導(dǎo)思想的前提下因地制宜開展治理工作。[30]

對于基層政府而言，對標(biāo)對表是落實(shí)黨中央決策部署和上級黨委政府工作安排的必然要求。基層政府身處原則性強(qiáng)的政策環(huán)境中，若缺乏和基層實(shí)際相結(jié)合的能力，治理的精準(zhǔn)性將大大下降，各種治理問題也會交織而來。從基層治理的實(shí)踐來看，部分地方存在著政策缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性等問題。一方面表現(xiàn)為變通執(zhí)行政策，即少數(shù)基層政府利用對政策自主性詮釋的制度空間，未能切實(shí)結(jié)合屬地情況積極落實(shí)上級決策部署。這種偏差有時是基層政府主觀理解不到位；有時則是故意將一些問題置于政策考慮范圍之外，致使應(yīng)及時進(jìn)入治理議程的事項(xiàng)沒有被關(guān)注，從而也就無需采取治理活動；還有時則是在大量自身無法決定的客觀原因下采取的權(quán)宜與變通。另一方面表現(xiàn)為機(jī)械執(zhí)行政策，即一些基層政府將上級政府的政策“照搬照抄”，致使政策原則性有余而對策性不強(qiáng)，由于缺乏可操作性，難以化解基層實(shí)際問題。當(dāng)政策分散模糊且面臨上級政府嚴(yán)格考核、任務(wù)簡單向下發(fā)包、壓力層層傳導(dǎo)的情景時，有些任務(wù)的確很難完成。這些任務(wù)沒有經(jīng)過充分調(diào)研論證，與基層實(shí)際相差較遠(yuǎn)，甚至有些事項(xiàng)各個考核指標(biāo)間存在沖突。特別是在面對應(yīng)急狀態(tài)的緊急行政中，上級政府短時間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)對政策的系統(tǒng)性論證，出臺的決策具有一定的隨意性、不穩(wěn)定性。在這種情況下，上級政府不斷出臺政策要求基層政府“統(tǒng)一整齊”執(zhí)行，基層政府面對變動不定的政策往往不知所措，政策執(zhí)行的精準(zhǔn)性也大大下降。

(四)形式主義模糊治理目標(biāo)

當(dāng)前，部分基層政府治理存在“內(nèi)卷”現(xiàn)象。會議多、文件多、表格多、工作留痕多、口號多、督查考核多、責(zé)任狀泛濫、問責(zé)泛化和簡單化等形式主義問題困擾著基層政府。內(nèi)卷化的本質(zhì)是沒有實(shí)質(zhì)性發(fā)展的投入和增長。[31]由于治理事項(xiàng)繁瑣復(fù)雜，基層政府動員多方力量參與并投入大量資源。然而，治理結(jié)果有時未能實(shí)現(xiàn)有效增益，預(yù)期治理回報難以真正達(dá)成。

在基層治理活動中，要“處處留痕”以備督查考核，存在片面重視本部門利益下“各唱各的調(diào)，各吹各的號”的現(xiàn)象。當(dāng)治理事項(xiàng)涉及多個部門時，經(jīng)常出現(xiàn)部門間的“決策打架”問題，再加上有些決策缺乏公開性和透明度以及政策缺乏穩(wěn)定性，經(jīng)常被“翻燒餅”等問題長期存在，大量事項(xiàng)和任務(wù)常被簡單強(qiáng)硬地壓到基層。在信息分散、權(quán)責(zé)不清晰、政策多變、能被授權(quán)的實(shí)質(zhì)性決定和執(zhí)法權(quán)有限等多維因素疊加下，基層政府表現(xiàn)出有限權(quán)力和無限責(zé)任的矛盾狀態(tài)。由于擔(dān)心下級政府糊弄行事，上級政府通常將任務(wù)層層加碼，定期不定期地對基層治理工作進(jìn)行考核監(jiān)督。各種檢查中部分存在著重視顯性痕跡而忽略有效實(shí)績的傾向，在一定程度上造成了基層治理過程中的痕跡主義等形式問題。在某種程度上而言，基層治理中諸種形式主義的原因正在于治理事項(xiàng)繁瑣復(fù)雜，基層政府囿于資源有限往往對每件事只能忙于表面性的應(yīng)付，雖然其動員了多方力量并投入了大量資源，然而，“形式”往往替代了“效果”、“過程”常常遮蔽了“目標(biāo)”，其結(jié)果呈現(xiàn)出投入增長而邊際效用遞減的“內(nèi)卷化”狀態(tài)?？梢哉f，基層政府用各種各樣的形式主義疲于應(yīng)付各類具體事務(wù)以及上級的官僚主義，也使治理本來追求的目標(biāo)愈發(fā)模糊，基層治理的模糊性和碎片化狀態(tài)也更為明顯。

三、借助象限治理模式破解模糊性和碎片化難題

治理的模糊性和碎片化表明基層政府時常處于目標(biāo)不確定、對象不明確、任務(wù)不清晰、執(zhí)行不精準(zhǔn)的情景中，并造成了基層的負(fù)擔(dān)過重與形式主義。在此情景下，基層政府應(yīng)在整體治理的觀念下，對其所面臨的事項(xiàng)、目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行分級分類，通過設(shè)置更精準(zhǔn)的反應(yīng)機(jī)制和行動議程，破解模糊性和碎片化帶來的低效治理難題。對于該問題，象限治理模式提供了一種可能的解決方案。

(一)象限治理：破解基層治理模糊性和碎片化難題的一種方案

1.象限治理的結(jié)構(gòu)生成

模糊性和碎片化構(gòu)成了基層治理的障礙，卻又難以消除，[32]其癥結(jié)既存在于基層政府本身的運(yùn)作機(jī)制和行動方式的不完善，又源于其所處復(fù)雜社會環(huán)境和結(jié)構(gòu)的高度不確定性和多變性。就前者而言，部門條塊分割、考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、目標(biāo)責(zé)任不明確等問題，會造成基層治理中的相互推諉、選擇性應(yīng)付和形式主義泛濫。就治理的模糊性和碎片化而言，則表現(xiàn)為治理事項(xiàng)的輕重緩急不分、總體任務(wù)分散以及工作重點(diǎn)偏離等，使基層有限的治理資源不能實(shí)現(xiàn)最大效率的轉(zhuǎn)換。每個基層政府治理涉及的地理性范圍和人口雖然有限，但涉及的問題卻十分繁雜廣泛并且具有的高度不確定性和多變性。信息不對稱的存在以及囿于人的有限理性，基層政府在不確定性和多變性高的社會環(huán)境中，往往難以對每一種公共事項(xiàng)都能及時作出準(zhǔn)確判斷和精準(zhǔn)應(yīng)對。例如在面對突發(fā)公共事件時，部分基層干部由于缺乏專業(yè)技能和治理經(jīng)驗(yàn)，可能會難以及時作出準(zhǔn)確判斷，并造成治理延誤，從而增加了基層干部決策失誤和瀆職失職等風(fēng)險。因此，破解模糊性和碎片化難題，并提高其在復(fù)雜社會結(jié)構(gòu)中應(yīng)對不確定性和多變性的能力，就亟需整合治理資源、創(chuàng)新治理工具、改變傳統(tǒng)治理方法，實(shí)現(xiàn)基層有限資源和權(quán)力與復(fù)雜的無限治理事項(xiàng)間的平衡?！跋笙拗卫怼睆?qiáng)調(diào)基層政府不能“眉毛胡子一把抓”，而是要在精準(zhǔn)研判的基礎(chǔ)上，將各種治理問題歸屬到相應(yīng)象限中，將基層繁雜的各項(xiàng)工作擺在適當(dāng)?shù)奈恢谩Ｒ笸ㄟ^事先健全信息、明確方案、處理好輕重緩急，避免無計(jì)劃的“打亂仗”、無原則的“踢皮球”，以及避免根據(jù)上級指示和時間順序“先來后到”的無秩序治理。[33]

2.象限治理的內(nèi)涵意蘊(yùn)

象限治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是笛卡爾創(chuàng)建的平面仿射坐標(biāo)系。相交于原點(diǎn)的兩條數(shù)軸，構(gòu)成了坐標(biāo)系的兩個橫縱軸線，將平面分成了四個部分，各部分即稱為“象限”。在具體研究中，象限研究以分類矩陣式樣態(tài)居多，例如安索夫矩陣、道斯矩陣和波士頓矩陣等，其中司托克斯提出的二維象限(巴斯德象限)比較能體現(xiàn)象限分析的價值。司托克斯以實(shí)踐價值和理論價值為橫縱坐標(biāo)，對實(shí)踐應(yīng)用型研究和基礎(chǔ)理論型研究進(jìn)行分析，從而提出實(shí)踐需要驅(qū)動理論研究這一研究類型[34]，推動了基礎(chǔ)理論研究的發(fā)展。

象限分析的特點(diǎn)是二維度分析法，把研究對象分成四種情況予以分析，根據(jù)不同象限的特征，識別需要重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)。象限分析在市場監(jiān)管[35]、人才教育[36]、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置[37]等領(lǐng)域中被廣泛應(yīng)用。本文嘗試將象限分析法引入基層治理，并提出“象限治理”結(jié)構(gòu)。所謂“象限治理”是指基層政府在既定范圍內(nèi)確定參考維度，將不同類型的治理事務(wù)劃分到相應(yīng)的象限區(qū)域內(nèi)，以明確治理目標(biāo)、任務(wù)、對象和內(nèi)容等屬性及優(yōu)先級別，實(shí)現(xiàn)對治理事項(xiàng)的精準(zhǔn)識別、合理分類和有效治理。象限治理是一種類型學(xué)分析下的分類治理，強(qiáng)調(diào)通過對基層政府面臨的各種治理事項(xiàng)劃分類別、分析屬性、排列有序，來明確政府職責(zé)、協(xié)調(diào)部門行動、規(guī)范政策執(zhí)行，協(xié)調(diào)上下級政府之間、職能部門之間以及政府與社會之間的關(guān)系，進(jìn)而化解基層治理中的模糊化和碎片化難題。

象限治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上是一種綜合多因素的分級分類治理體系，基層政府可以依據(jù)治理事項(xiàng)所處的不同象限，實(shí)施清晰化的治理方案和統(tǒng)籌式的治理行動。一方面，象限治理結(jié)構(gòu)的核心是精準(zhǔn)識別和分類，抓住基層矛盾焦點(diǎn)和問題源頭，確保在承接上級政府治理重心下移事項(xiàng)的同時用好資源和權(quán)力，著力化解基層治理中的“牛鼻子”問題。象限治理結(jié)構(gòu)下的精準(zhǔn)分類有別于傳統(tǒng)的分類治理。傳統(tǒng)意義上的分類治理是對某項(xiàng)已然確定的治理事項(xiàng)的分類，此時，該治理活動已經(jīng)展開，治理內(nèi)容、目標(biāo)和工具相對明確，由于該事項(xiàng)本身涉及內(nèi)容繁雜，因而在此基礎(chǔ)上才選擇進(jìn)行合理分類，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動治理。例如，在信訪工作中，上訪群體復(fù)雜且訴求涉及廣泛，若缺乏一個有效的分類體系，信訪部門就只能按照案件的先后順序進(jìn)行處理，可能造成同類事項(xiàng)的反復(fù)處理，既浪費(fèi)了資源，也增加了行政負(fù)擔(dān)。而象限治理結(jié)構(gòu)則是對基層各類不同性質(zhì)的事項(xiàng)進(jìn)行精準(zhǔn)分類，分類發(fā)生在治理活動開始之前，即先通過治理象限明確某一事項(xiàng)的劃分，再按照分類結(jié)果開展具體的治理活動。另一方面，象限治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是通過對經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的抽象概括或超驗(yàn)性分析，找到理想狀態(tài)的維度作為參照坐標(biāo)，對基層治理現(xiàn)實(shí)對象和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論剖析與類型解釋，并要求不同政策鏈上的各類主體對照坐標(biāo)實(shí)施相應(yīng)行動。

3.象限治理的現(xiàn)實(shí)功能

在模糊性和碎片化的基層治理情景中，治理對象的復(fù)雜性、治理內(nèi)容的碎片化、治理界限的模糊性和資源的有限性，在很大程度上制約了制度優(yōu)勢的效能性轉(zhuǎn)化，阻礙了基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程，因此亟需創(chuàng)新基層治理過程，調(diào)整治理策略，理順細(xì)碎復(fù)雜的基層治理事項(xiàng)，避免為科層制的僵化和“循規(guī)蹈矩”所限制。有干部反映，“屬地責(zé)任”是個筐，什么都在往里裝。大量事務(wù)被簡單而機(jī)械地層層加碼傳遞到基層，容易造成基層治理的低效能。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)本就存在權(quán)小責(zé)大的問題，又要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障民生福祉、守住安全底線、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、抓好基層黨建，還要承擔(dān)信訪維穩(wěn)、城市管理、衛(wèi)生保潔、疫情防控、森林防火、防汛減災(zāi)等各類職責(zé)，以及協(xié)助有關(guān)部門打擊非法集資、防邪教、反詐騙、禁毒等等，每年各種大大小小的考核數(shù)百項(xiàng)。很多工作領(lǐng)域沒有明確各方責(zé)任，一旦出現(xiàn)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)都要承擔(dān)屬地責(zé)任?；鶎诱皇恰叭苷保鶎痈刹扛皇恰俺恕?。在無限任務(wù)事項(xiàng)和責(zé)任與有限資源權(quán)力的格局下，基層政府通過對各種治理問題的關(guān)注度和復(fù)雜性分析，并將其分配到不同象限中進(jìn)行資源配置，有助于實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。

將“象限”概念引入基層治理場域后，不僅能夠?qū)鶎幽：彪s的治理事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)分類和清晰化處理，更可以明確基層政府治理的目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容、界限和資源配置方案，從而破解模糊性治理、隨意性治理、資源低效分配、基層干部無效忙碌等問題，并通過象限治理約束行動限定和引導(dǎo)行為規(guī)范，使治理活動取得預(yù)期成果。其具體可表現(xiàn)為：(1)信息整合與共享傳遞。信息資源是基層政府的“軟權(quán)力”，對信息數(shù)據(jù)的掌握情況會直接影響基層政府的治理能力。通過象限治理結(jié)構(gòu)，將碎片化信息集約化，整合各部門信息、數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一平臺的共享互通。以象限治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，有助于打造基層治理的綜合性智慧平臺，將“上面千條線”通過智慧平臺擰成“一股繩”，實(shí)現(xiàn)資源數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、統(tǒng)一錄入、多方共享。(2)確權(quán)定責(zé)與條塊互嵌。象限治理的關(guān)鍵是對基層各種治理問題的分級分類，通過劃分不同治理象限，明確治理主體，從而確定權(quán)責(zé)關(guān)系，避免多頭領(lǐng)導(dǎo)下的形式主義、官僚主義等面子治理。治理象限的劃分有助于規(guī)范基層政府根據(jù)實(shí)際情況接受上級職能部門委托的事項(xiàng)，通過條塊間的協(xié)作互嵌，明確被委托事項(xiàng)的權(quán)責(zé)，使得“條”上的身份優(yōu)勢、資源優(yōu)勢得以充分運(yùn)用于“塊”上，解決權(quán)責(zé)模糊不明，條條管得了、看不見，塊塊看得見、管不了的問題，推進(jìn)基層治理韌性建設(shè)。(3)實(shí)事求是與主動創(chuàng)新?！皩?biāo)對表”找差距、抓落實(shí)是推進(jìn)基層工作的重要方式。對標(biāo)對表不等于機(jī)械對照和照搬照抄。通過象限治理對基層治理事項(xiàng)進(jìn)行劃分，針對不同治理象限中的具體問題，基層政府在堅(jiān)持政策原則性的基礎(chǔ)上，可以充分發(fā)揮屬地優(yōu)勢，出臺具有針對性的政策，精準(zhǔn)施策。(4)提質(zhì)增效與精準(zhǔn)考核。象限治理結(jié)構(gòu)有助于形成科學(xué)的績效考核機(jī)制。象限治理的類型化價值既可以體現(xiàn)基層工作的全面性，涵蓋基層治理各個方面，又可以突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵。通過治理內(nèi)容象限化，可以實(shí)現(xiàn)把方向、管大局、保落實(shí)，抓住主要矛盾和主要工作，把考核內(nèi)容與基層治理工作緊密結(jié)合，避免“兩張皮”。總之，基層政府通過象限治理結(jié)構(gòu)，能夠及時發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵問題并作出回應(yīng)，在短時間內(nèi)集中治理資源，避免基層矛盾被拖延和擴(kuò)大化，將問題矛盾遏制在萌芽期。

(二)關(guān)注度和復(fù)雜性：構(gòu)建治理象限的兩個維度

關(guān)注度和復(fù)雜性是影響基層政府行為的兩個關(guān)鍵性因素，即基層政府應(yīng)依照事項(xiàng)的被關(guān)注度和復(fù)雜程度，采取與之相匹配的資源配置與行動方式。關(guān)注度主要是指上級政府和社會輿論的關(guān)注焦點(diǎn)。重視上級政府關(guān)注的問題是滿足基層干部自身政績需求或減輕責(zé)任壓力的選擇，重視社會輿論焦點(diǎn)可以避免負(fù)面輿論對基層政府的不利影響?；鶎诱ㄟ^網(wǎng)絡(luò)等平臺獲得社會近期所關(guān)注的重點(diǎn)問題，特別是涉及基層政府的問題，并及時妥善地解決，不僅可以維護(hù)社會穩(wěn)定，還能獲得公眾認(rèn)可。只要某一事件受到上級政府或社會輿論的重點(diǎn)關(guān)注，基層干部就必須認(rèn)真對待，并且直接影響基層政府的議程設(shè)置。尤其在某些特殊時期，在關(guān)注上級政府和社會輿論，以及投入力量解決問題能帶給基層政府更多效益的環(huán)境下，關(guān)注度對于基層政府選擇治理資源投入具有關(guān)鍵作用。優(yōu)異的政績和公眾的認(rèn)可是關(guān)注度導(dǎo)向下基層治理活動方向選擇的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。這種結(jié)果與基層政府治理行為預(yù)期契合度的高低將直接影響下一次治理行為的選擇。正因如此，關(guān)注度成為基層政府治理選擇的重要維度。

復(fù)雜性大體包括兩個方面：一是治理難度，即可行性。治理難度取決于基層政府的治理能力水平和治理事項(xiàng)的復(fù)雜程度。治理是工具理性和價值理性融合的產(chǎn)物，治理的目的是為了解決問題，實(shí)現(xiàn)治理預(yù)期。就基層治理過程、結(jié)果與治理預(yù)期價值的契合度而言，若能夠及時制定有效的政策，通過資源投入取得預(yù)期治理效果，即證明該治理方案具有可實(shí)現(xiàn)性。反之，不具有可實(shí)現(xiàn)性的議題或方案將不會被基層政府率先考慮。二是治理廣度，即涉及范圍和領(lǐng)域的廣泛程度?；鶎由鐣械母鞣N關(guān)系、力量等相互交織，治理問題涉及范圍越廣、涉及領(lǐng)域越多意味著需要更多的資源和更大的權(quán)力。當(dāng)所需要的治理資源和權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過基層政府實(shí)際具有的能力時，治理問題將會被推延擱置。基層政府處于科層序列的末端，通常缺乏足夠的權(quán)力與資源。尤其是處于邊遠(yuǎn)地區(qū)的基層政府，資源的匱乏使其對大量問題看得見但管不了。因而，是否有足以化解某項(xiàng)任務(wù)或問題的資源和權(quán)力是基層政府治理議程設(shè)置的重要依據(jù)，否則只能是累倒了干部卻難以解決基層實(shí)際問題。

(三)基層治理象限的類型構(gòu)建及其治理策略

通過基層治理中關(guān)注度和復(fù)雜性兩個維度的分析，可以劃分出四種類型的治理象限：強(qiáng)關(guān)注度強(qiáng)復(fù)雜性象限、強(qiáng)關(guān)注度弱復(fù)雜性象限、弱關(guān)注度弱復(fù)雜性象限、弱關(guān)注度強(qiáng)復(fù)雜性象限。各種基層治理事項(xiàng)分布在不同象限中，同一象限中的事項(xiàng)具有某種共同特征，也相應(yīng)地對應(yīng)著不同的治理策略。在復(fù)雜多變的社會環(huán)境下，小矛盾也可能通過各種渠道被放大化，引起上級政府和社會公眾的關(guān)注，簡單的治理事項(xiàng)在某些條件下也可以變得復(fù)雜，反之亦然。因而，基層治理象限中各種問題是可以動態(tài)轉(zhuǎn)換，而非靜態(tài)孤立、固化和彼此獨(dú)立的(如圖1所示)。

關(guān)注度和復(fù)雜性兩種維度為基層政府治理的清晰化和整體性提供了參考標(biāo)準(zhǔn)。兩種維度在基層治理活動中相互影響，基層政府通常要綜合衡量二者。通過將兩種維度進(jìn)行綜合權(quán)衡考慮，有助于對大量基層治理事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)分級分類，找出治理重心。然而，兩種維度對基層政府選擇的影響力存在差別?；鶎诱悠蛴谏霞壵年P(guān)注度，通常會將上級政府的偏好視作基層治理活動選擇的首要依據(jù)。

QⅠ.強(qiáng)關(guān)注度強(qiáng)復(fù)雜性象限

在該象限中，治理事項(xiàng)通常是上級政府重點(diǎn)關(guān)注的對象，也是社會公眾輿論聚焦的重點(diǎn)，因而有明確的政策指向。這些治理事項(xiàng)多是基層治理中的重要問題和急難愁盼問題。例如，在脫貧攻堅(jiān)、掃黑除惡、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和人居環(huán)境整治等事項(xiàng)上，治理過程和結(jié)果常面臨不確定性和復(fù)雜性，治理難度較大。由于上級政府和社會公眾普遍將上述事項(xiàng)視作必須完成的重點(diǎn)工作，基層政府必須及時作出回應(yīng)，否則會受到上級的問責(zé)和社會輿論的抨擊。這些事項(xiàng)具有較高的治理回報和激勵性，如果能夠在規(guī)定時間內(nèi)高質(zhì)量及時完成，將獲得上級政府的肯定和社會公眾的認(rèn)可?；鶎诱诠ぷ髦型ǔ裱吚茇?zé)的治理邏輯，當(dāng)面對上級政府問責(zé)和社會公眾的輿論監(jiān)督時，若不具備完成該事項(xiàng)的資源和權(quán)力，基層政府通常會以提供相關(guān)履職證據(jù)，來證明盡到了最大努力，因此，容易出現(xiàn)痕跡主義等形式主義的做法。因此，此象限治理的重點(diǎn)在于進(jìn)一步界定治理責(zé)任、強(qiáng)調(diào)善治良政目標(biāo)，在要求基層政府投入大量的人力、物力和財力的基礎(chǔ)上，還需要上級的“突破性”政策進(jìn)行“力挽狂瀾”，才能使治理成效與預(yù)期成果具有較高的契合度。

QⅡ.強(qiáng)關(guān)注度弱復(fù)雜性象限

在這一象限中，治理事項(xiàng)通常具有上級政府明確的要求、領(lǐng)導(dǎo)的重要指示和明確的政策規(guī)定、社會公眾關(guān)注且治理對象清晰明確等特點(diǎn)。解決這類事項(xiàng)能夠帶給基層政府較高的關(guān)注度和治理回報。如營商環(huán)境建設(shè)工作事項(xiàng)，本身并不復(fù)雜，屬于日常業(yè)務(wù)性工作。基層政府通常遵循科層治理邏輯，集中力量在規(guī)定時間內(nèi)選擇強(qiáng)制性政策工具解決這些問題。這些治理事項(xiàng)的復(fù)雜性較低，治理預(yù)期可實(shí)現(xiàn)性強(qiáng)且治理回報率較高，會吸引基層政府圍繞這些問題展開治理活動。基層治理活動不僅是基層干部的主動作為，更是基層政府組織化的集體選擇。就此而言，此象限治理應(yīng)更注重激勵引導(dǎo)，通過上級肯定、嘉獎和社會輿論的積極評價，使基層干部能夠主動作為、積極作為。與此同時還應(yīng)建立起規(guī)范的治理程序，一方面提升應(yīng)對該類事務(wù)的效率，另一方面避免基層過度投入導(dǎo)致的浪費(fèi)。

QⅢ.弱關(guān)注度弱復(fù)雜性象限

弱關(guān)注度弱復(fù)雜性象限中的治理事項(xiàng)是指尚未能成為上級政府和社會公眾關(guān)注的對象，解決起來也相對簡單的事項(xiàng)。例如對一般性歷史文物保護(hù)工作、文化旅游管理等相關(guān)事項(xiàng)，基層政府通常根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況自主設(shè)置和變更治理議程，運(yùn)用適應(yīng)性約束工具進(jìn)行治理，而非積極主動的政策干預(yù)。治理資源和基層干部時間精力的投入是解決治理難題的基礎(chǔ)。若在治理資源投入較少的情況下可以獲得更高的效能和回報，基層政府將會選擇性地提高對這些問題的關(guān)注度。如果治理資源的投入所取得的成果同預(yù)期治理目標(biāo)相差過大，甚至出現(xiàn)有限治理資源的重復(fù)投入或浪費(fèi)時，基層政府將傾向于不解決這些治理問題或者選擇積極動員社會各方力量參與治理活動。因此，該象限治理應(yīng)使基層政府在議程設(shè)置上享有更多自主決定權(quán)，在遵循社會期待治理邏輯基礎(chǔ)上，根據(jù)治理資源投入—回報比來判斷現(xiàn)階段是否采取治理行動。

QⅣ.弱關(guān)注度強(qiáng)復(fù)雜性象限

處于這一象限中的治理難題，例如日常性鄰里沖突等類似事項(xiàng)，涉及群體較小，通常不是上級政府的政策傾向點(diǎn)，且不被社會輿論重點(diǎn)關(guān)注，未能形成較高的關(guān)注點(diǎn)。該象限中的治理問題具有較高的隱蔽性，這些問題通常存在于基層復(fù)雜的社會利益或關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，治理難度較大，難以僅通過強(qiáng)制性政策工具予以解決。在此象限的治理中，由于基層政府的資源和權(quán)力有限，能否最大程度上實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，避免資源浪費(fèi)和基層干部無效行政而增加的各種負(fù)擔(dān)，以及避免工作失誤造成的問責(zé)成為選擇治理事項(xiàng)的內(nèi)在動機(jī)。治理回報率較低意味著這種治理問題和任務(wù)難以形成對基層政府的吸引力，致使基層政府對該治理事項(xiàng)的選擇性傾向大大降低。因此，該象限治理應(yīng)更多借助社會力量，例如通過基層自治吸納更多居民參與，充分激發(fā)社會組織扎根社區(qū)、貼近基層的優(yōu)勢，利用屬地親緣優(yōu)勢，通過柔性勸說、感情教化等途徑，構(gòu)建共建、共治、共享、共商的基層治理模式，彌補(bǔ)基層政府資源不足和力量不夠的缺陷，避免矛盾激化引起社會秩序混亂。

四、結(jié)論

實(shí)踐中，基層治理常被當(dāng)作一個“筐”，大量事項(xiàng)、任務(wù)和難題都被塞入其中。在高度不確定性和多變性的社會環(huán)境中，缺少實(shí)際授權(quán)和資源的基層政府難以在規(guī)定時間內(nèi)保質(zhì)保量地完成所有任務(wù)，因此會陷入日常性的繁雜沉重工作中，經(jīng)常忙于應(yīng)對、疲于應(yīng)付、窮于應(yīng)酬，基層治理也因此呈現(xiàn)出模糊性和碎片化的狀態(tài)。繁雜事項(xiàng)和高任務(wù)量是基層政府長時間內(nèi)必須面對的問題，要避免將基層干部尤其是年輕干部困在會議里、綁在文件上、捆在問責(zé)里，就亟需整合治理資源、創(chuàng)新治理工具、改變傳統(tǒng)治理方法，實(shí)現(xiàn)基層有限資源和權(quán)力與復(fù)雜的無限治理事項(xiàng)間的平衡。矛盾有主次之分，事情有輕重之別?；鶎庸ぷ鞑环种鞔危鞣N治理事項(xiàng)都想面面俱到、件件不落是理想狀態(tài)。都想管、都在做也就等于件件都“蜻蜓點(diǎn)水”，其效果必然大打折扣。因此，要破解基層治理中的模糊性和碎片化困境，將基層干部從大量無效工作中解脫出來的重要途徑是精準(zhǔn)施策?！跋笙拗卫怼本褪菑?qiáng)調(diào)要在精準(zhǔn)研判的基礎(chǔ)上，將各種治理問題歸屬到相應(yīng)象限中，將基層繁雜的各項(xiàng)工作擺在適當(dāng)?shù)奈恢?，以明確治理目標(biāo)、任務(wù)、對象和內(nèi)容等屬性及優(yōu)先級別，實(shí)現(xiàn)對治理事項(xiàng)的精準(zhǔn)識別、合理分類和有效治理，從而達(dá)到基層治理去模糊性和碎片化的目標(biāo)。

需要特別說明的是，本文還存在一定的研究局限。首先，考慮到基層社會的復(fù)雜性，對于劃分出的四個治理象限在具體實(shí)踐中的作用和問題還有待觀察和驗(yàn)證。其次，象限治理的分析更側(cè)重于規(guī)范研究和理論探討，缺乏進(jìn)一步的經(jīng)驗(yàn)分析框架和實(shí)證案例，需要在后期研究中深度挖掘國內(nèi)基層政府治理實(shí)踐同象限治理聯(lián)系的具體案例，通過對經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的考察與分析，不斷更新治理象限的具體坐標(biāo)和正負(fù)特性，探尋可以衡量的量化指標(biāo)以便進(jìn)一步驗(yàn)證。因此，未來的研究需要深化對象限同基層治理活動的嵌入，擴(kuò)展研究界面，通過調(diào)研發(fā)掘四個治理象限各自的特征作用，不斷充實(shí)研究成果?？傊?，基層問題是在復(fù)雜不定的各種因素交織中不斷產(chǎn)生的，解決了一批又會產(chǎn)生一批，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個循序漸進(jìn)的長期過程。