[ 作者簡介 ]

王澤麗，女，山西晉城人，青海民族大學(xué)，碩士在讀，研究方向：環(huán)境法。

[ 基金項目 ]

本研究受“青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項目資助（項目名稱：西寧市“無廢城市”建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查報告; 項目編號04M2021021）”。

[ 摘要 ]

2019年，西寧市開始了“無廢城市”的試點建設(shè)。2020年，我國對《固廢法》進行了修訂，各試點城市如何開展無廢建設(shè)以及會出現(xiàn)哪些固體垃圾方面的法律問題成為“無廢城市”研究的重點。本文以青海省西寧市為調(diào)研對象，以現(xiàn)行《固廢法》為研究背景，探究“無廢城市”的建設(shè)現(xiàn)狀，最后提供相關(guān)的法律建議。

[ 關(guān)鍵詞 ]

無廢城市;建設(shè)現(xiàn)狀;可行性建議

中圖分類號：F27

文獻標(biāo)識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.03.029

1 調(diào)查背景

關(guān)于“無廢城市”的發(fā)展，帕爾默博士第一次提出了“無廢”的概念。之后扎曼和萊曼又對“無廢城市”進行了定義，認(rèn)為盡最大可能地從城市產(chǎn)生的垃圾中回收所有的資源，在源頭上做到減量化，末端做到無害化，提高固體垃圾資源化利用率，建立起可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)路徑。國外學(xué)者普遍認(rèn)為，“無廢城市”的“廢”指的就是城市產(chǎn)生的固體垃圾。針對固體垃圾方面，各國應(yīng)該積極采取有效的措施去應(yīng)對，以防止垃圾圍城現(xiàn)象的產(chǎn)生。

毫無疑問，我國是世界上產(chǎn)生固體廢物量最大的國家，巨大的固體垃圾量很容易產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境問題，治理難度會大增，不容易解決。固體廢物產(chǎn)生的強度高、利用起來不充分，且會產(chǎn)生很難降解的有害物質(zhì)，在處理固體垃圾過程中也會很容易污染環(huán)境，所以，在處理的各個環(huán)節(jié)上都應(yīng)該減少垃圾的產(chǎn)生?！盁o廢城市”是建設(shè)美麗中國的細胞工程，是黨中央、國務(wù)院在打贏污染防治的攻堅戰(zhàn)的特殊階段作出的重大部署，是落實習(xí)近平總書記生態(tài)文明理論的具體行動。

2018年底，我國制定了《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》。2020年，新《中華人民共和國固廢法》（以下簡稱《固廢法》）開始實施，這是法律和政策的恰當(dāng)結(jié)合，其為“無廢城市”的順利建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。我國“無廢城市”的發(fā)展存在省份之間的差距，“無廢城市”發(fā)展水平位居前10位的都是中國東、中部省份，居后5位的均為西部省份，可以看出，西寧“無廢城市”建設(shè)還有很多路要走，需要借鑒先進的固廢治理經(jīng)驗，提高固體廢棄物的綜合治理能力。

青海在我國有中華水塔之稱，其生態(tài)地位不用多說，是全球高海拔地區(qū)物種基因、生物、遺傳多樣性最集中的地方，在我國以至于在世界環(huán)境的地位中都有很高的位置。特殊的生態(tài)地位也決定了青海特別的省情定位?！盁o廢城市”建設(shè)試點成為辯證處理生態(tài)保護和綠色發(fā)展的生動寫照。西寧市作為省會城市，發(fā)揮著輻射、示范作用。在“無廢城市”“11﹢5”的試點城市中，西寧的特殊性在于其為西北地區(qū)唯一入選城市、全國唯一省會城市、高海拔生態(tài)脆弱區(qū)高原城市。

2 西寧市“無廢城市”建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 調(diào)查對象基本概況

西寧市是青海省省會，總面積約為7 679平方公里，常住人口約為246.8萬人，下轄城東、城中、城西、城北4區(qū)和大通、湟中和湟源3縣。主要少數(shù)民族有藏族、回族、土族、撒拉族和蒙古族，全市少數(shù)民族人口約為62萬人，占常住人口的四分之一。

2.2 西寧市“無廢城市”制度建設(shè)情況

近年來，西寧市在固體廢棄物領(lǐng)域發(fā)布的地方性法規(guī)和政府規(guī)章見表1。西寧市針對固體廢物處理的全過程中的重要點積極健全制度建設(shè)。目前，西寧市“無廢城市”建設(shè)試點“四大體系”任務(wù)基本完成，在制度建設(shè)方面，試點任務(wù)共16項，已完成13項，其余3項正在穩(wěn)步推進。

2.3 西寧市“無廢城市”工作實施概述

2019年以來，西寧市“無廢城市”試點實施工作積極穩(wěn)步進行推進，主動建設(shè)在西部高原。2021年6月，第一屆中國（青海）國際生態(tài)博覽會的“無廢城市”建設(shè)論壇在青海西寧成功舉辦，該論壇就如何推進創(chuàng)建“無廢城市”進行了深入探討。

目前，西寧市已經(jīng)初步形成了“一個核心來引領(lǐng)驅(qū)動，在三大領(lǐng)域打造示范，四項體系上支撐保障，N個細胞來全民共建”“134N”的“無廢西寧”模式。2021年，西寧市通過更新公共交通、更新物流業(yè)新能源車輛、推行高星級綠色建筑等措施繼續(xù)完成“無廢城市”的建設(shè)工作。將來還要繼續(xù)探索固廢和廢氣、廢水協(xié)同處理的模式，爭取早日在西寧構(gòu)建起“大無廢”的格局。

在工業(yè)領(lǐng)域，以甘河工業(yè)園區(qū)國家級循環(huán)化示范試點園區(qū)為主，提高工業(yè)固廢綜合利用率。加強全市危險廢物監(jiān)管能力的建設(shè)，持續(xù)開展西寧危險廢物規(guī)范化的管理考核。積極優(yōu)化工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動工業(yè)領(lǐng)域資源化、循環(huán)化和生態(tài)化發(fā)展。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，大幅度促進“清潔田園”行動，強調(diào)農(nóng)業(yè)投入品的減量和農(nóng)業(yè)固體廢棄物資源化的利用。在大通縣、湟中區(qū)和湟源縣，畜禽糞污和農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的固體廢棄物基本上實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的綠色循環(huán)。在生活領(lǐng)域，市區(qū)25個街道辦事處、106個社區(qū)、115所學(xué)校、350多個小區(qū)和3家市級醫(yī)院開展了生活垃圾分類試點的工作。再生資源回收網(wǎng)絡(luò)和生活垃圾可回收物收運網(wǎng)點“兩網(wǎng)融合”積極推進，生活垃圾焚燒發(fā)電項目也要開始開工建設(shè)，餐廚垃圾收運處置的“西寧模式”領(lǐng)跑全國。2021年初，西寧市開啟了生活垃圾的“強制干濕分離”試點。另外，2019年西寧市的城鎮(zhèn)綠色建筑比重達到了60.5 %。以上都能看出，西寧市在綠色發(fā)展方面積極落實無廢理念，全方位發(fā)力。

截至2020年，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生強度降低到0.85噸/萬元，農(nóng)藥化肥減量20 %以上，餐廚廢棄物資源化處理率達到了95 %，農(nóng)用地膜回收利用率達到了90 %，固體廢物無害化處理率達到100 %。以衛(wèi)生填埋方式共處理生活垃圾約137萬噸，醫(yī)療廢物的處置量約為3896噸。西寧將繼續(xù)加大“無廢細胞”的創(chuàng)建力度，形成無廢城市人人共建、無廢成果人人共享的大好局面。

2.4 西寧市居民“無廢”意識調(diào)查結(jié)果梳理

將所有調(diào)研信息匯總統(tǒng)計：（1）有79.92 %的居民不知道西寧是“無廢城市”試點城市;（2）對于阻礙自己進行垃圾分類的主要原因，84.62 %的居民缺乏相關(guān)知識，30.77 %的居民認(rèn)為缺乏獎懲措施;（3）社區(qū)廢舊物品、垃圾分類沒有得到有效回收利用的原因，53.85 %的居民認(rèn)為宣傳力度不足，58.14 %的居民認(rèn)為沒有特定回收渠道;（4）社區(qū)在加強居民“無廢”意識上應(yīng)做哪些努力，76.92 %的居民認(rèn)為增設(shè)分類投放的垃圾桶，78.12 %的居民認(rèn)為應(yīng)開展宣講會;（5）針對政府對“無廢”建設(shè)的監(jiān)管和執(zhí)法力度，88.34 %的居民認(rèn)為和以前基本不變;（6）對于是否有必要通過法律途徑規(guī)范“無廢城市”建設(shè)，89.11 %的居民認(rèn)為有必要。

3 西寧市“無廢城市”建設(shè)過程中存在的問題

3.1 固體廢棄物源頭控制待加強

要解決城市固體廢棄物問題，關(guān)鍵是控制固體廢棄物的增長。西寧垃圾產(chǎn)生量呈連年遞增趨勢，加上往年垃圾貯存量，從源頭控制垃圾的產(chǎn)生是一個亟須探討和解決的問題。居民素質(zhì)參差不齊，環(huán)保意識也有高有低。近年來西寧環(huán)境明顯變好，但是不文明現(xiàn)象，如亂扔垃圾、垃圾不分類投放等還是會經(jīng)常看見。工業(yè)垃圾、建筑垃圾產(chǎn)生量大，況且西寧是旅游城市，旅游旺季游客量大增，本地居民加上外來游客，如何從源頭上控制垃圾產(chǎn)生是需要密切關(guān)注的。

3.2 宣傳上不到位

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西寧市約80 %的居民不知道西寧是“無廢城市”試點。在街道、社區(qū)、學(xué)校等很多公共場所都未看見“無廢城市”的宣傳語和橫幅，更不用提“無廢城市”宣講會。以康西市場為例，康西市場作為西寧市建設(shè)的第一個“無廢市場”，只是在康西市場一個偏僻墻面上掛有一塊無廢市場的標(biāo)識牌，市場里的商販和買菜市民也并不了解“無廢城市”。可以看出，宣傳確實不到位。

3.3 “無廢城市”行政執(zhí)法、監(jiān)督能力不足

“無廢城市”建設(shè)是一個需要多部門齊抓共管、多方聯(lián)動才能順利進行的項目。出現(xiàn)的問題就是各部門權(quán)責(zé)不清，易形成“相互推諉”的局面。各部門又出于小部門利益，不以大局為重。由于協(xié)調(diào)執(zhí)法成本高，加上一些部門利益思想作怪，很難形成“無廢城市”建設(shè)一體化態(tài)勢。由于我國環(huán)境法律中原則性法律條文較多，相關(guān)細則需要通過地方來加以補充完善，這就導(dǎo)致環(huán)保部門具有較大的自由裁量權(quán)，使環(huán)境執(zhí)法具有隨意性，不作為或者亂作為。解決這種問題的方法之一是加強環(huán)境領(lǐng)域的行政監(jiān)督。但由于西寧環(huán)境執(zhí)法部門體制不完善，行政監(jiān)督力度的加強比較困難。

3.4 西寧市固廢法律體系不健全

截至目前，西寧市已頒布《西寧市餐廚垃圾管理辦法》《西寧市城市建筑垃圾管理辦法》《西寧市生活垃圾分類管理辦法》，新修訂《西寧市再生資源回收利用管理辦法》。“無廢城市”建設(shè)涵蓋五大類固廢的處理，西寧市還沒有關(guān)于“無廢城市”下的工業(yè)固廢、農(nóng)業(yè)廢棄物和危險廢物的地方性法規(guī)或規(guī)章。西寧市固廢法律體系的健全也有助于完善西寧市“無廢城市”法治保障，助力“無廢城市”順利建設(shè)。

4 西寧市“無廢城市”建設(shè)的可行性建議

4.1 加強固體廢棄物源頭控制

西寧應(yīng)采取按量收費和定額收費相結(jié)合的方式，才能倒逼居民自己想方法產(chǎn)生最少的生活垃圾。轉(zhuǎn)變居民的消費習(xí)慣，當(dāng)居民購買消費品時，應(yīng)當(dāng)購買綠色產(chǎn)品。一方面是減少生活固體垃圾的產(chǎn)生量，另一方面也給制造商提供了一個明確信息，推動他們積極主動提高研發(fā)力度，生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品，形成良性循環(huán)。從2008年起，我國在全國范圍內(nèi)已經(jīng)禁止生產(chǎn)、銷售和使用超薄塑料袋，但很明顯，西寧的塑料袋使用頻率較高，白色污染很嚴(yán)重，居民應(yīng)盡量減少塑料袋的使用。同時，政府應(yīng)采取措施減少快遞、外賣包裝的使用;提高新建綠色建筑率，減少建筑垃圾的產(chǎn)生;工業(yè)領(lǐng)域提倡清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟。

4.2 加強宣傳力度

其實，環(huán)境問題歸根結(jié)底是公眾環(huán)境素養(yǎng)高低的問題，居民的環(huán)保意識提高了，環(huán)境污染也就很好治理了。加強人們對“無廢城市”的了解，是一項長期反復(fù)、需要廣泛深入的工作。首先，要加強環(huán)境教育，在學(xué)生接受教育的所有階段都適當(dāng)增加關(guān)于“無廢城市”的知識，再由孩子來帶動家庭，一起為保護生態(tài)環(huán)境、減少生活固體垃圾的產(chǎn)生而去努力。其次，充分地利用網(wǎng)絡(luò)、報紙和電視等各種傳媒手段進行宣傳。另外，要做一些環(huán)境公益廣告，讓人們可以很好地理解并學(xué)會垃圾分類。最后，應(yīng)在公共場所增加“無廢城市”的宣傳標(biāo)語和橫幅。

4.3 提高環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)督能力建設(shè)

西寧市生態(tài)環(huán)境部門需要明確環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限，把環(huán)保部門本來的工作收回來，使權(quán)力不分散，執(zhí)法更加精確。同時，在一些需要聯(lián)合執(zhí)法的項目中，積極下放權(quán)力，形成合力，抓好“無廢城市”執(zhí)法工作的目的。另外，西寧市還需要架構(gòu)一個部門協(xié)作配合關(guān)系網(wǎng)，設(shè)立專門的機構(gòu)，評判解決“無廢城市”執(zhí)法中存在的“空白地帶”或者“過密地帶”，充分解決執(zhí)法中的部門爭端。為了避免地方環(huán)境執(zhí)法的自由裁量權(quán)過大，需要通過獎懲手段提升監(jiān)管能力。為了使公眾在環(huán)境治理中的價值得到確認(rèn)，有必要進行獎勵，有利于正確引導(dǎo)社會對環(huán)境治理的重視。另外，制定生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法獎懲制度，做到有獎有懲，提升環(huán)境執(zhí)法能力。

4.4 完善西寧市固廢法律體系

西寧市固體廢棄物法律體系的健全，使“無廢城市”在建設(shè)過程中落實有政策支持，執(zhí)法有法律依據(jù)。讓“無廢”出力人有信心、有底氣地投入“無廢城市”建設(shè)的大軍中。西寧市政府、人大常委會有必要研究討論關(guān)于工業(yè)固廢、農(nóng)業(yè)廢棄物和危險廢物立法的必要性。完善的法治保障會促使居民將“無廢城市”建設(shè)從意識層面轉(zhuǎn)化為實踐層面，提高固廢減量化、資源化和無害化的可行性。同時，也要進一步完善相關(guān)固廢法律法規(guī)的實施細則和具體辦法。

參考文獻

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