賈邵猛 裴育

一、引言

財(cái)政體制改革的最終目標(biāo)是能夠更好地進(jìn)行公共品供給和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)性公共品的供給直接關(guān)乎地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的生活幸福指數(shù)，隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，社會(huì)性公共品的供給不僅要滿足人們基本的生命和生存需求，還要進(jìn)一步滿足人們對(duì)美好生活的需求。黨的十九屆四中全會(huì)也明確提出，要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性，健全國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，保障群眾基本生活。因此，研究社會(huì)性公共品供給背后的體制機(jī)制因素具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

我國(guó)地域廣闊，各區(qū)域間存在各種差異，中央政府很難全面掌握各地區(qū)居民偏好，而地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，我國(guó)實(shí)行了財(cái)政分權(quán)的制度模式，并由省以下各級(jí)政府承擔(dān)了社會(huì)性公共品供給的絕大部分責(zé)任。相應(yīng)地，財(cái)政分權(quán)與社會(huì)性公共品供給的問(wèn)題也就成為了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和地方財(cái)政理論關(guān)注的核心議題之一。但分析以往研究可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)研究者將關(guān)注點(diǎn)放在中央和省級(jí)政府的財(cái)政分權(quán)上，而較少關(guān)注省以下政府的財(cái)政分權(quán)狀況。這主要是因?yàn)槭∫韵仑?cái)政管理體制在很大程度上受制于中央和省級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系，而只有在中央和省級(jí)政府財(cái)政關(guān)系規(guī)范化的條件下，省以下財(cái)政體制建設(shè)才有可能順利推行（楊志勇，2014）。

“十三五”期間，我國(guó)加快了財(cái)政體制改革，國(guó)務(wù)院于2016年8月和2018年2月相繼印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）和《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)），這兩個(gè)重要文件的發(fā)布進(jìn)一步規(guī)范了中央和地方政府間的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。2019年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（國(guó)發(fā)〔2019〕21號(hào)），明確提出了“保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定、建立更加均衡合理的分擔(dān)機(jī)制、穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革”三項(xiàng)基本原則，進(jìn)一步規(guī)范和明確了中央和地方政府間的財(cái)政收入劃分問(wèn)題。從以上幾個(gè)重要文件的頒布和實(shí)施中，我們可以看到，本輪財(cái)政體制改革首先從中央和省級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系入手，并逐步擴(kuò)展到省以下各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系改革。隨著中央和省級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的逐步清晰，省以下各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系將成為下一階段財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，“十四五”規(guī)劃中也明確提出，要健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。但現(xiàn)有對(duì)省以下政府間財(cái)政關(guān)系的研究較少，致使省以下政府在調(diào)整完善政府間財(cái)政關(guān)系時(shí)缺少參考。

為此，本文重新回到財(cái)政分權(quán)與公共品供給的經(jīng)典問(wèn)題上，將研究關(guān)注點(diǎn)放在省以下財(cái)政分權(quán)上，并選擇較少有學(xué)者關(guān)注的城市內(nèi)部財(cái)政收入劃分問(wèn)題作為研究重點(diǎn)，這有利于進(jìn)一步理順公共品供給背后的體制機(jī)制因素，為推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革、建設(shè)高質(zhì)量的現(xiàn)代化公共品供給體系提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述與理論分析

財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)取決于政府部門(mén)如何使用與支配財(cái)政資源，對(duì)分權(quán)制度下地方政府行為的分析將是厘清財(cái)政分權(quán)與社會(huì)性公共品供給之間關(guān)系的關(guān)鍵。

經(jīng)典的財(cái)政理論認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)相較于過(guò)度集權(quán)能夠更有效地提升公共品質(zhì)量（Bardhan，2002；Oates，1999）。原因是中央政府和地方政府在公共品供給上存在信息不對(duì)稱，地方政府為了解轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共品的需求與偏好次序，更容易實(shí)現(xiàn)偏好匹配與資源優(yōu)化配置，同時(shí)，選民在轄區(qū)內(nèi)的自由流動(dòng)會(huì)引發(fā)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府也會(huì)按照選民的偏好盡可能地提供合意的公共品（Tiebout，1956；Oates，1999）。但也有部分學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)并不一定有利于公共品供給（Cai et al，2004），這其中很大部分原因是地方政府未能夠受到有效監(jiān)管，其相比中央政府更容易被利益集團(tuán)俘獲，并不一定會(huì)將財(cái)政支出用于公共品供給（Weingast，2009）。

我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境與國(guó)外不同，國(guó)內(nèi)學(xué)者在借鑒國(guó)外財(cái)政分權(quán)研究成果的同時(shí)，充分考慮了我國(guó)的縱向行政管理體制和特殊的晉升激勵(lì)模式（周黎安，2007），但是由于研究視角和方法的差異，研究結(jié)論同樣尚未統(tǒng)一。部分學(xué)者研究認(rèn)為，在我國(guó)長(zhǎng)期以GDP為主要考核的方式下，分權(quán)會(huì)促使財(cái)政支出出現(xiàn)“重基礎(chǔ)設(shè)施，輕公共服務(wù)”的現(xiàn)象（傅勇和張晏，2007；馬光榮等，2019），且這種支出傾向在貧困地區(qū)更為明顯（陳思霞和盧盛峰，2014），這也就導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)未能夠有效促進(jìn)公共品供給（丁菊紅和鄧可斌，2008；周亞虹等，2013；朱德云等，2020），甚至還進(jìn)一步降低了居民健康水平，提高了死亡率（彭浩然等，2013）。但也有相關(guān)研究表明，隨著政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，財(cái)政分權(quán)將有利于社會(huì)性公共品供給（李齊云和隋安琪，2018）。部分研究還發(fā)現(xiàn)，省級(jí)財(cái)政分權(quán)促使地方政府增加了基本建設(shè)性支出比重，而相應(yīng)減少公共品領(lǐng)域支出比重，但省以下財(cái)政分權(quán)對(duì)支出結(jié)構(gòu)的影響卻正好相反（劉小勇和丁煥峰，2015），部分針對(duì)省直管縣的政策分析研究也顯示，縣級(jí)政府財(cái)政權(quán)力的提升有利于公共品供給（席鵬輝和梁若冰，2014；王小龍和王金金，2014；譚之博等，2015）。還有一部分學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與公共品供給之間并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，如儲(chǔ)德銀等（2018）以義務(wù)教育為例，通過(guò)構(gòu)建財(cái)政分權(quán)與公共品供給效率的非線性理論模型，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與義務(wù)教育供給效率之間存在顯著的非線性關(guān)系；龔鋒和盧洪友（2013）則進(jìn)一步認(rèn)為不同維度的財(cái)政分權(quán)對(duì)不同類(lèi)型公共品的配置效率具有不同方向的影響，需要分別檢驗(yàn)才能夠更為準(zhǔn)確的評(píng)估出財(cái)政分權(quán)對(duì)公共品供給的影響。

本文主要關(guān)注的是城市層面財(cái)政分權(quán)的影響，結(jié)合上述文獻(xiàn)，我們分析認(rèn)為，地方政府除了面臨晉升激勵(lì)外，還面臨一定的財(cái)政壓力，尤其是基層政府，財(cái)政缺口較大。首先，在財(cái)政壓力的作用下，地方政府部門(mén)的行為會(huì)發(fā)生一定變化。當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度較低時(shí)，區(qū)縣級(jí)政府擁有較少的財(cái)權(quán)，這一方面不利于其充分發(fā)揮財(cái)政自主性，另一方面在面臨較為繁重的事權(quán)與支出責(zé)任時(shí)，又無(wú)法通過(guò)提高稅收努力、加強(qiáng)稅收征管等方式來(lái)減輕其財(cái)政壓力（孫開(kāi)和張磊，2019）。這時(shí)候區(qū)縣政府便會(huì)通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、吸引外資等方式來(lái)減輕其財(cái)政壓力，這也就相應(yīng)弱化了社會(huì)性公共品供給的投入力度。在這一背景下，財(cái)政收入分權(quán)的提高可以直接改善基層政府的財(cái)政狀況，當(dāng)面臨財(cái)政壓力時(shí)，其可以采取其他途徑來(lái)緩解，而不一定需要通過(guò)壓縮社會(huì)性公共品支出來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡，這也就有利于社會(huì)性公共品供給。其次，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府的財(cái)政支出行為會(huì)發(fā)生一定變化，此時(shí)財(cái)政分權(quán)的影響效應(yīng)可能也會(huì)隨之而改變。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低時(shí)，地方政府的主要任務(wù)是加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，此時(shí)政府在進(jìn)行財(cái)政支出時(shí)，會(huì)傾向于加大交通、水利、通信等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，創(chuàng)造良好的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資環(huán)境，加速經(jīng)濟(jì)起飛。當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來(lái)后，人均收入水平上升，居民追求高質(zhì)量生活的意愿逐步提升。此時(shí)政府為了滿足居民需求，會(huì)加大教育、醫(yī)療等社會(huì)性公共品供給。這也就使得財(cái)政分權(quán)對(duì)公共品供給的影響會(huì)受到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響。

綜上可知，財(cái)政分權(quán)對(duì)公共品供給的影響尚未明確，其正影響或負(fù)影響是與各個(gè)地區(qū)所面臨的政治環(huán)境相聯(lián)系的。也就是說(shuō)，隨著政治經(jīng)濟(jì)等一系列環(huán)境的變化，財(cái)政分權(quán)對(duì)公共品供給的影響也會(huì)發(fā)生變化，研究其作用需要與現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合。鑒于此，本文在實(shí)證部分將基于省會(huì)城市層面數(shù)據(jù)重新檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給的影響，同時(shí)，將充分考慮區(qū)域間所面臨的狀況差異，并重點(diǎn)分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政壓力狀況的差異對(duì)財(cái)政分權(quán)與社會(huì)性公共品供給之間關(guān)系的影響。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）模型設(shè)定

為檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給水平的影響，我們首先從總體上構(gòu)建以下計(jì)量模型：

其中，Pub為被解釋變量，即社會(huì)性公共品供給水平；finden表示財(cái)政分權(quán)，采用城市區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)政收入之和比上城市財(cái)政總收入進(jìn)行衡量；下標(biāo)i和t分別表示城市和年份；ui代表個(gè)體固定效應(yīng)，nt代表時(shí)間固定效應(yīng)，α0是常數(shù)項(xiàng)，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)；Xit表示其余控制變量。財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給的影響可能具有一定滯后性，因此，我們將財(cái)政分權(quán)數(shù)據(jù)的滯后一期納入考慮，構(gòu)建了模型（2）來(lái)對(duì)其進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，L.finden即為財(cái)政收入分權(quán)的滯后一期數(shù)據(jù)。同時(shí)，我們考慮到公共品供給可能存在遞延效應(yīng)和路徑依賴，即當(dāng)期公共品供給會(huì)受到前期公共品供給的影響，為了有效處理這一問(wèn)題，我們構(gòu)建了模型（3），采用動(dòng)態(tài)面板回歸模型的GMM方法對(duì)其進(jìn)行估計(jì)。

（二）變量特征與數(shù)據(jù)選取

1.被解釋變量

我們基于地方政府在社會(huì)性公共品供給方面取得的客觀成果數(shù)據(jù)構(gòu)建城市社會(huì)性公共品供給水平的綜合指標(biāo)體系，并采用主成分分析法對(duì)社會(huì)性公共品綜合供給水平進(jìn)行評(píng)估。該綜合指數(shù)越大表示其社會(huì)性公共品供給水平越高。由于我們使用的是省會(huì)城市層面數(shù)據(jù)庫(kù)，考慮到數(shù)據(jù)的完整性和可獲得性，我們主要參考李永友和張子楠（2017）、韓峰和李玉雙（2019）的研究，選取教育、醫(yī)療和環(huán)境保護(hù)三個(gè)方面對(duì)社會(huì)性公共品供給水平進(jìn)行綜合測(cè)算。表1即為社會(huì)性公共品供給水平指標(biāo)體系。

表1 社會(huì)性公共品供給水平指標(biāo)體系

本文之所以選擇使用主成分分析法，一方面是由于本文的核心部分是針對(duì)社會(huì)性公共品的研究分析，其包含了教育、醫(yī)療和環(huán)保等方面，是一個(gè)綜合的指標(biāo)體系。另一方面是因?yàn)橹鞒煞址治龇▽?duì)于分析多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)時(shí)，可以消除評(píng)價(jià)指標(biāo)間的相關(guān)關(guān)系，有利于保證客觀性。主成分分析的具體計(jì)算過(guò)程我們主要參考武力超（2014）的研究，首先將表1中公共品的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，然后對(duì)其進(jìn)行KMO值檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果顯示KMO值顯著，且大于0.6，表明本文所選取的公共品供給數(shù)據(jù)適合進(jìn)行主成分分析。隨后，我們按照累計(jì)貢獻(xiàn)率大于0.85的標(biāo)準(zhǔn)提取主成分，并根據(jù)提取出的主成分計(jì)算出城市社會(huì)性公共品供給水平指標(biāo)。

2.核心解釋變量

財(cái)政分權(quán)?，F(xiàn)有研究中使用的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)多是針對(duì)上級(jí)政府財(cái)政分權(quán)對(duì)下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響，如大量研究者使用省級(jí)層面數(shù)據(jù)，研究省級(jí)政府所享有的財(cái)政權(quán)力對(duì)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。在中國(guó)的財(cái)政制度模式下，省級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力來(lái)自于中央政府的財(cái)政分權(quán)，所以其本質(zhì)上研究的是中央政府財(cái)政權(quán)力劃分對(duì)省級(jí)政府的影響。但我們可以看到，不論是一省整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，還是一省整體公共品的配置，其不僅會(huì)受到中央向省級(jí)政府財(cái)政分權(quán)的影響，其顯然也會(huì)受到一省內(nèi)部財(cái)政權(quán)力配置狀況的影響，但目前的相關(guān)研究較少關(guān)注一級(jí)政府內(nèi)部財(cái)政分權(quán)狀況對(duì)其經(jīng)濟(jì)、公共品配置的影響。我們主要研究關(guān)注的是城市內(nèi)部財(cái)政權(quán)力劃分對(duì)其公共品配置的影響，參考張光（2009）的研究，使用如下方式對(duì)財(cái)政分權(quán)進(jìn)行衡量：1-（市本級(jí)一般公共預(yù)算收入/全市一般公共預(yù)算收入）。

中國(guó)式分權(quán)的核心在于政府間稅收收入分配，是財(cái)政收入分權(quán)（周黎安和吳敏，2015）。在財(cái)政支出方面，很大一部分支出被指定了用途，尤其是來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金，地方政府的自主權(quán)限不大，而且在指標(biāo)的測(cè)算上還存在代表性不足的爭(zhēng)議（毛捷等，2018；詹新宇和劉文彬，2020）。因此，本文主要從財(cái)政收入分權(quán)的角度來(lái)分析財(cái)政分權(quán)體制下的地方政府行為。

3.調(diào)節(jié)變量

經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，居民的需求和政府部門(mén)的工作重心會(huì)發(fā)生變化，而這一變化又會(huì)對(duì)政府部門(mén)如何支配與使用財(cái)政資源產(chǎn)生影響。為了探究經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)財(cái)政分權(quán)效應(yīng)的影響，我們將其設(shè)定為調(diào)節(jié)變量，使用已有文獻(xiàn)中最常使用的人均GDP來(lái)衡量城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。

4. 門(mén)檻變量

財(cái)政壓力。通常認(rèn)為，財(cái)政壓力是指地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任與其自有收入之間的缺口。我們主要參考孫開(kāi)和張磊（2019）的研究，使用如下方式來(lái)計(jì)算財(cái)政壓力：（一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入）/地區(qū)生產(chǎn)總值。

5. 控制變量

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況會(huì)對(duì)公共品配置造成一定影響，我們使用第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重來(lái)衡量。財(cái)政自給能力。城市整體公共品的配置情況還會(huì)受到來(lái)自上級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力分配的影響，也就是會(huì)受到城市整體所獲得來(lái)自上級(jí)政府的財(cái)政權(quán)限的影響，為此，我們通過(guò)控制省會(huì)城市的財(cái)政自給能力來(lái)對(duì)其進(jìn)行控制，使用一般公共預(yù)算收入比一般公共預(yù)算支出來(lái)對(duì)省會(huì)城市的財(cái)政自給能力進(jìn)行衡量。人口自然增長(zhǎng)率。一個(gè)地區(qū)的人口變化情況對(duì)該地區(qū)的公共品供給會(huì)產(chǎn)生一定影響，我們將其納入模型進(jìn)行控制。除此之外，我們還進(jìn)一步控制了實(shí)際利用外資和失業(yè)率，其中實(shí)際利用外資使用省會(huì)城市人均利用外資（萬(wàn)美元）進(jìn)行衡量，失業(yè)率使用城鎮(zhèn)人口失業(yè)率進(jìn)行衡量。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源說(shuō)明與變量特征描述

本文選取2010—2018年我國(guó)26個(gè)省會(huì)城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，各省會(huì)城市的市本級(jí)財(cái)政收入數(shù)據(jù)來(lái)自歷年各個(gè)城市公布的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告。在計(jì)算財(cái)政分權(quán)指標(biāo)時(shí)，參考方紅生等（2020）對(duì)數(shù)據(jù)的處理方式，考慮了財(cái)政“省直管縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、縣級(jí)市樣本對(duì)實(shí)證結(jié)果的影響，計(jì)算省會(huì)城市內(nèi)部財(cái)政分權(quán)狀況時(shí)，剔除了這部分地區(qū)的財(cái)政數(shù)據(jù)。其余變量也參照財(cái)政分權(quán)的計(jì)算方式進(jìn)行相應(yīng)匹配，數(shù)據(jù)來(lái)自歷年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。數(shù)據(jù)處理過(guò)程中，我們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度指標(biāo)取對(duì)數(shù)處理。變量描述性統(tǒng)計(jì)如表2所示。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）基礎(chǔ)回歸結(jié)果

表3為模型（1）的回歸結(jié)果，列（1）—（3）分別為采用了OLS、固定效應(yīng)和雙向固定效應(yīng)的模型回歸結(jié)果。我們可以看到，財(cái)政分權(quán)的回歸系數(shù)均為正值，且均在10%的顯著性水平顯著，這表明城市層面的財(cái)政收入分權(quán)有利于提高社會(huì)性公共品供給水平。為此，我們認(rèn)為，首先，財(cái)政收入分權(quán)度的提高，一方面直接增加了下級(jí)政府所掌握的財(cái)政資源，另一方面也增加了財(cái)政激勵(lì)，使得其更加愿意完善市場(chǎng)，擴(kuò)大稅基，這都有助于緩解區(qū)縣政府所面臨的財(cái)政壓力，從而有利于社會(huì)性公共品供給。其次，我們使用的是省會(huì)城市的研究樣本數(shù)據(jù)，省會(huì)城市是一省政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體較高，居民對(duì)教育、醫(yī)療等社會(huì)性公共品的需求較大。區(qū)縣級(jí)政府是直接參與公共品供給的一級(jí)政府，對(duì)居民的實(shí)際需求更為了解，此時(shí)財(cái)政分權(quán)更有利于解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，從而更有利于社會(huì)性公共品供給。

表3 財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給的影響

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了進(jìn)一步檢驗(yàn)以上研究結(jié)果，我們分別對(duì)模型（2）和模型（3）進(jìn)行回歸分析。表4為模型（2）的回歸結(jié)果，我們使用財(cái)政分權(quán)的滯后一期數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，可以看到滯后一期財(cái)政分權(quán)的回歸系數(shù)均為正值，且均在10%的水平上顯著，這與前文的回歸結(jié)果一致。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)1：使用解釋變量滯后一期

表5為模型（3）的回歸結(jié)果，我們將社會(huì)性公共品供給的滯后一期納入模型進(jìn)行研究，使用動(dòng)態(tài)面板的系統(tǒng)GMM方法進(jìn)行回歸分析。從表中可以看到，AR（2）的值均大于0.1，表明接受模型不存在序列相關(guān)的原假設(shè)，Sargan值也都大于0.1，表明所選擇的工具變量整體是有效的。我們還看到，社會(huì)性公共品供給的滯后一期數(shù)據(jù)顯著的影響了其當(dāng)期值，表明使用動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行回歸是合理的。另外，當(dāng)期財(cái)政分權(quán)和滯后一期財(cái)政分權(quán)的回歸系數(shù)也均在1%的顯著性水平上顯著，且均為正值，表明城市層面的財(cái)政收入分權(quán)有利于提高社會(huì)性公共品供給水平，這也進(jìn)一步驗(yàn)證了上述發(fā)現(xiàn)。

表5 穩(wěn)健性檢驗(yàn)2：更換計(jì)量方法

我們將樣本分為2010—2014年和2015—2018年兩個(gè)時(shí)間區(qū)間，分別檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給的影響。從表6中（1）（2）列我們可以看到2010—2014年的回歸結(jié)果，回歸系數(shù)顯著性相比全時(shí)間段的回歸結(jié)果有所下降，但仍舊為正值，研究結(jié)論未發(fā)生明顯變化。從（3）（4）列可以看到2015—2018年的回歸結(jié)果，回歸系數(shù)均為正值，且均在10%的顯著性水平上顯著，證明了基礎(chǔ)研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

表6 穩(wěn)健性檢驗(yàn)3：分時(shí)段檢驗(yàn)

通過(guò)對(duì)比2010—2014年和2015—2018年的回歸系數(shù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，2015—2018年財(cái)政分權(quán)的影響系數(shù)值和顯著性均高于2010—2014年，也就是說(shuō)相比2010—2014年，2015—2018年財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給的影響更加顯著，其增進(jìn)社會(huì)性公共品供給的效應(yīng)也更明顯。這很可能是因?yàn)樾隆额A(yù)算法》的修訂和實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范了財(cái)政資金的使用，區(qū)縣政府在使用財(cái)政資金時(shí)更加公開(kāi)透明和科學(xué)規(guī)范，同時(shí)政府部門(mén)的資金浪費(fèi)、低效率等現(xiàn)象也會(huì)相應(yīng)減少，這顯然更有利于社會(huì)性公共品供給。

（三）異質(zhì)性分析

1.分東、中、西部

由于資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差異，各地區(qū)財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品配置的影響也可能存在異質(zhì)性，所以我們將城市按照省份劃分東、中、西部的方式進(jìn)行分組，分別檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)的社會(huì)性公共品配置效應(yīng)。

從表7中的第（1）（2）列，我們可以看到東部地區(qū)的回歸結(jié)果與全樣本的回歸結(jié)果一致，回歸系數(shù)均顯著為正。這表明在東部地區(qū)，財(cái)政收入分權(quán)度的提高是顯著有利于提升該地區(qū)的社會(huì)性公共品供給。從第（3）—（6）列的回歸結(jié)果中，我們可以看到中西部地區(qū)回歸系數(shù)的顯著性相比東部地區(qū)出現(xiàn)明顯下降，這在一定程度上表明財(cái)政分權(quán)的社會(huì)性公共品配置效應(yīng)在中西部的顯著性要低于東部地區(qū)。一方面，由于東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在一定差異，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)較高，居民對(duì)社會(huì)性公共品的需求更大，致使財(cái)政分權(quán)的社會(huì)性公共品配置效應(yīng)更容易顯現(xiàn)。另一方面，相比東部地區(qū)省會(huì)城市，中西部地區(qū)省會(huì)城市面臨的財(cái)政壓力更大，其緩解財(cái)政壓力的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)，財(cái)政分權(quán)度提高而增加的收入更有可能會(huì)被用于滿足其剛性支出，彌補(bǔ)財(cái)政缺口，被用于社會(huì)性公共品配置的幾率會(huì)有所降低，所以其回歸系數(shù)也就不夠顯著。

表7 分地區(qū)回歸檢驗(yàn)

2.社會(huì)性公共品的分類(lèi)研究

前文我們從整體上對(duì)財(cái)政分權(quán)與社會(huì)性公共品供給的關(guān)系進(jìn)行了探究，這為市級(jí)政府從總體上推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的財(cái)政體制設(shè)計(jì)提供了參考。但從以往研究中也可以看到，財(cái)政分權(quán)對(duì)不同種類(lèi)公共品供給的影響會(huì)產(chǎn)生一定差別，所以我們對(duì)社會(huì)性公共品進(jìn)行分類(lèi)，并分別檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)教育、醫(yī)療和環(huán)保類(lèi)公共品的配置效應(yīng)。表8為具體的分類(lèi)回歸結(jié)果。

表8 社會(huì)性公共品的分類(lèi)回歸檢驗(yàn)

從表8中我們可以看到，財(cái)政分權(quán)增進(jìn)醫(yī)療類(lèi)公共品和環(huán)保類(lèi)公共品供給的效應(yīng)依舊顯著，但對(duì)教育類(lèi)公共品的供給效應(yīng)不顯著。我們分析認(rèn)為，教育財(cái)政資金的分配中存在按照當(dāng)?shù)貞艏丝趤?lái)進(jìn)行分配的現(xiàn)象（甘行瓊等，2015）。而實(shí)際情況是大量來(lái)自欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村和中小城市人口已經(jīng)移動(dòng)到了經(jīng)濟(jì)較好的省會(huì)城市，特別是沿海地區(qū)省會(huì)城市，這樣一來(lái)就導(dǎo)致教育財(cái)政資金撥付的地區(qū)和實(shí)際孩子接受教育的地區(qū)，在空間上是不匹配的（陸銘，2016），使得在這部分省會(huì)地區(qū)出現(xiàn)了學(xué)生數(shù)量增多，但人均教育資金由于空間上的錯(cuò)位而不足的現(xiàn)象。而這最終導(dǎo)致學(xué)校和老師數(shù)量未能夠跟上，整體教育類(lèi)公共品的供給質(zhì)量下降。財(cái)政分權(quán)度的提高緩解了區(qū)縣級(jí)財(cái)政壓力，一定程度上減少了挪用、縮減教育領(lǐng)域支出的現(xiàn)象，但是與教育領(lǐng)域存在的橫向地區(qū)間財(cái)政資金錯(cuò)位問(wèn)題相比，其所造成的影響顯然是不夠的，這也就在一定程度上解釋了為什么財(cái)政分權(quán)度的提高并沒(méi)有顯著提高城市教育類(lèi)公共品供給水平。

除此之外，財(cái)政收入分權(quán)對(duì)各類(lèi)公共品供給的影響之所以會(huì)出現(xiàn)差異，還有可能是因?yàn)楦黝?lèi)公共品供給中的政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在差異，區(qū)縣級(jí)政府在各類(lèi)公共品供給中的相對(duì)重要程度不同，使財(cái)政收入分權(quán)對(duì)不同公共品供給的影響出現(xiàn)差異。在一項(xiàng)公共品的實(shí)際供給中，往往由各層級(jí)政府分別承擔(dān)一定比例事權(quán)和支出責(zé)任，受制于數(shù)據(jù)的限制，我們很難分離出各級(jí)政府在公共品供給中的實(shí)際責(zé)任，所以也就無(wú)法有針對(duì)性的單獨(dú)研究主要由區(qū)縣一級(jí)政府承擔(dān)主要供給責(zé)任的公共品，只能從整體上對(duì)其進(jìn)行研究分析，這也正是本文存在的局限和未來(lái)值得更進(jìn)一步研究的地方。

五、進(jìn)一步分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的調(diào)節(jié)效應(yīng)分析

在異質(zhì)性分析部分我們看到區(qū)域間財(cái)政分權(quán)的影響效應(yīng)存在一定差別，而這有可能是因?yàn)榈貐^(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異所導(dǎo)致的。為了進(jìn)一步檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度對(duì)財(cái)政分權(quán)與社會(huì)性公共品供給之間關(guān)系的影響，我們?cè)谀Ｐ停?）基礎(chǔ)上加入經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政分權(quán)的交乘項(xiàng)，進(jìn)行調(diào)節(jié)效應(yīng)研究，并將調(diào)節(jié)效應(yīng)模型設(shè)定如下：

其中finden×gdp為財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的交乘項(xiàng)，在具體的回歸分析中我們將主要關(guān)注其系數(shù)α3的正負(fù)和顯著性。

從表9中第（1）列可以看到，finden×gdp的系數(shù)為正值，且在1%的顯著性水平上顯著，表明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高，財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給的增進(jìn)作用會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，從第（2）（3）（4）列的回歸結(jié)果中則可以看到，除了教育類(lèi)公共品外，醫(yī)療和環(huán)保類(lèi)公共品的回歸結(jié)果均在1%的顯著性水平上為正，這進(jìn)一步證實(shí)了上述分析內(nèi)容。

表9 調(diào)節(jié)效應(yīng)回歸結(jié)果

（二）財(cái)政壓力的門(mén)檻效應(yīng)分析

結(jié)合理論分析部分和上述東、中、西部地區(qū)的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果，我們可以得知財(cái)政分權(quán)的社會(huì)性公共品配置效應(yīng)會(huì)受到城市財(cái)政壓力狀況的影響。當(dāng)城市的財(cái)政壓力較大且無(wú)法通過(guò)提高稅收努力、加強(qiáng)稅收征管等方式緩解時(shí)，其仍舊可能會(huì)存在擠占社會(huì)性公共品支出，并將其優(yōu)先用于可以給地區(qū)帶來(lái)財(cái)政收入的經(jīng)濟(jì)性公共品中的現(xiàn)象。為此，我們有理由認(rèn)為在不同的財(cái)政壓力狀況下，財(cái)政分權(quán)所帶來(lái)的影響有可能會(huì)發(fā)生變化，其與社會(huì)性公共品供給之間可能還存在非線性關(guān)系。

1.面板門(mén)檻模型設(shè)定

為了進(jìn)一步驗(yàn)證財(cái)政分權(quán)和社會(huì)性公共品供給之間可能存在的非線性關(guān)系，我們借鑒 Hansen（1996）提出的門(mén)檻效應(yīng)回歸模型，進(jìn)一步研究這二者之間的關(guān)系。其實(shí)質(zhì)是捕捉模型可能發(fā)生的結(jié)構(gòu)性變化，即通過(guò)將某一變量作為門(mén)檻變量，按照一定的門(mén)檻值將模型劃分為幾個(gè)區(qū)間，繼而研究方程回歸系數(shù)在不同區(qū)間的變化。我們將城市財(cái)政壓力設(shè)定為門(mén)檻變量，建立如下面板門(mén)檻模型，用于分析在面臨不同財(cái)政壓力狀況下，城市內(nèi)部財(cái)政收入權(quán)力劃分對(duì)社會(huì)性公共品供給的影響。

其中，σ為待估計(jì)的門(mén)檻值；I（）為示性函數(shù)（括號(hào)內(nèi)條件滿足時(shí)取1，否則取0）；β為不同區(qū)段解釋變量findenit的影響系數(shù)。根據(jù)以上方程，門(mén)檻值σ可以通過(guò)求殘差平方和最小值得到，獲得相應(yīng)門(mén)檻值后，還要進(jìn)一步檢驗(yàn)門(mén)檻效應(yīng)和門(mén)檻值的真實(shí)性。本文采用Hansen（1999）的自抽樣法（Bootstrap）來(lái)獲得其漸近分布，繼而獲得相應(yīng)的P值，從而判斷門(mén)檻效應(yīng)的真實(shí)性。當(dāng)證實(shí)存在門(mén)檻效應(yīng)后，再利用最大似然估計(jì)法來(lái)檢驗(yàn)門(mén)檻值真實(shí)性。

2.門(mén)檻效應(yīng)估計(jì)與檢驗(yàn)

為了確定面板數(shù)據(jù)的真實(shí)門(mén)檻數(shù)量，我們分別進(jìn)行單一、雙重門(mén)檻檢驗(yàn)，對(duì)門(mén)檻變量樣本進(jìn)行300次隨機(jī)抽樣，直至對(duì)應(yīng)門(mén)檻效應(yīng)不顯著為止，其具體檢驗(yàn)結(jié)果如表10所示。

從表10中可以看出，當(dāng)進(jìn)行單一門(mén)檻檢驗(yàn)時(shí)，社會(huì)性公共品一欄的F統(tǒng)計(jì)值為20.72，在5%的顯著性水平上拒絕原假設(shè)，即認(rèn)為存在單一門(mén)檻效應(yīng)，且門(mén)檻值為0.0233；雙重門(mén)檻檢驗(yàn)的F統(tǒng)計(jì)值為5.94，未能夠通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，無(wú)法拒絕原假設(shè)，認(rèn)為不存在雙重門(mén)檻效應(yīng)。類(lèi)似的，教育類(lèi)和醫(yī)療類(lèi)公共品的門(mén)檻檢驗(yàn)結(jié)果也顯示其均存在單一門(mén)檻效應(yīng)，并且拒絕雙重門(mén)檻效應(yīng)的存在。環(huán)保類(lèi)公共品的門(mén)檻檢驗(yàn)結(jié)果則顯示其不存在門(mén)檻效應(yīng)。

表10 門(mén)檻效應(yīng)檢驗(yàn)

圖1：社會(huì)性公共品的門(mén)檻值

圖2：教育類(lèi)公共品的門(mén)檻值

圖3： 醫(yī)療類(lèi)公共品的門(mén)檻值

圖1、2、3分別給出了城市財(cái)政壓力作為門(mén)檻變量的社會(huì)性公共品、教育類(lèi)公共品和醫(yī)療類(lèi)公共品的單一門(mén)檻似然比（LR）統(tǒng)計(jì)量序列，中間的虛線表示95%置信度的臨界值，此時(shí)LR統(tǒng)計(jì)量臨界值為7.35，當(dāng)統(tǒng)計(jì)量序列落入?yún)⒖贾狄韵?，便可以證明理論研究假設(shè)的合理性。

3.門(mén)檻效應(yīng)分析

以上檢驗(yàn)結(jié)果證明了在社會(huì)性公共品供給中存在城市財(cái)政壓力的單一門(mén)檻效應(yīng)，我們?cè)诖嘶A(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的門(mén)檻效應(yīng)回歸分析。

從表11第（1）列中我們可以看到，當(dāng)城市財(cái)政壓力小于門(mén)檻值0.0233時(shí)，財(cái)政收入分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給的影響系數(shù)為0.882，且在1%的顯著性水平上顯著，而當(dāng)財(cái)政壓力高于門(mén)檻值后，其回歸系數(shù)有所下降，且不顯著，這表明當(dāng)城市財(cái)政壓力高于一定門(mén)檻值后，財(cái)政收入分權(quán)的社會(huì)性公共品配置效應(yīng)變得不明顯，財(cái)政收入分權(quán)度的提高并沒(méi)有顯著促進(jìn)該城市的社會(huì)性公共品供給；第（2）列為教育類(lèi)公共品的門(mén)檻效應(yīng)回歸結(jié)果，可以看到，雖然其顯著性水平不高，但是隨著財(cái)政壓力越過(guò)門(mén)檻值，系數(shù)發(fā)生了明顯的變化，甚至變?yōu)樨?fù)數(shù)；第（3）列為醫(yī)療類(lèi)公共品的回歸結(jié)果，當(dāng)城市財(cái)政壓力小于門(mén)檻值0.0249時(shí)，財(cái)政分權(quán)對(duì)醫(yī)療類(lèi)公共品供給的影響系數(shù)為1.658，且在1%的顯著性水平上顯著，而當(dāng)財(cái)政壓力超過(guò)門(mén)檻值后，其影響系數(shù)變?yōu)?.1，系數(shù)值有所縮小，這就表明財(cái)政分權(quán)增進(jìn)醫(yī)療類(lèi)公共品的效應(yīng)有所減弱。從以上回歸結(jié)果中我們可以看到，財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給水平的影響并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，當(dāng)城市財(cái)政壓力較大且超過(guò)一定門(mén)檻值時(shí)，財(cái)政分權(quán)增進(jìn)社會(huì)性公共品供給的效應(yīng)會(huì)有所減弱，甚至變得不明顯。

表11 財(cái)政壓力的門(mén)檻回歸結(jié)果

六、研究結(jié)論

本文將研究的關(guān)注點(diǎn)放在縱向政府間財(cái)政關(guān)系上，并主要探究了財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給水平的影響，利用2010—2018年26個(gè)省會(huì)城市層面數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給的影響，具體研究結(jié)論如下：市級(jí)層面的財(cái)政分權(quán)顯著提高了社會(huì)性公共品供給水平。分組研究表明，區(qū)域之間財(cái)政分權(quán)的社會(huì)性公共品配置效應(yīng)存在一定差別，相較于中西部地區(qū)，財(cái)政分權(quán)的社會(huì)性公共品增進(jìn)效應(yīng)在東部地區(qū)城市更為顯著；分類(lèi)研究則表明財(cái)政分權(quán)的增進(jìn)效應(yīng)在醫(yī)療和環(huán)保類(lèi)公共品中十分顯著，但在教育類(lèi)公共品中則不夠顯著；進(jìn)一步分析中我們發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高，財(cái)政分權(quán)增進(jìn)社會(huì)性公共品供給的效應(yīng)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，但是當(dāng)城市財(cái)政壓力過(guò)大，超過(guò)一定門(mén)檻值后，財(cái)政分權(quán)增進(jìn)社會(huì)性公共品供給的效應(yīng)會(huì)有所減弱。結(jié)合上述研究結(jié)論，我們給出如下建議：

1.不同層級(jí)政府所承擔(dān)的任務(wù)不同，其所適應(yīng)的財(cái)政分權(quán)水平也是不同的，不同層級(jí)政府財(cái)政分權(quán)所帶來(lái)的影響效應(yīng)也會(huì)存在差別。我國(guó)區(qū)域間差異大，中央政府不僅要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要均衡區(qū)域間發(fā)展程度，縮小區(qū)域間發(fā)展差距，因此，集中財(cái)政收入有利于發(fā)揮統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用。省級(jí)政府也承擔(dān)了平衡省內(nèi)發(fā)展差距的責(zé)任，其收入的集中程度要基于各省的實(shí)際情況而調(diào)整。對(duì)于市級(jí)政府而言，其較少承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)均衡發(fā)展的任務(wù)。從這個(gè)角度出發(fā)，再結(jié)合本文的研究發(fā)現(xiàn)，市本級(jí)政府如果集中較多財(cái)政收入，而相對(duì)較少向區(qū)縣級(jí)政府進(jìn)行分權(quán)的話，將不利于社會(huì)性公共品供給。因此，在接下來(lái)省以下財(cái)政收入劃分改革中，市以下政府要結(jié)合轄區(qū)狀況，提高財(cái)政收入分權(quán)度，給予區(qū)縣級(jí)政府更多的財(cái)政權(quán)力，從而進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)性公共品供給。

2.在進(jìn)一步研究中我們可以看到，財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給的影響會(huì)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政壓力的影響。首先，處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的城市要依據(jù)轄區(qū)特點(diǎn)和居民實(shí)際需求，制定不同的財(cái)政收入分權(quán)策略。其次，如果城市整體面臨較大的財(cái)政壓力，財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)性公共品供給的激勵(lì)效應(yīng)會(huì)有所減弱，而基層區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政壓力的產(chǎn)生，很大程度上與政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分有關(guān)。如果政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任界定不清晰，“上級(jí)政府請(qǐng)客，下級(jí)政府買(mǎi)單”的現(xiàn)象仍然大量存在的話，財(cái)政壓力會(huì)層層轉(zhuǎn)移，最終將落到區(qū)縣級(jí)政府上，這將顯著影響財(cái)政收入分權(quán)的政策效果。

3.公共品的有效供給是一個(gè)重要且十分具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題，尤其是各項(xiàng)社會(huì)性公共品的供給問(wèn)題。由于不同種類(lèi)公共品的供給有其自身的特點(diǎn)和制度背景，致使僅依靠政府間縱向財(cái)政關(guān)系的調(diào)整還不足以達(dá)到公共品高質(zhì)量供給的最終目的。在社會(huì)性公共品的分類(lèi)研究中，財(cái)政分權(quán)顯著促進(jìn)了醫(yī)療和環(huán)保類(lèi)公共品供給，但其對(duì)教育類(lèi)公共品供給的影響不夠顯著。分析認(rèn)為，教育類(lèi)公共品供給背后所涉及的已經(jīng)不單單是財(cái)政縱向資源的分配劃分問(wèn)題，其還與橫向地區(qū)間的財(cái)政資源分配有關(guān)。這就要求各級(jí)政府在理順縱向財(cái)政關(guān)系的同時(shí)，還要能夠積極配合上級(jí)政府的各項(xiàng)改革舉措，尤其是中央政府在橫向政府間財(cái)政關(guān)系上的調(diào)整，共同推進(jìn)財(cái)政體制機(jī)制改革，為新時(shí)代社會(huì)性公共品的高質(zhì)量供給提供制度保障。