張 勇，江學(xué)祺

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

一、問題的提出

耕地細(xì)碎化是包括我國在內(nèi)的東亞小農(nóng)國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中普遍存在的現(xiàn)實(shí)問題，也是學(xué)界近年來研究土地治理問題的重點(diǎn)方向之一。耕地細(xì)碎化一方面是由地形結(jié)構(gòu)等自然因素造成的，另一方面則是人地關(guān)系的反映[1]，20世紀(jì)80年代初期在農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制采用“好壞均攤、遠(yuǎn)近結(jié)合”追求公平的分田做法是造成耕地普遍細(xì)碎化的主要原因[2]。在改革開放初期，分田到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地提高了我國農(nóng)民的種地積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，耕地細(xì)碎化問題已成為促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)地資源合理配置和高效利用的主要障礙，在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。鑒于此，近年來中央先后出臺(tái)了一系列耕地細(xì)碎化治理的政策，其中，2013年中央1號(hào)文件明確提出“鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題”；2014年中央出臺(tái)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出“鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題”；2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》提出“各地可在農(nóng)民自愿前提下結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，組織開展互換并地，發(fā)展連片種植”。2018年12月，修改后的《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換，并向發(fā)包方備案”。從中央出臺(tái)的相關(guān)政策和現(xiàn)行法律中可以看出，考慮到農(nóng)村土地一輪承包到戶時(shí)因多數(shù)村組采取了質(zhì)量好壞、遠(yuǎn)近搭配的方式，導(dǎo)致農(nóng)戶的承包地都較為細(xì)碎。近年來，隨著農(nóng)村交通、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)條件改善，地力差異逐步縮小，一些地方特別是平原地區(qū)，農(nóng)民通過互換等方式改善耕作條件的愿望日益增強(qiáng)，部分地區(qū)農(nóng)戶在自愿的前提下積極開展互換并地工作，并取得了積極的成效，為有效破解耕地細(xì)碎化問題積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

在深化農(nóng)村土地制度改革背景下，如何克服農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的耕地細(xì)碎化這一現(xiàn)實(shí)障礙以適應(yīng)土地規(guī)?；?jīng)營和加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，這一問題已引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，有學(xué)者認(rèn)為耕地細(xì)碎化包括顯性細(xì)碎化和隱性細(xì)碎化兩個(gè)層面，其中，顯性細(xì)碎化主要表征耕地的數(shù)量和空間結(jié)構(gòu)屬性，隱性細(xì)碎化主要表征地塊質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營模式等屬性[3]。部分學(xué)者針對(duì)耕地細(xì)碎化治理路徑進(jìn)行了探究，有學(xué)者主張通過土地流轉(zhuǎn)的市場化治理模式來克服耕地細(xì)碎化的障礙，例如：王興穩(wěn)等認(rèn)為完善土地流轉(zhuǎn)市場可以減少乃至消除耕地細(xì)碎化[4]；錢忠好等研究發(fā)現(xiàn)加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營有助于治理耕地細(xì)碎化[5]；張勇等研究認(rèn)為在農(nóng)地“三權(quán)分置”格局下，通過市場機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)不僅可以破解“今后誰來種地”的難題，還有利于解決耕地細(xì)碎化障礙[6]；楊慧蓮等研究認(rèn)為通過建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，并引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體堅(jiān)持適度規(guī)模經(jīng)營、合理確定土地經(jīng)營規(guī)模邊界可以減輕細(xì)碎化程度[7]。也有學(xué)者主張由政府通過行政化手段實(shí)施農(nóng)地整治項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)細(xì)碎耕地集中連片利用，該治理模式是依托實(shí)施農(nóng)地整治項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)地塊數(shù)量減少、零散地塊集中及土地權(quán)屬調(diào)整，從而有效解決因地塊零散導(dǎo)致耕作不便、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低的現(xiàn)實(shí)問題，例如：劉新衛(wèi)等對(duì)廣東省清遠(yuǎn)市農(nóng)村土地整治項(xiàng)目進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)通過土地整合有效治理了承包地細(xì)碎化問題，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益[8]；孫新華等在對(duì)皖南河鎮(zhèn)的研究中發(fā)現(xiàn)，以地塊合并為核心的土地整理不僅完善了水利和道路等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，而且從物理形態(tài)上破解了耕地細(xì)碎化問題[9]；曹帥等在對(duì)江蘇的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整治項(xiàng)目研究中發(fā)現(xiàn)，土地整治有助于擴(kuò)大地塊規(guī)模、減輕耕地細(xì)碎化程度[10]。從國外治理土地細(xì)碎化的經(jīng)驗(yàn)來看，16世紀(jì)中葉德國便率先開展土地整理，通過地塊合并改變了耕地細(xì)碎化的現(xiàn)狀[11]；日本的土地改良運(yùn)動(dòng)破除了耕地細(xì)碎化，有效促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展[12]。部分學(xué)者對(duì)上述兩種模式存在的弊端進(jìn)行了分析，例如：劉小紅等研究發(fā)現(xiàn)市場化治理模式難以徹底解決耕地細(xì)碎化問題[13]；文高輝等通過研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)施農(nóng)地整治項(xiàng)目雖然改變了耕地的物理形態(tài)，促進(jìn)了耕地集中連片，但仍未從根本上克服耕地細(xì)碎化的障礙[14]；田孟等認(rèn)為由政府主導(dǎo)的土地整治是通過工程技術(shù)手段來合并地塊實(shí)現(xiàn)耕地面積的增加，但缺少農(nóng)民的參與，土地權(quán)屬調(diào)整實(shí)際情況不盡人意，耕地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化治理效果并不明顯[15]。綜上可見，以土地流轉(zhuǎn)為主的市場化治理模式，在耕地細(xì)碎化治理實(shí)踐中雖然取得了一定的成效，但是通過土地流轉(zhuǎn)緩解耕地細(xì)碎化的空間越來越小，亟待通過其他方式來予以配合推進(jìn)；而行政化治理模式之所以在耕地細(xì)碎化治理方面作用有限，主要是政府采用工程技術(shù)手段改變了耕地的結(jié)構(gòu)和生態(tài)景觀，對(duì)復(fù)雜的農(nóng)民地權(quán)并未進(jìn)行調(diào)整，且項(xiàng)目后期缺乏監(jiān)管，農(nóng)田設(shè)施損壞嚴(yán)重，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化、經(jīng)營細(xì)碎化以及管理細(xì)碎化等問題仍然存在[3]。

近年來，我國部分農(nóng)村地區(qū)圍繞不減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和不改變土地物理形態(tài)對(duì)耕地細(xì)碎化進(jìn)行治理[16]，結(jié)合本地實(shí)際因地制宜地探索出一些具有代表性的耕地細(xì)碎化治理模式，包括湖北沙洋縣的“按戶連片”模式[17]、江蘇射陽縣的“聯(lián)耕聯(lián)種”模式[18]以及廣西龍州縣的“小田并大田”模式[19]等，并在實(shí)踐中取得了一定的成效。結(jié)合學(xué)術(shù)界對(duì)耕地細(xì)碎化類型的界定及各地已探索出的耕地細(xì)碎化治理模式(如圖1所示)，本文基于對(duì)安徽懷遠(yuǎn)縣耕地細(xì)碎化自主治理實(shí)踐中所探索的“一戶一塊田”改革進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，剖析耕地細(xì)碎化自主治理的運(yùn)行機(jī)制，并以蚌埠市懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)為例，對(duì)“一戶一塊田”改革情況進(jìn)行總結(jié)，以期為我國其他地區(qū)治理耕地細(xì)碎化問題提供理論參考和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

圖1 耕地細(xì)碎化類型及其治理模式

二、耕地細(xì)碎化自主治理的運(yùn)行機(jī)制

自主治理理論是由美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)基于公共池塘治理提出的[20]，她在大量的案例和實(shí)證研究中創(chuàng)造性地提出了政府治理模式和市場治理模式之外的“第三只看不見的手”——自主治理模式，即一群相互依賴、相互影響、相互合作的參與者在小規(guī)模的公共池塘資源環(huán)境下，不通過外部強(qiáng)制措施，而是通過“自組織”有效地進(jìn)行自主制度設(shè)計(jì)和自主治理。張克中研究認(rèn)為自主治理打破了傳統(tǒng)治理視角下的政府模式和市場模式，這一模式既可以矯正行政機(jī)制中的政府越位行為，又能夠很好地彌補(bǔ)市場失靈[21]。本文基于埃莉諾·奧斯特羅姆提出的自主治理理論，結(jié)合蚌埠市懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)“一戶一塊田”實(shí)踐對(duì)耕地細(xì)碎化自主治理的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行剖析。

(一)耕地細(xì)碎化自主治理的適用

筆者通過對(duì)蚌埠市懷遠(yuǎn)縣“一戶一塊田”改革探索進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和考察，發(fā)現(xiàn)耕地的細(xì)碎化問題在一定程度上挫傷了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，已成為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的主要障礙。為了改變當(dāng)前耕地的細(xì)碎化現(xiàn)象，懷遠(yuǎn)縣農(nóng)民自發(fā)結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的契機(jī)，通過民主協(xié)商、自愿互換細(xì)碎化耕地，將一家一戶分散的“巴掌田”變成相對(duì)大而集中的“一塊田”，探索出了“農(nóng)民自發(fā)+村社組織主導(dǎo)+政府引導(dǎo)”的自主治理路徑，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換并地，既穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系，又有效破解了耕地細(xì)碎化這一現(xiàn)實(shí)問題[22]。

筆者認(rèn)為，蚌埠市懷遠(yuǎn)縣在治理耕地細(xì)碎化中所探索的“一戶一塊田”改革實(shí)踐的適用性體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，改革充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，注重發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，把選擇權(quán)、決策權(quán)交給農(nóng)民，針對(duì)農(nóng)民互換并地的愿望和訴求，最初由農(nóng)戶自發(fā)組織進(jìn)行互換并地；其次，積極發(fā)揮村社組織的主導(dǎo)作用，為進(jìn)一步加強(qiáng)組織推動(dòng)，以村民組為單位，成立由村組干部、老黨員和村民代表組成的5—7人工作組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下具體組織實(shí)施互換并地工作，在探索“一戶一塊田”改革中加強(qiáng)集體協(xié)商、集體決策和集體監(jiān)督，突顯村民自治力量在治理耕地細(xì)碎化中的關(guān)鍵作用；最后，地方政府強(qiáng)化政策支持保障，市、縣兩級(jí)政府依據(jù)上級(jí)相關(guān)政策精神，先后出臺(tái)《蚌埠市“一戶一塊田”試點(diǎn)工作操作規(guī)范》及《懷遠(yuǎn)縣“一戶一塊田”試點(diǎn)工作指南》《互換并地實(shí)行“一戶一塊田”應(yīng)注意的問題及處理辦法》等文件，進(jìn)一步完善了“一戶一塊田”改革實(shí)踐的政策體系，為“一戶一塊田”改革順利推進(jìn)提供了有力的政策支撐。

(二)耕地細(xì)碎化自主治理的邏輯

當(dāng)前，在堅(jiān)持土地家庭承包經(jīng)營并保持承包關(guān)系穩(wěn)定不變的背景下，如何克服耕地細(xì)碎化這一障礙已成為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營及推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。2018年修正后的《農(nóng)村土地承包法》實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地“三權(quán)分置”制度從政策層面上升到法律層面，進(jìn)一步保持了農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，維護(hù)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營當(dāng)事人的合法權(quán)益，明確了承包方享有依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，為破解耕地細(xì)碎化困境提供了法律依據(jù)，其中第三十三條明確規(guī)定了承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換，并向發(fā)包方備案。筆者認(rèn)為，依據(jù)修正后的《農(nóng)村土地承包法》，在農(nóng)地“三權(quán)分置”框架下，實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行，堅(jiān)持土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，農(nóng)民承包土地后享有土地承包經(jīng)營權(quán)，既可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)由他人經(jīng)營。但是，在前兩輪土地承包經(jīng)營過程中，各地將承包地按好壞肥瘦分到每家每戶，形成了現(xiàn)在的“好田差田家家有”，一家有幾塊田甚至十幾塊田，田塊面積由幾畝到幾分不等，農(nóng)戶承包地過于分散、細(xì)碎的現(xiàn)象十分普遍，在一定程度上影響了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。筆者結(jié)合對(duì)懷遠(yuǎn)縣的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施及“三變”改革的推進(jìn)，該縣農(nóng)民自發(fā)結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證而開展“宅田合一”的農(nóng)村土地整理及互換并地以實(shí)現(xiàn)“一戶一塊田”承包經(jīng)營的訴求十分強(qiáng)烈。鑒于此，懷遠(yuǎn)縣以完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為宗旨，在充分尊重農(nóng)民群眾意愿的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，選擇土地質(zhì)量等級(jí)差異不大、近期無土地征占用計(jì)劃、村級(jí)組織健全、改革創(chuàng)新積極性較高的行政村，以村組為單位，開展農(nóng)戶互換并地實(shí)現(xiàn)“一戶一塊田”承包經(jīng)營試點(diǎn)工作，探索治理耕地細(xì)碎化的有效路徑和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上加以推廣。

從村莊內(nèi)部治理視角來看，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、強(qiáng)化村社主導(dǎo)和政府引導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)地權(quán)調(diào)整和產(chǎn)權(quán)整合是懷遠(yuǎn)縣探索“一戶一塊田”改革的實(shí)施路徑，也是實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)整合及有效治理耕地細(xì)碎化的邏輯起點(diǎn)[23](見圖2)。筆者認(rèn)為，在決定是否進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)整合以及如何整合的過程中，懷遠(yuǎn)縣始終堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，以村民小組為單位，以原二輪土地承包為基礎(chǔ)推行“一戶一塊田”改革，在實(shí)施中村組作為組織主體，充分尊重民意、相信農(nóng)民群眾的智慧[24]，成立由村干部、村民代表為成員的“一戶一塊田”實(shí)施小組，該小組在本村內(nèi)廣泛征求不同群眾意見，進(jìn)行集體協(xié)商、多方博弈，再通過村民代表大會(huì)、入戶訪談等多種方式，制定大多數(shù)農(nóng)民接受的公共規(guī)則，讓廣大農(nóng)民打消顧慮、形成改革共識(shí)，例如，村組在實(shí)際操作中按照有利于大多數(shù)群眾的原則提倡既可以單組互換并地，也可以整村或聯(lián)組推行互換并地，對(duì)不屬于農(nóng)戶二輪承包的“四荒四邊”(荒灘、荒坡、荒山、荒溝、溝邊、路邊、渠邊、林邊)等土地則依法收歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。另外，在村民內(nèi)部對(duì)公共規(guī)則執(zhí)行的合法性進(jìn)行集體決策，通過在村社內(nèi)部進(jìn)行集體決策，并實(shí)施符合本村實(shí)際的公共規(guī)則，是耕地細(xì)碎化自主治理最重要的環(huán)節(jié)。為了使公共規(guī)則能夠有效執(zhí)行，防止搭便車和其它機(jī)會(huì)主義行為，在村社內(nèi)部采取集體監(jiān)督的方式，由村民個(gè)人監(jiān)督本村其他利益群體的行為。由于“一戶一塊田”改革與每一位村民的切身利益緊密相關(guān)，因此，村民有積極監(jiān)督的內(nèi)生動(dòng)力，能夠有效避免村社內(nèi)部違約問題，以確保公共規(guī)則的有效實(shí)施，取得可持續(xù)的共同利益[25-26]。

圖2 耕地細(xì)碎化自主治理的邏輯

三、耕地細(xì)碎化自主治理的實(shí)踐探索：基于對(duì)蚌埠市懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)“一戶一塊田”改革的考察

(一)“一戶一塊田”改革的總體概況

懷遠(yuǎn)縣地處蚌埠市西部，位于淮河中游，在淮北平原的南端，縣域內(nèi)土地平整連片，屬黃淮平原地貌，是全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣，農(nóng)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢明顯。近年來，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平及農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平的不斷提升，耕地細(xì)碎化現(xiàn)象已成為懷遠(yuǎn)縣在實(shí)施農(nóng)地“三權(quán)分置”中以經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引導(dǎo)土地適度集聚、推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營及建設(shè)特色高效種植基地所面臨的主要障礙。徐圩鄉(xiāng)位于懷遠(yuǎn)縣西部，是典型的淮北平原農(nóng)業(yè)區(qū)，全鄉(xiāng)土地面積為124平方公里，耕地面積為12.37萬畝，人均耕地面積2.19畝。該鄉(xiāng)在1992年進(jìn)行第二輪土地承包時(shí)，將田地按等級(jí)分配到戶，戶均地塊達(dá)5塊以上，最多達(dá)十幾塊，造成農(nóng)戶承包地細(xì)碎化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，一定程度上挫傷了農(nóng)民種田的積極性，已成為制約土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營最突出的難題，束縛了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

為破解承包地細(xì)碎化這一“攔路虎”，2014年4月，徐圩鄉(xiāng)殷尚村大一、東邵兩個(gè)村民小組的79戶農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記為契機(jī)，通過民主協(xié)商，創(chuàng)造性地提出了“一戶一塊田”的耕地細(xì)碎化治理模式。大一、東邵兩個(gè)村民小組自發(fā)地先行開展試點(diǎn)，將426塊分散的“巴掌田”最終合并成81塊相對(duì)大而集中的田塊。在推行互換并地的同時(shí)，兩個(gè)村民小組對(duì)耕地和宅基地面積進(jìn)行核實(shí)，對(duì)荒廢地、閑置地進(jìn)行整理、收回、重新發(fā)包，優(yōu)化田間道路、整治部分坑塘、減少墑溝田坎，使耕地有效利用面積得以提高，耕地細(xì)碎化治理成果顯著，隨后就在全鄉(xiāng)進(jìn)行推廣。截止到2020年11月底，徐圩鄉(xiāng)共有14個(gè)行政村、229個(gè)村民組實(shí)施“一戶一塊田”改革，累計(jì)合并地塊面積超過8.4萬余畝，占全鄉(xiāng)土地確權(quán)面積的70%，其中宗廟、永紅以及高廟3個(gè)村，已全面完成“一戶一塊田”改革任務(wù)，鈔湖、白湖2個(gè)村累計(jì)完成面積占比均達(dá)到95%。徐圩鄉(xiāng)通過“一戶一塊田”改革為全鄉(xiāng)發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營、促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接創(chuàng)造了條件，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施、推動(dòng)農(nóng)業(yè)長久增效和農(nóng)民持續(xù)增收均具有十分積極的意義。

(二)“一戶一塊田”改革的重要前提

結(jié)合實(shí)地調(diào)研，筆者認(rèn)為徐圩鄉(xiāng)農(nóng)民群眾為改善土地細(xì)碎現(xiàn)狀而自發(fā)進(jìn)行的耕地互換行為以及大膽探索的“一戶一塊田”改革，具有以下兩方面的前提條件：首先，村域內(nèi)承包地土地質(zhì)量差異逐步縮小是互換并地的客觀條件。由于第二輪土地承包時(shí)將土地按質(zhì)量高低進(jìn)行了分類，在一個(gè)村組范圍內(nèi)，耕地質(zhì)量具有一定的差異性，這是形成承包地細(xì)碎化現(xiàn)象的客觀原因。近年來隨著徐圩鄉(xiāng)農(nóng)田水利設(shè)施的逐步改善，土地質(zhì)量差異逐步縮小，從而為農(nóng)民自發(fā)互換并地實(shí)現(xiàn)“一戶一塊田”提供了客觀條件。以徐圩鄉(xiāng)殷尚村為例，近年來，該村共投入土地綜合整治資金兩千多萬元(主要是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等財(cái)政項(xiàng)目資金)，用于挖溝、修橋、鋪路等建設(shè)，使得耕地質(zhì)量等級(jí)差異明顯縮小。其次，承包地確權(quán)登記頒證為農(nóng)民自發(fā)互換并地創(chuàng)造了時(shí)機(jī)。隨著耕地質(zhì)量差異縮小，在開展農(nóng)戶互換并地實(shí)現(xiàn)“一戶一塊田”的過程中堅(jiān)持以農(nóng)村承包地確權(quán)到戶登記面積為基數(shù)，在實(shí)施中運(yùn)用農(nóng)戶承包地確權(quán)登記頒證成果，將互換并地的承包地地塊與土地確權(quán)登記頒證成果相結(jié)合，并在推進(jìn)實(shí)施互換并地中依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)。

(三)“一戶一塊田”改革的關(guān)鍵舉措

徐圩鄉(xiāng)探索的“一戶一塊田”改革是以“互換”統(tǒng)籌分散產(chǎn)權(quán)和“并地”治理細(xì)碎耕地相結(jié)合，打破了第二輪土地承包時(shí)依據(jù)土地質(zhì)量差異進(jìn)行“地權(quán)均分、好壞搭配”的格局，同時(shí)在實(shí)踐中充分運(yùn)用農(nóng)戶承包地確權(quán)登記頒證成果，充分堅(jiān)持了農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮了村組的主導(dǎo)作用，顯化了地方政府的政策支持作用。筆者認(rèn)為，懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)探索“一戶一塊田”改革的關(guān)鍵舉措主要有以下三點(diǎn)。

第一，農(nóng)民自發(fā)、集體協(xié)商。“一戶一塊田”改革是由部分村民根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求自發(fā)開展的，但一開始部分農(nóng)民誤認(rèn)為“一戶一塊田”改革會(huì)損害自身利益而不愿配合，也有一些農(nóng)民認(rèn)為“一戶一塊田”改革就是重新分地。鑒于此，各村成立“一戶一塊田”工作指導(dǎo)組，與農(nóng)戶座談交流，召開村組全體黨員、干部、群眾代表會(huì)議，堅(jiān)持自愿、協(xié)商、民主，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，聽取村民意見，利用多種形式宣傳互換并地政策及推行“一戶一塊田”的現(xiàn)實(shí)意義，大力營造濃厚的工作氛圍，動(dòng)員農(nóng)民群眾積極參與，做到“農(nóng)民的事讓農(nóng)民自己做主”，互換并地中的重大事項(xiàng)均由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。由于互換并地直接關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益，在探索“一戶一塊田”改革中如何協(xié)調(diào)處理農(nóng)民利益分配關(guān)系到此項(xiàng)改革能否順利開展。為此，“一戶一塊田”工作指導(dǎo)組積極宣傳政策、動(dòng)員群眾，將分散的個(gè)體利益整合為惠及所有農(nóng)民的共同利益，最終達(dá)成互換并地的共識(shí)，同時(shí)由“一戶一塊田”工作指導(dǎo)組進(jìn)行集體協(xié)商、集體決策，制定具體的實(shí)施方案，確保方案公平公正且具有落地可操作性。值得一提的是，在徐圩鄉(xiāng)全面推廣“一戶一塊田”的過程中，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，實(shí)行“田塊合并”與“宅田統(tǒng)籌”相結(jié)合，引導(dǎo)群眾通過自愿協(xié)商逐步推行“宅田統(tǒng)籌”處置辦法，在實(shí)踐中探索出可復(fù)制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

第二，試點(diǎn)先行、穩(wěn)慎推進(jìn)?！耙粦粢粔K田”是一場關(guān)注度高、難度大、牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革，需要在大膽探索與小心求證間找到平衡，在通盤考慮與局部試點(diǎn)中穩(wěn)慎推進(jìn)。徐圩鄉(xiāng)首先在殷尚村大一、東邵兩個(gè)村民組開展試點(diǎn)，在具體實(shí)施過程中，充分發(fā)揮村組組織引導(dǎo)的保障作用，第一步，由“一戶一塊田”工作指導(dǎo)組對(duì)東邵和大一兩個(gè)村民組參與“一戶一塊田”改革的村民承包地面積進(jìn)行實(shí)地丈量，并公示每戶承包地?cái)?shù)量和位置，由村民進(jìn)行監(jiān)督并反饋是否準(zhǔn)確；第二步，由“一戶一塊田”工作指導(dǎo)組對(duì)農(nóng)戶的承包地進(jìn)行質(zhì)量等級(jí)評(píng)定，評(píng)定結(jié)果分為一、二、三等，同時(shí)由村組行使土地所有者權(quán)能，將“四荒四邊”土地收歸集體所有，再根據(jù)土地質(zhì)量進(jìn)行整治、改良及破除田埂墑溝，有效促進(jìn)土地肥力提高和實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量均一；第三步，為保證公平，采取兩輪抽簽的方式，第一輪是順序簽，即確定農(nóng)戶下一輪抽簽的先后順序，第二輪是抽地簽，村民通過抽簽決定“一戶一塊田”改革后地塊所處的空間位置，然后現(xiàn)場進(jìn)行測量，并打樁定界，按照規(guī)定程序重新分地；第四步，完善手續(xù)，每個(gè)步驟都要登記造冊(cè)，記錄文字材料，認(rèn)真履行村民代表、承包農(nóng)戶等簽字手續(xù)，實(shí)行“一戶一表，一村一冊(cè)”，形成完整檔案材料，再由村組統(tǒng)一上報(bào)到鄉(xiāng)進(jìn)行集中歸檔備案。

第三，政策引導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)并行。依據(jù)中央、省、市出臺(tái)的有關(guān)引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的政策，在深入總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，懷遠(yuǎn)縣出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換并地穩(wěn)妥推行“一戶一塊田”工作的指導(dǎo)意見的通知》，進(jìn)一步完善“一戶一塊田”改革的政策體系，為推進(jìn)“一戶一塊田”改革程序合法、方案民主、成果資料規(guī)范提供政策支撐和保障；同時(shí)強(qiáng)化獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)實(shí)施“一戶一塊田”合并土地規(guī)模達(dá)到100畝以上的村組，市級(jí)和縣級(jí)配套每畝獎(jiǎng)補(bǔ)200元，村組運(yùn)用獎(jiǎng)補(bǔ)資金對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行維修以改善農(nóng)田生產(chǎn)條件，帶動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的提高，加速了土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

(四)“一戶一塊田”改革的效益

1．增加了農(nóng)民收入

根據(jù)實(shí)地調(diào)查，懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)通過探索“一戶一塊田”改革，提升了耕地的生產(chǎn)效益，增加了農(nóng)民的收入。改革之前，由于耕種地塊分散、墑溝田埂多，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小、生產(chǎn)成本較高，農(nóng)民渴求解決土地細(xì)碎化問題以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、降低耕作成本及增加家庭收入[27]；改革后，通過有組織的互換并地并實(shí)現(xiàn)“一戶一塊田”，不僅使得作為權(quán)屬界限的田埂和墑溝大量減少，增加了新增耕地面積，同時(shí)還顯著降低了農(nóng)戶耕種、灌溉、收割等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的管理成本、時(shí)間成本和交易成本，基本實(shí)現(xiàn)了全程機(jī)械化操作。根據(jù)筆者對(duì)徐圩鄉(xiāng)殷尚村東邵組部分村民的訪談，實(shí)施“一戶一塊田”改革后，機(jī)械作業(yè)效率提高了2～5倍，年畝均節(jié)約成本60元左右，年戶均增收1300元左右。以殷尚村東邵組邵東洋戶為例，該農(nóng)戶有18畝土地，原分布在9塊不同的地方，小麥機(jī)收每畝需70元，9塊地要收四天，而實(shí)行“一戶一塊田”后，小麥機(jī)收每畝只需50元，僅用3個(gè)小時(shí)即可全部收完。另外，通過“一戶一塊田”改革節(jié)約勞動(dòng)時(shí)間所釋放出的農(nóng)村勞動(dòng)力，可以外出務(wù)工或從事其他經(jīng)營活動(dòng)，拓寬了農(nóng)民增收的渠道。

2．促進(jìn)了適度規(guī)模經(jīng)營

筆者認(rèn)為，一方面，村社組織作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，在探索“一戶一塊田”改革過程中，對(duì)不屬于農(nóng)戶二輪承包的“四荒四邊”土地以及去世五保戶的承包地等均依法收歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體通過統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)，切實(shí)壯大了村集體經(jīng)濟(jì)；同時(shí)通過整合美麗鄉(xiāng)村、土地、農(nóng)林、水利、交通等涉農(nóng)項(xiàng)目，建設(shè)了一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高了土地流轉(zhuǎn)效率，使得種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地開展適度規(guī)模經(jīng)營的意愿更強(qiáng)，如徐圩鄉(xiāng)褚湖村一戶種糧大戶，通過“一戶一塊田”改革一次性流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地近千畝。另一方面，“一戶一塊田”改革的社會(huì)效益明顯。在改革之前，耕地細(xì)碎化嚴(yán)重，每戶承包地有多戶地鄰，農(nóng)民擠占地邊、搶收搶種等情況時(shí)有發(fā)生，地鄰之間極易引發(fā)矛盾沖突，而實(shí)行“一戶一塊田”之后，每戶承包地地鄰一般只有2戶，地鄰減少了，且地塊空間位置明確，界限清晰，農(nóng)民土地矛盾糾紛減少90%以上，農(nóng)村社會(huì)治安隱患大幅下降。

3．提高了糧食綜合生產(chǎn)能力

通過實(shí)施“一戶一塊田”改革，有效耕地面積得到一定幅度的增加，例如，殷尚村東邵組原來467畝地中有150多條墑溝，至少占地20畝，實(shí)施“一戶一塊田”改革后，田埂被平整，墑溝減少到30多條，有效耕地面積增加4%，保障了耕地?cái)?shù)量，提高了耕地質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，徐圩鄉(xiāng)通過“一戶一塊田”改革新增有效耕地面積近5000畝，且“一戶一塊田”后促進(jìn)了土地資源的集約利用，同時(shí)結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利等涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)一步改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，加強(qiáng)了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，同時(shí)還培育了各類專業(yè)化、市場化服務(wù)組織，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)，提升了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

四、結(jié)論與建議

鄉(xiāng)村振興背景下，耕地細(xì)碎化日益成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，耕地細(xì)碎化成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。本文基于對(duì)安徽省懷遠(yuǎn)縣探索的“一戶一塊田”改革實(shí)踐進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，剖析了耕地細(xì)碎化自主治理的運(yùn)行機(jī)制，并以懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)為例進(jìn)行總結(jié)，主要結(jié)論如下。

第一，“一戶一塊田”改革源于農(nóng)民對(duì)耕地細(xì)碎化治理的需求。農(nóng)民的互換并地行為是在生產(chǎn)實(shí)踐中主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式需要自發(fā)進(jìn)行的，體現(xiàn)了農(nóng)民的首創(chuàng)精神，農(nóng)民主體既是改革過程的執(zhí)行者，又是改革結(jié)果的受益者。

第二，“一戶一塊田”改革實(shí)踐探索出了“農(nóng)民自發(fā)+村社組織主導(dǎo)+政府引導(dǎo)”的自主治理路徑。在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，把選擇權(quán)、決策權(quán)交給農(nóng)民；積極發(fā)揮村社組織的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)集體協(xié)商、集體決策和集體監(jiān)督，突顯村民自治力量在治理耕地細(xì)碎化中的關(guān)鍵作用；強(qiáng)化政府政策保障，構(gòu)建“一戶一塊田”改革的政策體系，為“一戶一塊田”改革順利推進(jìn)提供了有力的政策支撐。

第三，通過“一戶一塊田”改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地分配制度的帕累托改進(jìn)?！耙粦粢粔K田”改革是在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)性質(zhì)不變、土地家庭承包經(jīng)營制度不變的基礎(chǔ)上對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整重組，是在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下對(duì)農(nóng)地制度的改進(jìn)與完善，不僅保持了土地承包政策的穩(wěn)定性，也順應(yīng)了農(nóng)村發(fā)展的新形勢、新變化。

基于前文分析和研究結(jié)論，本文提出三點(diǎn)建議。

第一，培育新型經(jīng)營主體，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，加快促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。在“一戶一塊田”改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化改革，積極探索“大塊田”“確權(quán)確股不確地”的改革模式，為加快發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)化、市場化服務(wù)組織及家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等創(chuàng)造有利條件。第二，地方政府在制度設(shè)計(jì)層面需通過完善相關(guān)配套政策和建立健全激勵(lì)機(jī)制，以促進(jìn)有意愿的農(nóng)民主動(dòng)開展互換并地，同時(shí)通過獎(jiǎng)補(bǔ)資金及專項(xiàng)資金予以支持。第三，結(jié)合農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，加快放活土地經(jīng)營權(quán)，大力實(shí)行土地股份制合作，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民以土地入股成立土地股份合作社，構(gòu)建規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制體制，形成“層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)”的農(nóng)地“三權(quán)分置”格局。