劉 迪 趙憲峰 LIU Di, ZHAO Xianfeng

0 引言

城市區(qū)域跨界協(xié)調(diào)是城市化發(fā)展到一定階段后，動態(tài)的功能性區(qū)域?qū)ο鄬o態(tài)的行政邊界的必然要求[1]。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市群逐步取代單一城市成為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和參與全球競爭的主要載體，但由于行政管轄邊界而導(dǎo)致的人流、物流、資金要素流動不暢和管理體制機(jī)制差異，是區(qū)域一體化（城鎮(zhèn)群）需要解決的核心問題，跨界地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展成為城鎮(zhèn)化進(jìn)階發(fā)展的必然選擇。同時，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展開始轉(zhuǎn)型，發(fā)展范式和價值取向也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，生態(tài)文明的重要性不斷增強(qiáng)。在此背景下，政府與社會各界對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注不斷提升，生態(tài)環(huán)境保護(hù)逐步成為與經(jīng)濟(jì)增長等同甚至更為重要的發(fā)展目標(biāo)。在區(qū)域一體化和生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的雙重推動下，區(qū)域?qū)用娴目缃绲貐^(qū)生態(tài)治理快速發(fā)展。從合作模式上看，從行政區(qū)間的生態(tài)治理合作向區(qū)域一體化生態(tài)治理轉(zhuǎn)變；從實(shí)踐上看，區(qū)域生態(tài)治理開始面向務(wù)實(shí)性操作，從初始的宣言式文件頒布、規(guī)劃計劃聯(lián)合編制向治理項目合作實(shí)施、探索長效性機(jī)制體制建設(shè)的轉(zhuǎn)變。

目前，國內(nèi)外相關(guān)研究對于區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題形成的機(jī)制和原因進(jìn)行大量分析，普遍認(rèn)為區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的根源來自其作為公共物品外部性的屬性，其本質(zhì)是生態(tài)環(huán)境這一“俱樂部物品”使用利益上的矛盾沖突[2-3]，[4]36，[5]53。區(qū)別于一般私人物品和純公共物品，區(qū)域生態(tài)環(huán)境是具有準(zhǔn)公共物品屬性的“俱樂部物品”，對區(qū)域內(nèi)使用者而言，其消費(fèi)具有非排他性和競爭性，導(dǎo)致對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的取用容易產(chǎn)生兩類問題：過度使用導(dǎo)致的“公地悲劇”[6]和管理制度供給不足導(dǎo)致的“搭便車”行為[7]，[8]56。

針對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的解決策略，國內(nèi)學(xué)者從不同視角進(jìn)行研究和分類。王惠娜[9]提出3類區(qū)域性生態(tài)治理政策工具：管制型工具、市場型工具和自愿型工具 。王喆等[10]從治理主體視角提出區(qū)域府際合作模式、市場調(diào)節(jié)模式和協(xié)同治理模式3種不同的治理模式 。汪波[8]58基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論提出區(qū)域生態(tài)治理的6種“制度解”：基于產(chǎn)權(quán)的市場交易、負(fù)外部性內(nèi)部化、基于生態(tài)足跡的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、基于博弈的生態(tài)協(xié)作動力、區(qū)域治理權(quán)威的統(tǒng)籌和基于組織比較優(yōu)勢的區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)。雖然目前國內(nèi)對于區(qū)域生態(tài)治理的策略分析研究較多，但是對于區(qū)域生態(tài)治理實(shí)際成效的研究相對較少，缺乏對于區(qū)域生態(tài)實(shí)踐核心問題的分析和探討。

1 實(shí)踐反思：規(guī)劃實(shí)踐的成效與困境

1.1 尚未形成普適經(jīng)驗的多樣化實(shí)踐探索

自20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)開展了大量跨界地區(qū)生態(tài)治理實(shí)踐，在流域污染管控、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等方面取得了相當(dāng)?shù)某尚Вㄒ姳?）。國內(nèi)跨界地區(qū)生態(tài)治理總體而言可以劃分為3個階段。第一階段為20世紀(jì)90年代，是我國跨界地區(qū)生態(tài)治理的初步實(shí)踐階段。由于快速工業(yè)化帶來一系列的環(huán)境問題，環(huán)境保護(hù)成為國家基本國策，國家、地方政府開始從區(qū)域?qū)用鎸Υ笮秃?、河流等重要生態(tài)空間進(jìn)行流域?qū)用娴木C合治理，太湖流域、淮河流域、珠江流域等地區(qū)的跨界生態(tài)治理便起始于這一時期。這一階段跨界地區(qū)生態(tài)治理大多為傳統(tǒng)政府間合作模式的污染管控治理，由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和當(dāng)時粗放的經(jīng)濟(jì)增長模式，大多跨界生態(tài)合作的效果不佳。第二階段為21世紀(jì)前10年，基于上一階段實(shí)踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)總結(jié)，這一時期的跨界污染治理開始關(guān)注運(yùn)作機(jī)制的有效性，注重區(qū)域各地方政府之間的利益協(xié)調(diào)并探索嘗試污染收費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易等不同的治理模式，跨界地區(qū)的生態(tài)治理初見成效。第三階段自2010年至今，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型，生態(tài)環(huán)境的重要性進(jìn)一步凸顯，跨界生態(tài)治理實(shí)踐也隨之進(jìn)入新的階段，新型的環(huán)境問題開始出現(xiàn)，而基于傳統(tǒng)治理模式的創(chuàng)新探索也不斷進(jìn)行，跨界生態(tài)治理實(shí)踐更加多元化、多樣化。

表1 國內(nèi)部分跨界地區(qū)生態(tài)治理實(shí)踐一覽表Tab.1 List of typical ecological governance practices in some cross-border areas in China

國內(nèi)跨界地區(qū)生態(tài)治理的實(shí)踐至今尚未形成普適化經(jīng)驗和運(yùn)作模式。在近30年的跨界生態(tài)治理實(shí)踐中，各地在流域治理、大氣防治、水資源分配等不同領(lǐng)域進(jìn)行大量的探索。但是從實(shí)踐模式來看，大部分仍以試點(diǎn)試行、專項專議的模式運(yùn)行；而從實(shí)踐成效來看，各類生態(tài)合作結(jié)果和成效差異巨大，跨界合作成敗各異，治理成效大相徑庭。與此同時，大部分的實(shí)踐總結(jié)和反思基于個例層面，缺少宏觀層面的總結(jié)分析，因此至今沒有形成可大范圍推廣的經(jīng)驗。

1.2 基于實(shí)踐成效差異的4類基本模式

通過對國內(nèi)現(xiàn)有各類跨界地區(qū)生態(tài)治理的梳理和歸納，從實(shí)效性視角出發(fā)，可以將其分為4種基本類型（見表2）。

表2 基于實(shí)效性邏輯的4類跨界生態(tài)合作模式Tab.2 Four types of cross-border ecological cooperation models based on effectiveness logic

（1）達(dá)成有效的跨界生態(tài)合作，且總體成效較好?？缃绲纳鷳B(tài)合作得到區(qū)域內(nèi)各地方政府的認(rèn)可和實(shí)施，基本達(dá)成生態(tài)合作目標(biāo)，并對區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境有明顯改善和提升效果。這類生態(tài)合作實(shí)踐的實(shí)效最為突出，如太湖流域水環(huán)境綜合治理，在多級政府、多方力量的協(xié)作下，太湖水質(zhì)明顯提升，是我國大型流域生態(tài)治理的典范之一；深圳惠州在淡水河第二輪污染治理中構(gòu)建了省市縣三級協(xié)同合作的跨區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)，有效改善了淡水河的水體環(huán)境[11]；而金華—磐安的金磐扶貧開發(fā)區(qū)和浙江—安徽的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償對生態(tài)補(bǔ)償模式進(jìn)行了創(chuàng)新，并收到良好的成效[12-13]。

（2）達(dá)成有效的跨界生態(tài)合作，但總體成效一般?？缃绲纳鷳B(tài)合作得到區(qū)域內(nèi)各方政府的認(rèn)可，且基本達(dá)成生態(tài)合作的共同目標(biāo)，但實(shí)踐成效不佳，對區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境改善較小甚至沒有改善。這類生態(tài)合作主要包括各種環(huán)境產(chǎn)品和排污權(quán)利的分配協(xié)議，以及基于污染收費(fèi)原則的合作機(jī)制。如浙江義烏—東陽水交易，義烏市政府簽訂協(xié)議向上游東陽市購買5 000萬m3水資源使用權(quán)，雖然兩地政府實(shí)現(xiàn)了交易合作，但對地區(qū)生態(tài)環(huán)境卻是負(fù)面效應(yīng)[4]38。此外，永定河引黃生態(tài)補(bǔ)水工程、嘉興污染權(quán)儲備交易等跨界生態(tài)合作也屬于這一類型。

（3）跨界生態(tài)合作因各方治理理念不同而未達(dá)成。由于區(qū)域內(nèi)各級政府在生態(tài)治理理念上的差異，導(dǎo)致跨界生態(tài)治理合作未能有效實(shí)施。代表性案例是京津冀區(qū)域泃河流域生態(tài)治理，作為跨越三省的河流，其環(huán)境治理對于地區(qū)生態(tài)維系有重要意義，但上游的興隆縣始終把工業(yè)強(qiáng)縣作為其發(fā)展目標(biāo)，布局大量礦產(chǎn)開采、造紙、水泥生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，與下游市縣訴求存在根本性分歧，從而導(dǎo)致生態(tài)合作仍局限在聯(lián)席會、座談會、論壇等形式，實(shí)際性治理措施難以落實(shí)[5]82。而自2013年以來的京津冀區(qū)域性霧霾污染一直難以得到有效治理，其原因之一也是區(qū)域內(nèi)各地發(fā)展階段、發(fā)展模式和治理理念的差異所致。

（4）跨界生態(tài)合作因?qū)嵤╇y度過高而未達(dá)成。這一類跨界生態(tài)治理的難點(diǎn)在于治理的經(jīng)濟(jì)成本過高。作為我國第一個大型流域治污工程，淮河流域污染治理開始于1995年，但是由于區(qū)域范圍廣、行政主體眾多，全面監(jiān)管和有效及時溝通的難度過高，自2004年以來因上游私自泄洪、排污而導(dǎo)致的流域污染反彈時有發(fā)生，2019年就曾因上游支流泄洪，污水下泄導(dǎo)致干流水質(zhì)再次超標(biāo)。而近年來長三角地區(qū)多次發(fā)生跨界生活垃圾傾倒事件也是由于監(jiān)管成本過高而帶來的結(jié)果。

1.3 決定合作成敗的政府間協(xié)作

傳統(tǒng)的地區(qū)生態(tài)治理的核心在于政府與社會主體（企業(yè)、社會團(tuán)體、居民等）之間的關(guān)系協(xié)同，作為治理關(guān)系的主體和受體，政府與社會主體在環(huán)境治理目標(biāo)上達(dá)成一致是治理措施得以落實(shí)的關(guān)鍵因素。但對于跨界地區(qū)而言，生態(tài)治理合作的成功關(guān)鍵卻從政府與社會主體關(guān)系協(xié)同轉(zhuǎn)向政府間關(guān)系協(xié)同。區(qū)域內(nèi)各級政府間的良性合作是形成跨界地區(qū)生態(tài)治理一體化的基礎(chǔ)和前提，但政府間合作卻面臨著理念認(rèn)知差異、利益結(jié)構(gòu)差異和制度機(jī)制缺失3大困境[14]，而其中最核心的問題是政府間理念認(rèn)知差異，只有當(dāng)各級政府在生態(tài)治理理念上取得共識，才能進(jìn)一步通過制度設(shè)計來解決利益分配和機(jī)制運(yùn)作等問題，因此有效協(xié)同政府主體間的認(rèn)知差異成為跨界生態(tài)合作治理的關(guān)鍵。

政府主體在生態(tài)價值認(rèn)知上存在3種差異。第1種是不同層級政府之間的生態(tài)價值認(rèn)知差異，上層政府通常著眼于區(qū)域?qū)用娴恼w利益，因此更加關(guān)注區(qū)域的生態(tài)環(huán)境價值，而下層政府則需考慮地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此需要在生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間進(jìn)行權(quán)衡匹配。第2種是由于發(fā)展階段、發(fā)展模式帶來的同級政府間的生態(tài)價值認(rèn)知差異，由于發(fā)展階段、發(fā)展模式的不同，導(dǎo)致地方政府在發(fā)展目標(biāo)上的差異，進(jìn)而與生態(tài)環(huán)境價值認(rèn)知產(chǎn)生差異。第3種是由于自然區(qū)位條件帶來的不同政府對生態(tài)要素的價值認(rèn)知不一致，如位于河流上下游的不同政府對河流資源使用的認(rèn)知就存在明顯差異。

2 理論思辨：基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的再認(rèn)識

2.1 跨界生態(tài)治理在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的解析

區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的本質(zhì)在于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由于產(chǎn)權(quán)界定不清晰而產(chǎn)生的外部性，因此解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)就是通過制度設(shè)計將其外部性內(nèi)部化?；诳扑沟谝欢ɡ砗偷诙ɡ?，“在產(chǎn)權(quán)明確的情況下，如果交易成本為零或小到可以忽略不計，市場機(jī)制將使結(jié)果產(chǎn)值最大化；在市場交易成本大于零的情況下，產(chǎn)權(quán)的初始設(shè)計會對資源配置效率產(chǎn)生影響”[15]。換言之，對于區(qū)域生態(tài)環(huán)境，在不考慮交易成本的情況下，如果可以對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)邊界進(jìn)行明確，就可以將生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的外部性有效內(nèi)部化，通過自由市場交易實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，從而解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境的問題；而在考慮交易成本的情況下，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的初始界定方式，會影響最終的資源配置效率。因此區(qū)域生態(tài)治理合作達(dá)成的關(guān)鍵在于生態(tài)產(chǎn)品在政府間、政府和社會主體間的產(chǎn)權(quán)界定和交易機(jī)制，而生態(tài)治理合作的最終成效取決于生態(tài)產(chǎn)品在兩類主體關(guān)系中權(quán)利的初始分配方式。

2.1.1 制度供給影響社會績效

制度是由個人和組織構(gòu)建的社會博弈規(guī)則，其產(chǎn)生的目的是通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計來降低市場交易費(fèi)用。制度作為一種公共產(chǎn)品，通過產(chǎn)權(quán)界定方式和市場交易機(jī)制直接影響社會總體績效[16]。而對于跨界地區(qū)的生態(tài)治理而言，不同治理理念和制度體系，會對生態(tài)治理的最終成效產(chǎn)生影響。根據(jù)諾斯的制度變遷理論，在總體績效增長預(yù)期的動力下，制度將逐漸從低效制度向高效制度變遷，而在制度變遷過程中，由于路徑依賴的束縛會導(dǎo)致制度變遷滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[17]。在國內(nèi)跨界地區(qū)生態(tài)合作中，由于發(fā)展階段、發(fā)展模式的不同以及關(guān)注層面的差異，不同層級政府之間、同級政府之間會產(chǎn)生明顯的治理理念和模式差異，而制度慣性會進(jìn)一步強(qiáng)化這種差異和認(rèn)知異化，進(jìn)而產(chǎn)生各政府主體在跨界生態(tài)合作中存在于價值認(rèn)知、利益訴求、體制機(jī)制等不同維度難以協(xié)調(diào)的問題。因此，在跨界地區(qū)的生態(tài)治理中，構(gòu)建適合本地區(qū)的協(xié)同機(jī)制是實(shí)現(xiàn)跨界生態(tài)合作的前提條件。

2.1.2 初始產(chǎn)權(quán)設(shè)計影響交易成本

初始產(chǎn)權(quán)分配越接近總體效益最大化的分配方式，交易過程越簡短，交易成本越低。在跨界地區(qū)的生態(tài)治理中，對于生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)初始界定直接影響后續(xù)的治理技術(shù)路徑選擇和最終交易成本。各級政府和同級政府之間的生態(tài)治理權(quán)責(zé)關(guān)系界定直接影響后續(xù)生態(tài)合作的交易成本和效益；企業(yè)、居民等社會主體之間生態(tài)環(huán)境權(quán)力的界定則明確后續(xù)生態(tài)環(huán)境治理的交易成本和可實(shí)施性。

如在河流流域治理中，“污染者付費(fèi)”和“生態(tài)補(bǔ)償”兩類方式就是基于不同的產(chǎn)權(quán)設(shè)計而產(chǎn)生的。如果界定上游政府擁有自由經(jīng)濟(jì)發(fā)展（排放污染）的權(quán)利，也就意味著下游政府完全不擁有干凈河流的權(quán)利，而要對河流進(jìn)行治理和污染管控，就需要下游地方政府向上游政府付費(fèi)換取其原有的排污權(quán)利，這就是所謂的生態(tài)補(bǔ)償。反之，如果界定下游政府完全擁有享受干凈河流的權(quán)利，則意味著上游政府完全不擁有排放污染的權(quán)利。在河流治理中，上游政府需要為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展（排放污染）負(fù)擔(dān)全部的費(fèi)用，來補(bǔ)償下游政府河流污染所受到的損失，這就是所謂的污染者付費(fèi)。兩種不同的初始產(chǎn)權(quán)設(shè)計產(chǎn)生不同的治理路徑，從而形成不同的治理成本和治理成效。而在政府—社會群體層面，居民享有干凈河流的權(quán)利與企業(yè)擁有排污權(quán)利兩種不同的產(chǎn)權(quán)界定方式也會產(chǎn)生企業(yè)支付“污染稅”和居民繳納“環(huán)境稅”兩種不同的治理技術(shù)路徑。

2.1.3 交易成本決定資源配置效率

理想狀態(tài)下市場資源配置會因交易成本的存在而受影響，“一旦考慮到進(jìn)行市場交易的成本，那么顯然只有這種調(diào)整后的產(chǎn)值增長多于它所帶來的成本時，權(quán)利的調(diào)整才能進(jìn)行[18]?！币虼私灰壮杀驹降?，權(quán)利調(diào)整越容易實(shí)現(xiàn)，資源配置效率越高；治理策略實(shí)施難度越小，政府間的合作治理越容易達(dá)成，反之，則越難實(shí)現(xiàn)。例如在政府間的合作中，由上級政府推動區(qū)域生態(tài)治理往往比地方政府自發(fā)合作更容易實(shí)現(xiàn)，正是由于上級政府可利用自身權(quán)威強(qiáng)制性平息地方政府間的利益紛爭，降低了合作的交易成本和實(shí)施難度。而在具體的治理策略中亦是如此，如在流域污染治理中，修建污水處理廠、提升污水處理能力就要比清退污染企業(yè)、消除污染源更容易實(shí)現(xiàn)；在區(qū)域大氣污染防治中，地區(qū)霧霾預(yù)警機(jī)制建立就要比降低汽車尾氣、工業(yè)煙塵排放更容易實(shí)現(xiàn)。

2.2 基于理論反思的規(guī)劃策略選擇導(dǎo)向

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對跨界生態(tài)治理的解釋為規(guī)劃編制中策略選擇提供了理性人（政府）的視角，也回答了那些跨界生態(tài)治理失敗案例的經(jīng)濟(jì)學(xué)動因，為規(guī)劃方案和策略制定提供實(shí)效性的依據(jù)。按照該理論，筆者從實(shí)效性出發(fā)總結(jié)出3點(diǎn)跨界地區(qū)生態(tài)治理的規(guī)劃策略選擇方向。

2.2.1 以明確公共產(chǎn)權(quán)邊界為抓手的規(guī)劃施策導(dǎo)向

學(xué)界一般認(rèn)為公共物品產(chǎn)權(quán)的不清晰是導(dǎo)致跨界生態(tài)治理實(shí)效不佳的核心問題，明確跨界地區(qū)公共物品產(chǎn)權(quán)也是外部性內(nèi)部化的最直接途徑。但針對跨界地區(qū)，這里需要討論兩個實(shí)操性問題：一是生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)利行使，是跨界地區(qū)內(nèi)政府按行政區(qū)為界分頭設(shè)置產(chǎn)權(quán)監(jiān)護(hù)責(zé)任單位，還是成立跨界地區(qū)聯(lián)合治理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)保護(hù)該權(quán)利不受侵犯。前者易于執(zhí)行但生態(tài)環(huán)境的整體績效不易發(fā)揮，后者雖然整體績效最優(yōu)但往往涉及局部利益矛盾，易遇到執(zhí)行問題。二是生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的價值評定標(biāo)準(zhǔn)，跨界地區(qū)只有在各自對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品價值評定標(biāo)準(zhǔn)保持一致時，才能形成一致的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償機(jī)制，才能使個體不論在哪一片區(qū)消費(fèi)生態(tài)產(chǎn)品所需支付的代價補(bǔ)償都一樣。否則，個體必然傾向于在生態(tài)產(chǎn)品使用成本更小的一方消費(fèi)生態(tài)產(chǎn)品，進(jìn)而造成污染企業(yè)等環(huán)境產(chǎn)品消費(fèi)主體集聚在區(qū)域生態(tài)保護(hù)不嚴(yán)格的一方，從事污染排放等生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)行為。

2.2.2 以交易成本最小為前提的策略選擇導(dǎo)向

以初始產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)的規(guī)劃策略選擇應(yīng)以最小交易成本為原則。對于自然資源使用權(quán)益劃分、生態(tài)補(bǔ)償、污染者付費(fèi)、環(huán)境稅等各種跨界生態(tài)合作的治理模式而言，選擇不同的治理模式就意味著對于公共環(huán)境產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不同界定，也意味著將產(chǎn)生不同的交易成本。而在具體的區(qū)域生態(tài)合作中，由于發(fā)展階段、資源稟賦、主體間關(guān)系等方面的差異，不同的治理模式和技術(shù)路徑所產(chǎn)生的治理成本截然不同。因此在區(qū)域生態(tài)治理的技術(shù)路徑選擇時，應(yīng)結(jié)合區(qū)域特征，對在不同產(chǎn)權(quán)界定模式和技術(shù)路線下治理成本的大小進(jìn)行評估，從而選擇適合本地區(qū)發(fā)展、交易成本最小的治理模式和技術(shù)路徑。

2.2.3 以促進(jìn)制度變遷的為目的的近遠(yuǎn)期政策工具組合導(dǎo)向

跨界地區(qū)不同政府間發(fā)展階段和認(rèn)知理念的差異導(dǎo)致跨界地區(qū)生態(tài)治理制度的不均衡，隨著外界環(huán)境的變化及自身的發(fā)展進(jìn)階，轄區(qū)政府會不斷提出對新制度的需求，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的增加。當(dāng)制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的；當(dāng)現(xiàn)存制度不能使轄區(qū)政府需求得到滿足時，就會發(fā)生制度變遷。制度變遷的成本與收益之比對于促進(jìn)或推遲制度變遷起著關(guān)鍵作用，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的情形下，行為主體才會去推動直至最終實(shí)現(xiàn)制度的變遷。因此，規(guī)劃策略的選擇應(yīng)遵循跨界地區(qū)城市政府因發(fā)展階段進(jìn)階而對制度變遷需求的內(nèi)生動力，規(guī)劃政策工具的選擇應(yīng)以能積極促進(jìn)這種制度變遷為導(dǎo)向，區(qū)分近遠(yuǎn)期政策工具，提升跨界生態(tài)治理的內(nèi)源動力。

3 實(shí)踐探索：長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)治理規(guī)劃的策略選擇

2019年國務(wù)院正式發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展綱要》，提出高水平建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）。由上海市青浦區(qū)、蘇州市吳江區(qū)、嘉興市嘉善縣組成的示范區(qū)位于江、浙、滬兩省一市的行政交界地帶，作為典型的跨界協(xié)同地區(qū)和生態(tài)敏感地區(qū)，區(qū)域生態(tài)治理的一體化是本輪示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃中最重要的內(nèi)容。示范區(qū)北含淀山湖、西臨太湖、東接黃浦江和吳淞江，區(qū)內(nèi)河網(wǎng)縱橫交錯，湖蕩密集成簇，區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀擁有河道6 657條，湖蕩431座，河湖水面率達(dá)19.76%，是長三角區(qū)域重要的水源涵養(yǎng)地，歷史上長期發(fā)揮著重要的區(qū)域生態(tài)隔離和保育功能。因此，本輪示范區(qū)生態(tài)治理規(guī)劃以治水為重點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注水空間、水環(huán)境、水安全的一體化治理。

3.1 跨界水生態(tài)治理的主要矛盾

3.1.1 因產(chǎn)權(quán)邊界模糊形成的水環(huán)境治理問題

示范區(qū)地處兩省一市交匯區(qū)，水系互為聯(lián)通，水環(huán)境治理的跨界聯(lián)動需求高。從現(xiàn)狀整體情況來看，示范區(qū)各行政單元內(nèi)盡管仍存在Ⅴ類和劣Ⅴ類水體，但水功能區(qū)水質(zhì)整體達(dá)標(biāo)率較高（73.9%）。從分片區(qū)水質(zhì)情況來看，兩省一市臨界地區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)明顯偏低，省界河道控制斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為44.1%，其中上海市青浦區(qū)與蘇州市吳江區(qū)臨界的淀山湖、元蕩交界斷面水質(zhì)為Ⅴ類，處在上游的吳江區(qū)入湖主要支流為Ⅳ類水質(zhì)（見圖1，表3）。導(dǎo)致這一現(xiàn)象原因一方面是各省對水質(zhì)達(dá)標(biāo)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，《上海市水環(huán)境功能區(qū)劃（2011年修訂版）》《江蘇省地表水（環(huán)境）功能區(qū)劃（2003年）》對于淀山湖的水質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)分別為Ⅱ類、Ⅲ類，導(dǎo)致上游蘇州市吳江區(qū)排放入湖的達(dá)標(biāo)水體在上海市青浦區(qū)被認(rèn)定為非標(biāo)水質(zhì)。另一方面，跨界地區(qū)河湖淀蕩，其本身就具有公共物品的屬性，且由于水系上互相聯(lián)通一體的河道與湖泊，具有整體性和天然的污染易擴(kuò)散特征，在產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)利行使不明確的情況下，公地悲劇在所難免，這一點(diǎn)在滬蘇交界的淀山湖、元蕩等界湖體現(xiàn)得尤為明顯，兩湖的水質(zhì)評定結(jié)果均為Ⅴ類水質(zhì)。

表3 示范區(qū)水環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)率及主要污染源Tab.3 Standard rate of water environment function area and main pollution sources

圖1 2017年示范區(qū)內(nèi)主要河流水質(zhì)情況調(diào)查Fig.1 Water quality survey of major rivers in 2017

與此類似的情況還有區(qū)內(nèi)太浦河上下游的水質(zhì)管控，上游段因沿線工業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，導(dǎo)致上游河岸沿線成為產(chǎn)權(quán)邊界管控薄弱的一方（排污補(bǔ)償代價小的一方），因而有大量污染企業(yè)聚集。據(jù)統(tǒng)計，上游吳江區(qū)的工業(yè)污水排放量為3 781.69萬t/年，總氮、總磷的貢獻(xiàn)度分別為65%和52%，紡織業(yè)為主要污染性行業(yè)，其工業(yè)廢水排放占比高達(dá)86%，其次為印染業(yè)和化工業(yè)（見圖2）。

圖2 2017年示范區(qū)主要污染物（總氮、總磷）排放情況Fig.2 Emission of major pollutants (total nitrogen and total phosphorus) in 2017

3.1.2 因交易成本推進(jìn)緩慢的水安全治理問題

示范區(qū)是太湖流域地勢最低洼的地區(qū)，大部分高程為2.8—3.5 m，全部位于太湖警戒水位（3.8 m）以下，且地形坡降小，坡降僅為1/20萬—1/10萬，水動力不足。該地區(qū)為了謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障用地安全，聯(lián)圩并圩現(xiàn)象普遍。示范區(qū)平均圩區(qū)率達(dá)73.3%，遠(yuǎn)超太湖流域平均水平（52.7%），地勢最低的嘉善縣兩鎮(zhèn)為了保障防洪安全，其圩區(qū)覆蓋接近100%（見表4）。在此背景下，區(qū)內(nèi)各主體在爭相謀求發(fā)展的動機(jī)下形成邊界地區(qū)的排洪建圩競賽，使得該區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，圩區(qū)排澇水量遠(yuǎn)超河道防洪量，而圩區(qū)建設(shè)又降低了圩外水網(wǎng)的調(diào)蓄能力。盡管從示范區(qū)整體角度來看，拆除地勢低洼區(qū)的圩堤，將城鎮(zhèn)向地勢較高地區(qū)集聚是最優(yōu)解，但對現(xiàn)狀已建圩區(qū)，通過降低圩堤高度或打開圩區(qū)的做法顯然協(xié)調(diào)成本過高（涉及多處整鎮(zhèn)跨省際搬遷）。對此，示范區(qū)仍未探索出一條成本相對低的圩區(qū)化解之道。

表4 示范區(qū)圩區(qū)情況一覽表（啟動區(qū)范圍）Tab.4 List of situations in polder areas

3.1.3 因跨界制度差異帶來的水空間治理問題

示范區(qū)內(nèi)青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，生產(chǎn)方式迥異，使人地關(guān)系、水空間使用方式等相關(guān)制度也截然不同。青浦區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)要素重點(diǎn)向城區(qū)園區(qū)集聚，示范區(qū)內(nèi)密布的鄉(xiāng)村及小城鎮(zhèn)重點(diǎn)以歷史文化保護(hù)和特色鄉(xiāng)村建設(shè)（如岑卜村的藝術(shù)村落建設(shè)），原坑塘漁業(yè)養(yǎng)殖水面正在逐漸退漁還湖。而吳江區(qū)和嘉善縣發(fā)展水平相對滯后，其鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)內(nèi)以坑塘養(yǎng)殖為生的生產(chǎn)生活方式較為普遍，對湖蕩水面的侵占現(xiàn)象較為嚴(yán)重，且近年仍有增長趨勢，水空間不斷萎縮。從1980年代至2018年的連續(xù)衛(wèi)星影像比對分析可以看出，示范區(qū)水空間持續(xù)減少，從1980年的23%減少到2018年的19.8%（見圖3）。吳江區(qū)在1968至1978年間，圍墾湖蕩111個，共減少水面73.33 km2。嘉善縣在1963至1983年間，圍墾湖蕩30個，面積為8.95 km2。

圖3 示范區(qū)兩省一市交匯地區(qū)1980年代至2018年間水面變化情況Fig.3 Changes of water surface in the intersection area of the three provinces from 1980 to 2018

3.2 基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)劃策略選擇

3.2.1 圍繞“公共產(chǎn)權(quán)邊界”的跨界水環(huán)境治理策略選擇

示范區(qū)水環(huán)境治理策略的選擇重點(diǎn)圍繞公共產(chǎn)權(quán)邊界設(shè)計。一是明確太湖流域管理局作為公共權(quán)利的行使方，對示范區(qū)內(nèi)水環(huán)境管理擁有跨界管理權(quán)。二是統(tǒng)一跨界地區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)管控標(biāo)準(zhǔn)，堵住跨界管控標(biāo)準(zhǔn)落差，規(guī)定示范區(qū)內(nèi)水源地水質(zhì)不低于Ⅱ類，其他水體水環(huán)境統(tǒng)一不得不低于國家Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，跨省河道斷面水質(zhì)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)率100%，構(gòu)建示范區(qū)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量總體優(yōu)良。三是制定和統(tǒng)一示范區(qū)兩級清水綠廊的建設(shè)管控標(biāo)準(zhǔn)。一級清水綠廊管控標(biāo)準(zhǔn)為：水體兩岸建設(shè)200 m寬的紅線區(qū)，在200 m紅線外，建設(shè)1 000 m寬的黃線區(qū)；二級清水綠廊管控標(biāo)準(zhǔn)為：水體兩岸建設(shè)100 m寬的紅線區(qū)，在100 m紅線外，建設(shè)500 m寬的黃線區(qū)。其中紅線區(qū)禁止陸域污染排放，可適當(dāng)布局慢行交通系統(tǒng)、濕地公園、帶狀濱河公園、觀光碼頭和親水平臺等復(fù)合功能。黃線區(qū)限制陸域污染排放，積極引導(dǎo)功能轉(zhuǎn)換。

3.2.2 圍繞“降低交易成本”的跨界水安全治理策略選擇

水安全治理策略以圩區(qū)治理為重點(diǎn)，著力以最低成本的路徑化解可操作性難題。一是整合圩區(qū)，優(yōu)化圩區(qū)建設(shè)模式。優(yōu)化現(xiàn)狀圩區(qū)范圍，結(jié)合基本農(nóng)田保護(hù)、撤村并點(diǎn)，將部分農(nóng)村圩區(qū)轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地，調(diào)出圩內(nèi)大湖蕩，釋放流域雨洪調(diào)蓄空間（見圖4）。加強(qiáng)圩區(qū)建設(shè)管理，嚴(yán)格控制聯(lián)圩并圩和新增圩區(qū)，嚴(yán)禁占用圩外重要河湖，加強(qiáng)圩內(nèi)河道治理與保護(hù)，打通“斷頭河”、拓寬“卡脖河”，發(fā)揮圩內(nèi)河湖調(diào)蓄作用，暢通圩區(qū)引排。在建圩區(qū)可局部調(diào)整豎向結(jié)構(gòu)，適度加高地表高程，以緩解洪澇壓力，降低抽排需求。二是圩區(qū)管控分類，適度控制排澇模數(shù)增長。按照城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩類圩區(qū)進(jìn)行管控，積極提高圩區(qū)內(nèi)河湖水面率，在保證圩內(nèi)地面澇水正常匯入河道的前提下，適度控制排澇模數(shù)增長，以減慢圩外河道水位上漲速度，消減洪峰水位，從而降低暴雨期間由圩區(qū)排澇導(dǎo)致的圩外河道洪水風(fēng)險。

圖4 示范區(qū)內(nèi)圩區(qū)分類改造示意圖Fig.4 Diagram of classification transformation in polder area

3.2.3 圍繞“促進(jìn)制度變遷”的跨界水空間治理策略選擇

本文中水空間治理策略的選擇注重實(shí)效性，以能促進(jìn)相對滯后地區(qū)制度變遷的策略為優(yōu)先原則，強(qiáng)調(diào)近遠(yuǎn)期規(guī)劃工具的搭配。近期關(guān)注生態(tài)功能重要、生態(tài)價值突出的核心水域空間的保護(hù)，劃定區(qū)域結(jié)構(gòu)性藍(lán)線，聚焦淀山湖、元蕩、金澤水庫、長白蕩等水面面積50 hm2以上的76座湖蕩，100條骨干河道以及6條歷史水路的保護(hù)，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖與城鄉(xiāng)建設(shè)活動對核心水域空間的進(jìn)一步侵蝕，并通過清淤疏浚、岸線修復(fù)、水系連通、水岸聯(lián)治等手段，進(jìn)一步推動核心水空間的生態(tài)修復(fù)和綜合治理（見圖5）。遠(yuǎn)期則謀劃以“藍(lán)色珠鏈”為依托，通過發(fā)展休閑與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)促進(jìn)漁業(yè)養(yǎng)殖的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而為退漁還湖策略的實(shí)施提供條件。在核心水域空間的有效保護(hù)基礎(chǔ)上，實(shí)施“兩橫一縱”湖蕩群連通工程，通過生態(tài)溝渠連通、底泥疏浚等多種措施，加強(qiáng)湖蕩連通性，打造串聯(lián)主要湖蕩的“藍(lán)色珠鏈”，在“藍(lán)色珠鏈”濱水空間，借鑒青浦西岑華為小鎮(zhèn)的發(fā)展模式，依托良好的自然景觀條件，合理布局休閑文化與創(chuàng)新研發(fā)功能，構(gòu)建生態(tài)、文化、產(chǎn)業(yè)功能復(fù)合的空間發(fā)展走廊，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動地方政府提升改善水空間的動力，從而提升退漁還湖的可實(shí)施性和可操作性。以核心水空間保護(hù)和“藍(lán)色珠鏈”分別作為近期和遠(yuǎn)期策略，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和需求轉(zhuǎn)換等制度變遷入手，突出水空間改善的地區(qū)內(nèi)生動力。

圖5 示范區(qū)內(nèi)水系連通規(guī)劃示意圖Fig.5 Schematic diagram of water system connectivity planning

4 結(jié)語

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，由于生態(tài)環(huán)境的外部性和系統(tǒng)性，區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理必然要依托于各級政府的跨界合作，而跨界生態(tài)治理合作的成效取決于政府間和政府與社會主體間關(guān)系的協(xié)同。在協(xié)同兩類主體關(guān)系的過程中，應(yīng)以明晰產(chǎn)權(quán)邊界為導(dǎo)向明確跨界合作的制度基礎(chǔ)，以交易成本最小化為導(dǎo)向選擇生態(tài)治理的技術(shù)路徑，以促進(jìn)制度變遷的策略選擇為依據(jù)形成近遠(yuǎn)結(jié)合的政策工具，才能有效應(yīng)對不同類型的跨界生態(tài)治理問題，提高規(guī)劃的實(shí)操性和時效性。