摘要：信訪往往反映的是公民的私利訴求，但可能隱含著普遍性的問題，代表了公眾的共性訴求，這使得信訪與公共政策緊密相關(guān)，使信訪具有了公共政策功能。在我國現(xiàn)實(shí)中，信訪問題、信訪內(nèi)容甚至信訪處理方式又帶有明顯的地方特色，信訪制度科層化使信訪工作一定程度上反映了地方政府的治理能力和治理水平。從地方角度看，信訪應(yīng)當(dāng)具有地方公共政策的問題發(fā)現(xiàn)功能、內(nèi)容完善功能和執(zhí)行改進(jìn)功能，這些功能已被地方信訪實(shí)踐所證明。當(dāng)然，這并不意味著任何單一的信訪活動(dòng)、信訪事件必然就具有這些功能。

關(guān)鍵詞：信訪;地方公共政策;政策功能

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“地方公共政策的形成機(jī)理與風(fēng)險(xiǎn)防范研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21AZZ010）

中圖分類號(hào)：D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2022）06-0046-07

信訪是一項(xiàng)具有中國特色的制度安排，而信訪的功能是信訪理論研究中的一個(gè)極其重要的基礎(chǔ)性問題。習(xí)近平指出：“各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作”①。信訪“集中民智”的功能往往體現(xiàn)在信訪的公共政策功能上，就是要讓信訪成為政府制定政策、完善政策的參考或依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)把信訪上升到政策科學(xué)、國家治理的高度。充分發(fā)揮信訪的公共政策功能，能有效提升各級(jí)政府的治理能力和治理水平，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、問題的提出

信訪的功能是什么？這是一個(gè)爭(zhēng)議很大、尚未形成共識(shí)的問題，不同學(xué)者的回答甚至大相徑庭，一個(gè)重要原因就是研究的角度不同。歸納起來，我國理論界關(guān)于信訪功能的研究大致可分為三個(gè)角度：（1）從實(shí)然的角度進(jìn)行研究。例如，有的學(xué)者認(rèn)為，信訪事實(shí)上起到了一種“彌合”作用，“彌合了司法權(quán)利救濟(jì)以及公民行使政治權(quán)利以及監(jiān)督政府在事實(shí)上的漏洞”。② 有的學(xué)者從信訪制度的發(fā)展史角度闡述信訪的功能：作為民情上達(dá)的渠道（1949—1956年），作為政治斗爭(zhēng)的工具（1956—1978年），作為撥亂反正的途徑（1978—1982年），作為糾紛解決的機(jī)制（1982年至今）。③ 有的學(xué)者認(rèn)為，信訪在我國社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用，“是中國社會(huì)運(yùn)行的壓艙石，在社會(huì)運(yùn)行中起到了減壓閥、緩沖器的作用”。④ 有的學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前，信訪具備社會(huì)動(dòng)員和矛盾沖突化解兩種功能，但信訪似乎并不是一個(gè)能夠解決問題的制度安排，更像是一個(gè)社會(huì)矛盾沖突的“集散地”或“中轉(zhuǎn)站”。⑤ （2）從應(yīng)然的角度進(jìn)行研究。例如，有的學(xué)者認(rèn)為，信訪應(yīng)當(dāng)具有利益表達(dá)功能、信息傳遞和權(quán)力監(jiān)督功能、權(quán)利救濟(jì)功能。⑥ 有的學(xué)者認(rèn)為，信訪應(yīng)該具有實(shí)現(xiàn)民主的功能，理性反思、高度整合的功能，保障制度安全、防范風(fēng)險(xiǎn)的功能，保守國家倫理價(jià)值的功能。⑦ （3）從實(shí)然、應(yīng)然相比較的角度進(jìn)行研究。例如，有的學(xué)者認(rèn)為，《信訪條例》所定位的信訪制度的功能是溝通功能，民眾則期待的是其救濟(jì)功能，信訪制度在實(shí)際運(yùn)行中又有政績(jī)考核以及反腐敗等功能。⑧ 有的學(xué)者認(rèn)為，信訪制度設(shè)計(jì)一直蘊(yùn)含著政治參與、利益表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)的功能，而事實(shí)上信訪又呈現(xiàn)著權(quán)利救濟(jì)的主導(dǎo)性功能，并且在政府的強(qiáng)勢(shì)下，信訪的權(quán)利救濟(jì)功能往往又異化為社會(huì)控制功能。⑨

在研究信訪功能的基礎(chǔ)上，有的學(xué)者進(jìn)一步研究了信訪的公共政策功能。如，王浦劬、龔宏齡系統(tǒng)地研究了行政信訪的公共政策功能，具體分析了行政信訪對(duì)公共政策的內(nèi)容、過程、價(jià)值調(diào)適和政策調(diào)整的影響。⑩ 同時(shí)，他們還研究了行政信訪影響公共政策的作用機(jī)制，包括從信息收集到政策問題察覺、從溝通協(xié)調(diào)到?jīng)Q策方案評(píng)估、從政策宣傳到促進(jìn)政策調(diào)整的一系列機(jī)制。{11} 陳宏研究了信訪工作對(duì)公共政策產(chǎn)生的影響，并分析了影響信訪公共政策功能的因素。{12} 翟校義研究了信訪對(duì)公共政策的反饋功能，強(qiáng)調(diào)指出信訪是有價(jià)值的政策負(fù)反饋機(jī)制。{13}

上述關(guān)于信訪功能、信訪政策功能的研究存在一個(gè)明顯的不足，那就是缺乏地方視角的觀察。問題在于，一方面，地方公共政策在我國具有極其重要的地位。由于我國各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和歷史文化乃至自然環(huán)境差異較大，因而在政府治理中既有全國性的政策，也有大量地方性的政策，由此進(jìn)一步導(dǎo)致不同地方在政策問題、政策內(nèi)容甚至政策執(zhí)行領(lǐng)域有較大的差異性。同時(shí)，中國各級(jí)政府呈現(xiàn)M型的層級(jí)結(jié)構(gòu)，M型層級(jí)制具有分權(quán)屬性。{14} 這種“M型層級(jí)結(jié)構(gòu)使得地方政府擁有充分的決策權(quán)”{15}，這為地方公共政策的創(chuàng)制提供了條件。另一方面，信訪具有明顯的地方屬性，不僅信訪問題和信訪內(nèi)容具有明顯的地方性，而且信訪工作的方式方法也具有明顯的地方性。地方政府的分權(quán)屬性體現(xiàn)在信訪工作實(shí)踐中就出現(xiàn)了一個(gè)所謂“信訪制度科層化”的趨向，即強(qiáng)調(diào)信訪的屬地管理原則，防止越級(jí)上訪、重復(fù)上訪，把信訪考核納入地方目標(biāo)管理責(zé)任制中。因此，有必要從地方角度研究信訪的公共政策功能。

鑒于此，本文試圖基于浙江省的信訪數(shù)據(jù)和案例{16}，從應(yīng)然和實(shí)然相結(jié)合的角度，具體闡明和分析信訪的地方公共政策功能。

二、政策問題的發(fā)現(xiàn)功能

“問題導(dǎo)向”（problem oriented）是公共政策的重要特質(zhì)，“問題建構(gòu)”（problem structuring）是公共政策過程的邏輯起點(diǎn)，也許正因?yàn)槿绱?，威廉·N·鄧恩將公共政策分析稱之為“問題分析之學(xué)”。只有找到了正確的問題，才有可能制訂正確的公共政策，即發(fā)現(xiàn)問題是公共政策成功的前提和必要條件?！耙氤晒Φ亟鉀Q問題，就必須對(duì)正確的問題找出正確的答案。我們經(jīng)歷失敗常常更多地是因?yàn)榻鉀Q了錯(cuò)誤的問題，而不是因?yàn)槲覀優(yōu)檎_的問題找到了錯(cuò)誤的答案?！眥17} 所以，愛因斯坦所說的“提出一個(gè)問題往往比解決一個(gè)問題更重要”是一個(gè)具有普適性的論斷，可能尤其適合公共政策科學(xué)。

信訪問題與公共政策問題具有高度關(guān)聯(lián)性。因?yàn)?，信訪問題往往是我國社會(huì)矛盾的集中體現(xiàn)。而我國社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出如下特征：行為主體的群體性、所涉問題的相似性、發(fā)生原因的同源性、矛盾屬性的同質(zhì)性，這些特征使得其“從單項(xiàng)社會(huì)問題逐步發(fā)展成為特定政策問題，從而形成了與政府公共政策的高度相關(guān)性”{18}。正因如此，我國社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出明顯的公共政策趨向。根據(jù)公共政策理論，“問題”按照公共性程度的差異可分為私人問題和社會(huì)問題，私人問題一般可以通過市場(chǎng)交換機(jī)制解決，而社會(huì)問題一般需要通過公共選擇機(jī)制來解決。從我國現(xiàn)實(shí)看，信訪人之所以向政府{19}信訪，是因?yàn)樗麄兯从车膯栴}在性質(zhì)上不是通過市場(chǎng)交換就能解決的問題，而往往與政府、與公共政策有關(guān)，即具有公共性。92CD0C8F-C7CC-47E0-BB0A-9E58B901035A

從地方角度來看，盡管現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的各種矛盾都可以在信訪中得到體現(xiàn)，但從我國各地的實(shí)際信訪內(nèi)容看，信訪反映的主要是信訪人自身的利益訴求，特別是民生問題、經(jīng)濟(jì)利益問題。這在理論上很容易得到解釋，畢竟“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”{20}。根據(jù)“浙里訪”平臺(tái)2021年的數(shù)據(jù)，按照信訪量排名，信訪量超過5%的前八位問題分別是城鄉(xiāng)建設(shè)、政法、衛(wèi)生健康、紀(jì)檢

監(jiān)察、勞動(dòng)和社會(huì)保障、市場(chǎng)監(jiān)管、教育、自然資源（見表1）。這八個(gè)方面的問題相加，占2021年全部信訪量的77.54%?？梢姡旁L反映的問題聚焦民生，體現(xiàn)出明顯的地方民生問題特征。這一共性特征表明，個(gè)人信訪問題實(shí)際上體現(xiàn)出地方性公共訴求，相當(dāng)程度上反映的是地方公共政策需要調(diào)整的方向和內(nèi)容，因而往往成為地方公共政策的議題。

由于公共資源的有限性，任何政府（包括中央政府和地方政府）均不可能解決所有的社會(huì)問題，只有一部分社會(huì)問題能夠受到政府的重視，進(jìn)入政策議程，這部分的社會(huì)問題就轉(zhuǎn)化為政策問題。在當(dāng)前的中國，社會(huì)問題向政策問題轉(zhuǎn)化的一個(gè)重要途徑就是信訪。通過信訪，能夠把社會(huì)問題呈現(xiàn)出來，讓決策者意識(shí)到存在這一問題或者意識(shí)到這一問題的重要性，使之進(jìn)入決策者視野中，從而使信訪問題轉(zhuǎn)化為政策問題，為下一步的政策制定（或政策修訂）奠定基礎(chǔ)或提供可能?，F(xiàn)實(shí)問題能否轉(zhuǎn)化為政策問題，取決于現(xiàn)實(shí)問題被大多數(shù)公眾、媒體、學(xué)者特別是決策者察覺的程度。因?yàn)?，政策問題雖然具有客觀性但卻是主觀判斷的產(chǎn)物，“對(duì)一個(gè)潛在的公共政策問題的察覺和定義都取決于受其影響的人數(shù)、他們傳播這一問題的范圍和能力以及使其要求被認(rèn)為是合法的政策問題的機(jī)會(huì)”{21}。

從信訪視角看，只有那些重要的、普遍的、迫切的、信訪人反映激烈的問題才有可能“脫穎而出”，上升成為政策問題，進(jìn)入政策議程。從這個(gè)意義上說，信訪就相當(dāng)于一個(gè)政府與民眾互動(dòng)的公共場(chǎng)域，可以起到篩選問題的作用，使得某些特定問題進(jìn)入政府的議事日程。哈貝馬斯指出：“公共領(lǐng)域最好被描述為一個(gè)關(guān)于內(nèi)容、觀點(diǎn)也就是意見的交往網(wǎng)絡(luò);在那里，交往之流被以一種特定方式加以過濾和綜合，從而成為根據(jù)特定議題集束而成的公共意見或輿論?！眥22} 現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度復(fù)雜、高度不確定性的系統(tǒng)，其中蘊(yùn)含著各種可能的風(fēng)險(xiǎn)，信訪的政策問題發(fā)現(xiàn)功能就在于通過自下而上的社情民意表達(dá)，集聚民眾智慧、聚焦政策問題，幫助政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策漏洞或者可能出現(xiàn)的漏洞，克服政府在公共政策過程中的“有限理性”，從而防止出現(xiàn)更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，可參閱浙江省的“雙減”政策案例：

為有效減輕義務(wù)教育階段學(xué)生負(fù)擔(dān)、規(guī)范校外培訓(xùn)，2021年7月24日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡(jiǎn)稱“雙減”政策），“雙減”政策迅速引發(fā)全社會(huì)的高度關(guān)注。7月24日至8月5日，“浙里訪”平臺(tái)收到涉及“雙減”政策的信訪件高達(dá)3363件次，信訪內(nèi)容主要涉及：培訓(xùn)機(jī)構(gòu)關(guān)門失聯(lián)，家長(zhǎng)退款成難題;擔(dān)心政策落地執(zhí)行后“一對(duì)一”、私教等形式興起，加劇優(yōu)質(zhì)教育資源向富人集中，造成新的教育不公平;培訓(xùn)、托管機(jī)構(gòu)減少，擔(dān)心學(xué)生放學(xué)后無人照料，等等。對(duì)信訪中提出的問題，地方政府高度重視并及時(shí)出臺(tái)針對(duì)性政策。8月31日，《浙江省進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)實(shí)施方案》發(fā)布，其中強(qiáng)調(diào)：要有效預(yù)防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“退費(fèi)難”“卷錢跑路”等問題發(fā)生;做強(qiáng)做優(yōu)免費(fèi)線上學(xué)習(xí)服務(wù)，探索成立公益屬性的實(shí)體化互聯(lián)網(wǎng)學(xué)校，推出以課程服務(wù)為主的“四點(diǎn)半課堂”和答疑解惑為主的“問學(xué)名師”等服務(wù);提升學(xué)校課后服務(wù)水平，全面推行以放學(xué)后托管服務(wù)、初中生晚自習(xí)服務(wù)、免費(fèi)在線學(xué)習(xí)服務(wù)、暑期托管服務(wù)為重點(diǎn)的學(xué)校課后服務(wù);在正常教學(xué)日，學(xué)校應(yīng)每天開展托管服務(wù)，托管服務(wù)結(jié)束時(shí)間原則上不早于當(dāng)?shù)卣Ｏ掳鄷r(shí)間，每天托管服務(wù)時(shí)間不少于2小時(shí)。

三、政策內(nèi)容的完善功能

由于各種原因，政策內(nèi)容是需要不斷完善的。一是因?yàn)檎邇?nèi)容不夠科學(xué)，可能存在缺陷或漏洞。信息不對(duì)稱以及公共政策制定者存在知識(shí)瓶頸、能力缺失甚至出于自利等原因，均可能導(dǎo)致政策內(nèi)容不夠科學(xué)。在我國現(xiàn)實(shí)中，地方政策內(nèi)容不夠科學(xué)有多種表現(xiàn)形式，包括：政策內(nèi)容脫離實(shí)際，明顯與政策所要解決的問題不對(duì)應(yīng)，呈現(xiàn)出政策內(nèi)容與政策問題之間“脫靶”的現(xiàn)象;政策內(nèi)容相互沖突，公共政策條款之間或者一種公共政策與其他公共政策之間存在分歧和對(duì)立的情況，呈現(xiàn)出公共政策之間“文件打架”的現(xiàn)象;政策內(nèi)容模糊不清，使得公共政策在執(zhí)行時(shí)可以采取多種方式和不同程度，政策執(zhí)行者有過大的自由裁量權(quán)。例如，2010年9月，廣州市政府宣布，在亞運(yùn)會(huì)（亞殘運(yùn)會(huì)）期間累計(jì)30天，全市公汽、地鐵免費(fèi)搭乘。該公共政策實(shí)施一周后，公汽、地鐵的日均客流量比政策實(shí)施前翻了一倍，公汽、地鐵被擠爆，交通幾乎癱瘓。最后，廣州市政府不得不廢除這一不科學(xué)的公共政策，將全民免費(fèi)政策改為發(fā)放交通補(bǔ)貼政策。二是因?yàn)榍閯?shì)變遷，即由于政策環(huán)境變化了，要求政策內(nèi)容作出相應(yīng)的調(diào)整。現(xiàn)實(shí)中，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技和生態(tài)不斷發(fā)展變化，新的問題不斷產(chǎn)生，影響政策的各種因素變化了，必須對(duì)現(xiàn)行公共政策內(nèi)容進(jìn)行完善，即對(duì)政策進(jìn)行修訂、修正甚至廢止。自2020年初新冠肺炎疫情開始至今，隨著疫情的變化、起伏，我國不少地方的疫情管控政策不斷地作出相應(yīng)調(diào)整，這是情勢(shì)變遷導(dǎo)致地方公共政策變化、完善的典型。

對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行完善的前提是需要發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策的不足之處，而信訪往往可以提供相應(yīng)的線索。在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)已經(jīng)實(shí)施的政策在一定程度上不能解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問題、不能滿足公眾訴求并且積累到一定程度時(shí)，就會(huì)引發(fā)信訪活動(dòng)。一個(gè)地方的矛盾和問題越多、越尖銳，則信訪量越大，信訪人措詞和行為越激烈，甚至引發(fā)集體上訪或靜坐示威。顯然，如果對(duì)某個(gè)特定問題的信訪數(shù)量眾多、呼聲強(qiáng)烈，積累到一定程度，就會(huì)引起決策者重新審視現(xiàn)行政策的合理性，并調(diào)整現(xiàn)行政策方案，包括設(shè)定新的政策目標(biāo)、運(yùn)用新的政策工具、制定新的推進(jìn)策略等。92CD0C8F-C7CC-47E0-BB0A-9E58B901035A

在現(xiàn)實(shí)中，信訪的政策內(nèi)容完善功能具體表現(xiàn)為政策糾偏、政策矯正或政策救濟(jì)，常常以各種地方政策“補(bǔ)丁”的形式出現(xiàn)。杭州市購房搖號(hào)政策的不斷變化，典型地反映出了信訪的政策內(nèi)容完善功能：

為控制房?jī)r(jià)過快上漲，杭州市于2018年4月4日開始實(shí)施新房購買搖號(hào)政策，并導(dǎo)致杭州樓市一二手房?jī)r(jià)格倒掛。購買新房的巨大利潤(rùn)空間，使得企業(yè)、部分人群千方百計(jì)參與搖號(hào)，公眾在“浙里訪”平臺(tái)的信訪投訴也持續(xù)不斷。2018、2019、2000、2021年，杭州關(guān)于購房搖號(hào)的信訪件數(shù)量分別達(dá)到3020、8400、7064、7397件，公眾對(duì)企事業(yè)單位參與搖號(hào)炒房、搖到人才房后不久就拋售參與炒房、老人投靠落戶參與搖號(hào)炒房等違背“房住不炒”定位的行為提出了信訪投訴。對(duì)此，地方政府高度重視，并不斷打政策“補(bǔ)丁”。2018年6月26日，杭州市住房保障和房產(chǎn)管理局出臺(tái)了暫停向企事業(yè)單位及其他機(jī)構(gòu)銷售住房的相關(guān)政策。2020年7月2日，杭州市出臺(tái)人才買房新政，規(guī)定高層次人才購房5年內(nèi)限售。2020年9月2日，杭州市明確對(duì)無房戶加強(qiáng)限售，規(guī)定老人投靠落戶須滿3年才有購房資格。2021年1月27日，杭州市明確規(guī)定落戶杭州未滿5年的戶籍家庭僅允許在限購范圍內(nèi)購買1套住宅。2021年3月3日，杭州市擴(kuò)大限購范圍，將法拍房納入其中。2021年4月13日，杭州市又修訂政策，明確高層次人才家庭落戶杭州須滿5年方可購買第二套房。

通過信訪實(shí)現(xiàn)公共政策內(nèi)容的完善，起到了維護(hù)公共利益的作用。一般情況下，公民往往是出于私利訴求而信訪，“在信訪博弈中，追逐自己的利益時(shí)，是以個(gè)人而不是以群體的形式行動(dòng)的，并不存在被雙方共同信守或追求的基于公正、公平、正義……的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和道德準(zhǔn)則”{23}。因而從信訪實(shí)際內(nèi)容看，絕大多數(shù)公民的信訪目的是為了私利，公眾的境界還沒有普遍達(dá)到為公共利益而去信訪的程度。然而，“當(dāng)人們把信訪工作置于公共政策視野范圍內(nèi)予以考量時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，信訪工作實(shí)際是在協(xié)調(diào)公共利益與公民私人利益之間的關(guān)系。”{24} 因?yàn)?，出于私利的信訪訴求，一旦被決策者意識(shí)到并試圖以政策內(nèi)容完善的方式來回應(yīng)，那么，公眾的私利訴求就上升到了政策層面，就會(huì)惠及公共利益。簡(jiǎn)言之，信訪者以私利為出發(fā)點(diǎn)，最終卻促進(jìn)了公共利益。這有點(diǎn)類似亞當(dāng)·斯密所說的市場(chǎng)這只“看不見的手”的作用。亞當(dāng)·斯密指出：人類幾乎隨時(shí)隨地都需要他人的幫助，但是一個(gè)人要想僅僅依賴他人的恩惠，那是一定不行的，而如果他能刺激他人的利己心，那么他要達(dá)到目的就容易多了?！罢?qǐng)給我以我所要的東西吧，同時(shí)，你也可以獲得你所要的東西：這句話是交易的通義?！眥25} 差異在于，亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，只要市場(chǎng)這只“看不見的手”發(fā)揮作用，就必然會(huì)促進(jìn)社會(huì)公共利益，而信訪如果只是解決了個(gè)別人的問題，而沒有上升到政策層面，那就不會(huì)促進(jìn)公共利益，也就是說，信訪并不會(huì)必然促進(jìn)社會(huì)公共利益。

信訪人往往為自己的利益去信訪，但這并不排除有的信訪人是為了公共利益。這種為公共利益而信訪的行為，集中體現(xiàn)在“人民建議”中。{26} 例如，《杭州市人民建議征集工作實(shí)施辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱人民建議，是指公民、法人或其他組織等為了社會(huì)公共利益，促進(jìn)城市建設(shè)和發(fā)展，提升城市建設(shè)水平，改進(jìn)國家機(jī)關(guān)工作，向本市各級(jí)國家機(jī)關(guān)提出的建議。”相比其他性質(zhì)的信訪，“人民建議”往往更加具有甚至直接具有政策內(nèi)容完善功能，因此在地方信訪實(shí)踐中，地方政府依靠人民建議來完善政策內(nèi)容的現(xiàn)象十分常見。浙江省通過開展征集優(yōu)秀人民建議“金點(diǎn)子”活動(dòng)，僅2021年全省就有90個(gè)人民建議“金點(diǎn)子”轉(zhuǎn)化為地方公共政策，較好地實(shí)現(xiàn)了信訪的地方公共政策完善功能。對(duì)此，可參閱杭州市上城區(qū)嬰幼兒托育案例：

2020年，杭州市上城區(qū)虞某等多名群眾反映轄區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給難以滿足3歲以下嬰幼兒托育、日?；顒?dòng)場(chǎng)地需求，建議政府有關(guān)部門予以重視，加速推進(jìn)和改善嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作，解決群眾后顧之憂。針對(duì)這一建議，上城區(qū)衛(wèi)健局多次組織召開座談會(huì)，并面向7079位3歲以下嬰幼兒家長(zhǎng)和服務(wù)機(jī)構(gòu)開展雙向需求調(diào)研。2020年6月上城區(qū)成立“3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，區(qū)衛(wèi)健局、區(qū)教育局、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局等成員單位充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，密切配合，協(xié)同推進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展工作。最后，上城區(qū)把構(gòu)建3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系納入《上城區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，計(jì)劃到2025年底實(shí)現(xiàn)每千人擁有嬰幼兒照護(hù)托位4.5個(gè)，每千名3歲以下嬰幼兒擁有2家成長(zhǎng)驛站，嬰幼兒家長(zhǎng)科學(xué)育兒知識(shí)普及率達(dá)到90%，示范型嬰幼兒成長(zhǎng)驛站和普惠性嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)全覆蓋。2021年，上城區(qū)已新增5家嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，其中2家為普惠性托育機(jī)構(gòu)，1家為企事業(yè)單位辦機(jī)構(gòu)。同時(shí)，上城區(qū)衛(wèi)健局等部門依托杭州嬰育數(shù)字化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)管理端一屏掌握全區(qū)托育機(jī)構(gòu)和兒童健康情況，群眾通過服務(wù)端一鍵完成托育機(jī)構(gòu)、社區(qū)成長(zhǎng)驛站查詢和探園、入托體檢等預(yù)約服務(wù)。

四、政策執(zhí)行的改進(jìn)功能

政策是否執(zhí)行、執(zhí)行是否到位，事關(guān)公共政策的成敗。實(shí)際上，政策如果得不到執(zhí)行，那就是一紙空文。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度說，如果一項(xiàng)政策出臺(tái)后不執(zhí)行，就意味著只有政策資源的投入而沒有政策效用的產(chǎn)出，可稱為負(fù)效用。我國政策執(zhí)行中存在不少問題，甚至存在多種執(zhí)行異化現(xiàn)象。政策執(zhí)行異化有多種表現(xiàn)形式，包括象征性執(zhí)行——政策不執(zhí)行，選擇性執(zhí)行——政策部分執(zhí)行，附加性執(zhí)行——搞“土政策”，等等。特別是附加性執(zhí)行，常常表現(xiàn)為政策執(zhí)行者附加一些原政策所沒有的內(nèi)容或條件，使得本來不可行的政策變?yōu)榭尚?，或者使得本來可行的政策變?yōu)椴豢尚小！巴琳摺保褪谴蛑瀼厣霞?jí)政策要結(jié)合實(shí)際的幌子，另搞一套，自行其是。

即使正當(dāng)、公平、科學(xué)的公共政策，如果執(zhí)行異化（即不執(zhí)行、部分執(zhí)行、附加條件地執(zhí)行），使得政策受眾感受不到政策益處或無法完全得到政策益處，則仍然可能引發(fā)信訪。從我國現(xiàn)實(shí)情況來看，地方在執(zhí)行公共政策時(shí)也存在異化問題，這集中反映在因公共政策執(zhí)行不力、亂執(zhí)行等引發(fā)的信訪中。根據(jù)“浙里訪”平臺(tái)數(shù)據(jù)，常見的有：某一政策應(yīng)該執(zhí)行而沒有執(zhí)行;某一政策應(yīng)該不執(zhí)行而被執(zhí)行;政策執(zhí)行人態(tài)度粗暴，執(zhí)行不規(guī)范、不公正、“一刀切”，等等。這些均會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)公共政策本身、公共政策執(zhí)行者不滿，由此引發(fā)信訪。對(duì)此，可參閱“非農(nóng)化”“非糧化”案例：92CD0C8F-C7CC-47E0-BB0A-9E58B901035A

2020年9月10日和11月4日，國務(wù)院辦公廳分別發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》和《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》。2021年1月27日，浙江省積極響應(yīng)并提出《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”防止耕地“非糧化”穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的意見》，開展集中整治工作，但由此引發(fā)的信訪量呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)。據(jù)“浙里訪”平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，2020年9月10日至2021年8月22日，有關(guān)“非農(nóng)化”“非糧化”整治工作的信訪件共計(jì)494條。國家和浙江省關(guān)于制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的政策均明確要求，整治工作應(yīng)當(dāng)分類穩(wěn)妥處置，不搞“一刀切”，但信訪人反映政策執(zhí)行中“一刀切”現(xiàn)象依然存在。例如，糧食生產(chǎn)應(yīng)該包括稻谷、小麥、玉米三大類，但在實(shí)踐中有的基層干部只推種水稻。金華市婺城區(qū)徐某某反映，他是家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營者，生產(chǎn)大棚蔬菜，所承包的土地沙石比較多，水位比較高，是冷漿田，不適合種植水稻，但卻被通知要求拆除大棚、種植水稻。還有的信訪人反映，地方政府在整治工作中不顧當(dāng)?shù)刈匀粻顩r，忽視當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色。臨海市涌泉鎮(zhèn)馮某某反映，涌泉蜜橘已經(jīng)形成了一定的品牌知名度和良好的經(jīng)濟(jì)效益，但現(xiàn)在大面積改種水稻，有損當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色，他希望不要只是為了完成上級(jí)指標(biāo)而毀壞了多年經(jīng)營起來的萬畝橘園。

顯然，一旦出現(xiàn)上述這類信訪，政策執(zhí)行人、執(zhí)行機(jī)構(gòu)就既面臨信訪人投訴的壓力，也會(huì)面臨來自信訪機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的督辦壓力，還有來自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示、批評(píng)的壓力，從而迫使執(zhí)行人、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及時(shí)調(diào)整執(zhí)行方案，改進(jìn)執(zhí)行方式，提升執(zhí)行的公平性、科學(xué)性等等。這里必須強(qiáng)調(diào)的是，為滿足公眾關(guān)于政策執(zhí)行的信訪訴求，決不能依靠違背公平正義原則，搞所謂的“靈活處理”，而應(yīng)該依賴政策的公平公正執(zhí)行，使得同類問題得到同類解決，因?yàn)楫吘埂罢x是給每個(gè)人——包括給予者本人——應(yīng)得的本分”{27}?，F(xiàn)實(shí)中，有的地方政府在信訪案件處理中采用“花錢買平安”的辦法，“給會(huì)哭的孩子多吃奶”，這在短期內(nèi)看似有效，實(shí)則是違背了公平正義原則，無異于飲鴆止渴，只會(huì)引來更多的信訪甚至重復(fù)訪、纏訪、鬧訪。

有的地方政府把信訪理解成信訪人與政府的對(duì)抗，理解成信訪人抗拒政策執(zhí)行，這是錯(cuò)誤的。因?yàn)椋旁L的前提是對(duì)當(dāng)前政權(quán)合法性的認(rèn)同、對(duì)當(dāng)前受理組織正當(dāng)性的認(rèn)同，“信訪制度本質(zhì)上是一個(gè)在既定制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)正義的過程”{28}。信訪人啟動(dòng)信訪，是基于對(duì)現(xiàn)行政治制度的認(rèn)同、基于對(duì)政府的信任而提出自己的訴求。因此，信訪不會(huì)削弱政府的權(quán)威和聲譽(yù)，恰恰相反，信訪會(huì)加強(qiáng)政府的權(quán)威，增強(qiáng)政府的信譽(yù)。雖然信訪是一項(xiàng)具有中國特色的制度安排，但其本質(zhì)是一種公民的訴求表達(dá)形式，而公民的訴求表達(dá)在世界各國都存在，盡管方式不同、程度不同。世界銀行的研究報(bào)告早已揭示出公民訴求表達(dá)對(duì)于政府公共政策執(zhí)行的價(jià)值所在：“當(dāng)公民能夠以正式或非正式的形式表達(dá)意見并且在法律框架內(nèi)公開堅(jiān)持其要求的時(shí)候，政府便獲得了妥善管理所需的某些信譽(yù)?！⑵鹬v信譽(yù)的政府能夠在實(shí)施政策時(shí)具有更大的靈活性，并且有較寬松的時(shí)間可讓公民去追求集體目標(biāo)。”{29} 從某種意義上說，世界銀行的這一觀點(diǎn)恰恰也證明了信訪對(duì)于實(shí)施政策（即公共政策執(zhí)行）的作用。

信訪之所以能改進(jìn)公共政策執(zhí)行，是因?yàn)樾旁L對(duì)公共政策具有負(fù)反饋的功能。反饋是指將系統(tǒng)的輸出返回到輸入端并以某種方式改變輸入，進(jìn)而影響系統(tǒng)功能的過程，是治理系統(tǒng)自我控制、自我調(diào)節(jié)、自我完善的基本要求，它包括正反饋和負(fù)反饋?？刂普摰膭?chuàng)始人諾伯特·維納（Norbert Wiene）指出：“必須存在一個(gè)有效的機(jī)制，使得對(duì)任何正常狀態(tài)的嚴(yán)重偏離都會(huì)產(chǎn)生一個(gè)要把種種條件恢復(fù)正常的過程”，這就是負(fù)反饋機(jī)制。負(fù)反饋“之所以叫做負(fù)的，是因?yàn)樗谘堇[中會(huì)產(chǎn)生一個(gè)可以消除原先誤差的效應(yīng)”。{30} 可見，負(fù)反饋是一個(gè)系統(tǒng)信息反饋、糾偏糾錯(cuò)、不斷優(yōu)化的重要機(jī)制。無論是在自然界還是在人類社會(huì)，一個(gè)系統(tǒng)的良性運(yùn)行都離不開負(fù)反饋機(jī)制的作用，負(fù)反饋是系統(tǒng)趨于穩(wěn)定的重要力量。因?yàn)檎邎?zhí)行而引發(fā)的信訪，從信訪內(nèi)容反映出來的往往是負(fù)面信息，但卻發(fā)揮著正效應(yīng)，“在我國的國家治理體系中，信訪制度便是一個(gè)重要的負(fù)反饋機(jī)制，集中體現(xiàn)為追蹤民眾的負(fù)面心態(tài)以及反映政策運(yùn)行的偏差和異常?！眥31}

五、余論

按照2022年出臺(tái)的《信訪工作條例》，信訪按照其性質(zhì)可分為建議意見類、檢舉控告類、申訴求決類等不同類型?！叭嗣窠ㄗh”作為建議意見類的一種具體形式，是信訪的重要組成部分，其本質(zhì)是為了社會(huì)公共利益而進(jìn)行的信訪活動(dòng)，它最能反映出信訪的公共政策功能。有的學(xué)者把我國信訪的各種功能歸納為兩個(gè)方面，即信訪“承擔(dān)著人民利益維護(hù)者和政府治理促進(jìn)者的雙邊治理功能”{32}。如果說信訪的“利益維護(hù)”功能主要體現(xiàn)在信訪的救濟(jì)功能中，那么，信訪的“治理促進(jìn)”功能則主要體現(xiàn)在信訪的政策功能中。人民建議能夠充分發(fā)揮信訪的民意汲取、信息收集、分析研判等功效，并且更加可能轉(zhuǎn)化為政策內(nèi)容或者改進(jìn)政策的執(zhí)行，從而能夠更好地發(fā)揮信訪的治理促進(jìn)功能。隨著我國和諧社會(huì)建設(shè)、共同富裕、治理法治化的推進(jìn)，信訪的救濟(jì)功能可能會(huì)日漸減弱;隨著我國民主化的推進(jìn)，以及互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的深入應(yīng)用，地方政府更加重視人民建議，公眾政治參與的積極性不斷增強(qiáng)，公眾提出人民建議也更加方便，人民建議的數(shù)量持續(xù)增加，因而信訪的政策功能在未來必將更加凸顯。也許正是預(yù)見到人民建議的政策功能及其發(fā)展趨勢(shì)，最近幾年來，上海、江蘇、浙江等地紛紛出臺(tái)人民建議征集的相關(guān)制度和辦法，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)人民群眾建言獻(xiàn)策，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。通過人民建議這一特定的信訪形式，不僅使得地方政府與人民的聯(lián)系得到進(jìn)一步增強(qiáng)，信訪的地方公共政策功能得到充分發(fā)揮，也使得人民當(dāng)家作主的概念得以具象化，當(dāng)家作主的權(quán)利得到保障。

關(guān)于信訪的政策功能，我國老一輩革命家、政治家習(xí)仲勛曾作過很好的闡述：“中華人民共和國成立以來，廣大人民群眾通過來信來訪向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志提供了大量的寶貴信息，在我國的政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，成為下情上達(dá)、上情下達(dá)的‘耳目‘窗口和‘橋梁。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志從中直接了解到人民群眾的思想動(dòng)態(tài)、喜怒哀樂，發(fā)現(xiàn)矛盾，解決矛盾。這些來自人民群眾的信息材料，是正確制定法律、政策不可缺少的重要依據(jù)，長(zhǎng)期以來，一直受到黨和政府的高度重視?！眥33} 可見，無論理論界怎樣評(píng)價(jià)信訪的功能，信訪在我國事實(shí)上一直起著匯集民意、傾聽民情、吸納民智、疏解民怨的功能，在公共政策領(lǐng)域始終起著發(fā)現(xiàn)政策問題、完善政策內(nèi)容、改進(jìn)政策執(zhí)行的作用，在我國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理中扮演著非常重要的角色，具有重要的地位。92CD0C8F-C7CC-47E0-BB0A-9E58B901035A

最后要指出的是，本文上面分析了信訪的地方公共政策功能，這是從信訪整體或者說是從信訪制度角度上說的，并不意味著任何單一的信訪活動(dòng)、信訪事件必然就有這些功能。恰恰相反，現(xiàn)實(shí)中大量的信訪活動(dòng)、信訪事件不會(huì)產(chǎn)生上述政策功能，其可能的原因有：（1）問題不普遍，即信訪反映的問題缺乏公共性;（2）問題不嚴(yán)重，即信訪反映的問題尚未達(dá)到影響地方公共政策的程度;（3）條件不成熟，即地方缺乏解決信訪問題的政策資源，缺乏以地方公共政策來解決信訪問題的配套條件;（4）政府不作為，如政府懶政、不想作為，或者政府能力弱、不敢作為，導(dǎo)致具有政策價(jià)值的信訪問題未能發(fā)揮政策功能。此外，現(xiàn)實(shí)中有些信訪人采取機(jī)會(huì)主義行為，試圖通過信訪甚至纏訪、鬧訪等方式向地方政府施壓以謀取自身不正當(dāng)利益，由于此類信訪訴求和信訪行為不具有正義性，顯然就不具有上述政策功能。

（注：感謝浙江省信訪局提供相關(guān)數(shù)據(jù)和案例。）

注釋：

①《習(xí)近平對(duì)信訪工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)：千方百計(jì)為群眾排憂解難 不斷開創(chuàng)信訪工作新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年7月20日，第1 版。

② 林來梵、余凈植：《論信訪權(quán)利與信訪制度——從比較法視角的一種考察》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2008年第3期。

③ 夏金萊：《信訪制度的功能變遷及改革思路評(píng)析》，《廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

④ 劉正強(qiáng)：《厚植與補(bǔ)強(qiáng)：信訪制度鏈接超大型國家治理的政治邏輯》，《思想戰(zhàn)線》2021年第4期。

⑤{23} 周慶智：《信訪論綱：一個(gè)權(quán)利觀念史的文化解釋》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2021年第6期。

⑥ 唐麗萍：《地方治理視野下我國信訪制度功能分析》，《蘭州學(xué)刊》2009年第11期。

⑦ 田文利：《信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究》，《行政法學(xué)研究》2011年第1期。

⑧ 王弘寧、劉佩：《論信訪制度的功能定位》，《東北師大學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2014年第4期。

⑨ 曾郁：《信訪功能的變遷與異化》，《法制與社會(huì)》2015年第31期。

⑩{18}{24} 王浦劬、龔宏齡：《行政信訪的公共政策功能分析》，《政治學(xué)研究》2012年第2期。

{11} 王浦劬、龔宏齡：《行政信訪影響公共政策的作用機(jī)制分析》，《中國行政管理》2012年第7期。

{12} 陳宏：《信訪的公共政策功能分析》，《辦公室業(yè)務(wù)》2016年第21期。

{13} 翟校義：《信訪是公共政策的溫和負(fù)反饋機(jī)制》，《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》2020年第2期。

{14} 對(duì)M型層級(jí)結(jié)構(gòu)的分析可以追溯到錢德勒（Alfred D. Chandler）和威廉姆森（O. Williamson），M型是指依據(jù)產(chǎn)品或地區(qū)建立起來的一種多部門的企業(yè)形式。錢穎一等人把M型組織的概念引入中國經(jīng)濟(jì)改革分析時(shí)指出，“在M型組織中，地方政府被賦予半自主的權(quán)力”。參見錢穎一、許成鋼、董彥彬：《中國的經(jīng)濟(jì)改革為什么與眾不同：M型的層級(jí)制和非國有部門的進(jìn)入與擴(kuò)張》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1993年第1期。

{15} 狄金華：《改革在途：地方政府的社會(huì)治理創(chuàng)新及其擴(kuò)散》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第89頁。

{16} 本文中浙江的信訪數(shù)據(jù)和事實(shí)材料均取自浙江省信訪平臺(tái)——“浙里訪”（2021年10月改名為“浙江省民呼我為統(tǒng)一平臺(tái)”）。

{17} Russel L. Ackoff， Redesigning the Future： A System Approach to Social Problem， New York： Willey， 1974.

{19} 本文所稱的“政府”是廣義性質(zhì)的，包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等各個(gè)公權(quán)機(jī)關(guān)。

{20} 《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第187頁。

{21} E·R·克魯斯克等：《公共政策辭典》，上海遠(yuǎn)東出版社1992年版，第53頁。

{22} 尤爾根·哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第446頁。

{25} 亞當(dāng)·斯密：《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》上卷，商務(wù)印書館1996年版，第13—14頁。

{26} “人民建議”只是信訪的一種形式，總體上屬于信訪范疇，因而不少地方的信訪機(jī)構(gòu)同時(shí)張掛人民建議征集辦公室的牌子，或者在信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部增設(shè)人民意見征集部門。

{27} 麥金太爾：《誰之正義？何種理性？》，當(dāng)代中國出版社1996年版，第56頁。

{28}{31} 張宗林、王凱：《國家治理視野下信訪制度特性和功能的再審視》，《行政論壇》2019年第4期。

{29} 世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第116頁。

{30} 龐元正、李建華：《系統(tǒng)論、控制論、信息論經(jīng)典文獻(xiàn)選編》，求實(shí)出版社1989年版，第302—303頁。

{32} 呂普生：《新時(shí)代網(wǎng)上信訪的社會(huì)治理價(jià)值與多重現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期。

{33} 習(xí)仲勛：《以史為鑒，開創(chuàng)信訪工作新局面——代序》，載刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第1頁。

作者簡(jiǎn)介：周亞越，浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，浙江杭州，310023。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）92CD0C8F-C7CC-47E0-BB0A-9E58B901035A