◎戴相龍

2014年中央一號文件提出“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織”，這個題目涉及內(nèi)容很多，我只講三個觀點(diǎn)。

一、將名不副實(shí)的已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)信社改為農(nóng)村商業(yè)銀行是一項(xiàng)正確決策

國際公認(rèn)的合作社，是城鄉(xiāng)小生產(chǎn)經(jīng)營者自愿入股，實(shí)行民主管理，主要為社員服務(wù)的非盈利組織。但是，在我國上個世紀(jì)五十年代的農(nóng)信社章程和七、八十年代的農(nóng)信社管理辦法對農(nóng)信社的業(yè)務(wù)范圍并沒有嚴(yán)格規(guī)定。農(nóng)信社不但向社員吸收股金和儲蓄，而且可以向非社員吸收儲蓄；貸款在優(yōu)先滿足社員需要后，也可向非社員提供支持。1984年國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用合作社管理體制的報告》，最大功勞是把農(nóng)信社從農(nóng)業(yè)銀行基層機(jī)構(gòu)中解脫出來，實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營。但在業(yè)務(wù)范圍上則規(guī)定，農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行實(shí)行交叉，農(nóng)信社“在保證農(nóng)業(yè)貸款需要的前提下，可以經(jīng)營農(nóng)村工商信貸業(yè)務(wù)”。農(nóng)信社的會計、統(tǒng)計科目也不單獨(dú)反映對入股社員的存款和貸款。隨著農(nóng)村實(shí)行農(nóng)工商綜合經(jīng)營和城市資本進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)信社辦理的入股社員的存貸款比例越來越少，普遍演變?yōu)橄蜣r(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)組織吸收存款和發(fā)放貨款的一般金融企業(yè)。少量農(nóng)民股金對應(yīng)巨額資產(chǎn)，集聚了巨大支付風(fēng)險，即使國家給予支持后，也很難通過向農(nóng)民吸收巨額股本來把農(nóng)信社改成真正的合作金融。

早在1985年，時任中國農(nóng)業(yè)銀行行長韓雷同志就提出，對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或很不發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份和大中城市郊區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和現(xiàn)代大城市農(nóng)信社改革實(shí)行“區(qū)別對待”。

1993年12月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于金融體制改革的決定》，提出在農(nóng)信社縣聯(lián)社基礎(chǔ)上有步驟地組建農(nóng)村合作銀行，明確農(nóng)村合作銀行是集體合作金融性質(zhì)。1996年8月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，提出在城鄉(xiāng)一體化程度較高的地區(qū)，把已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)村信用社建成農(nóng)村合作銀行，農(nóng)村合作銀行的性質(zhì)是股份制商業(yè)銀行。

2000年4月14日，時任國務(wù)院總理朱镕基同志在江蘇省盱眙縣召開有農(nóng)信社理事長參加的農(nóng)信社改革座談會上，提出把縣聯(lián)社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社合并為一個法人的改革方案。4月17日，與江蘇省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)商定在江蘇全省試點(diǎn)。到2001年末，江蘇全省原有1746個農(nóng)信社和81個縣（市）聯(lián)社合并為82個獨(dú)立法人，在此基礎(chǔ)上，到11月和12月成立常熟、張家港等6家農(nóng)村商業(yè)銀行。2002年8月，我去浙江省溫州市調(diào)查研究農(nóng)村金融體制改革時，同意將瑞安市、樂清市在市聯(lián)社基礎(chǔ)上成立商業(yè)銀行性質(zhì)的農(nóng)村合作銀行。

2003年3月，國務(wù)院換屆后，加快了把農(nóng)信社辦成農(nóng)商行的步伐。2003年6月，國務(wù)院印發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，把中發(fā)〔2002〕5號文1提出的“在少數(shù)地方農(nóng)信社進(jìn)行股份制改革”提升為首選方案，提出設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行的四項(xiàng)條件，在全國八個省試點(diǎn)，次年推廣到全國。同時，把農(nóng)信社定位為“由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)”。這樣的金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上也是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。截至2002年9月，全國農(nóng)信社法人機(jī)構(gòu)38153個，其中農(nóng)信社35622家、縣聯(lián)社2460家。到2020年末，原有信用社已改為農(nóng)村商業(yè)銀行1545家、農(nóng)村合作銀行27家、農(nóng)信社616家。至此，全國原有農(nóng)信社已經(jīng)直接和間接改成農(nóng)村商業(yè)銀行。

把已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)信社直接和間接改成農(nóng)村商業(yè)銀行，化解了農(nóng)信社長期積累的巨大支付風(fēng)險，促使農(nóng)商行成為更有發(fā)展活力的農(nóng)村金融主力軍，存貸業(yè)務(wù)迅速增長，不良貸款不斷下降，經(jīng)營效益明顯提高。雖然在改革中出現(xiàn)過社會資本控制農(nóng)商行、追求利潤、削弱對“三農(nóng)”的金融服務(wù)等問題，但是在中央指出農(nóng)商行、農(nóng)信社要“回歸本源”后，得到較好糾正。實(shí)踐證明：把名不副實(shí)的已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)信社改為農(nóng)村商業(yè)銀行是一項(xiàng)正確決策。

二、黨中央、國務(wù)院堅(jiān)持發(fā)展新型農(nóng)村合作金融

我贊同并推進(jìn)把名不副實(shí)的實(shí)際商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)信社改革為農(nóng)村商業(yè)銀行，但是，我反對在農(nóng)信社管理體制改革中實(shí)行“去合作”。有不少人片面認(rèn)為，多年來要把農(nóng)信社辦成真正的合作金融，結(jié)果都辦成了商業(yè)性金融，說明中國不需要合作金融，中國辦不成合作金融，這個觀點(diǎn)是錯誤的。農(nóng)村信用社管理體制改革要“去偽創(chuàng)新”，即取消名不符實(shí)的農(nóng)信社，創(chuàng)辦新型農(nóng)村合作金融。

1983年人民公社解體后，全國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，出現(xiàn)2億多小農(nóng)戶，需要發(fā)展各種合作經(jīng)濟(jì)組織為小農(nóng)戶服務(wù)。此后，黨中央、國務(wù)院連續(xù)下發(fā)文件，要把農(nóng)村信用合作社真正辦成合作金融。這個改革目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)的主要原因：第一，我國沒有建立真正的合作經(jīng)濟(jì)制度，發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)沒有全國統(tǒng)一的法規(guī)，對供銷社、信用社按一般企業(yè)管理。第二，生產(chǎn)合作、供銷合作和信用合作本為一體，但由國務(wù)院有關(guān)部門分割領(lǐng)導(dǎo)管理，形不成改革合力。第三，農(nóng)信社管理體制改革有兩個方面：一是改革農(nóng)信社與入股社員的關(guān)系，把農(nóng)信社改成農(nóng)民入股，實(shí)行民主管理，主要為社員服務(wù)的金融組織，這是改革的根本，是第一位的；二是改革農(nóng)信社與政府部門的關(guān)系，明確對農(nóng)信社的領(lǐng)導(dǎo)管理和具體監(jiān)管責(zé)任，這是第二位的。但是，長期以來我國農(nóng)信社改革把重點(diǎn)放在了調(diào)整農(nóng)信社與外部關(guān)系上。農(nóng)信社先后經(jīng)歷農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理、人民銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理、原銀監(jiān)會監(jiān)管和地方政府領(lǐng)導(dǎo)。雖然各部門在各個時期都為農(nóng)信社改革做了大量有益工作，但是，對第一位的根本性改革，更多是停留在文件上，具體工作很不到位。鑒于原農(nóng)信社已改為農(nóng)村商業(yè)銀行，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》公布后，新的農(nóng)民合作社蓬勃興起，需要合作金融為其服務(wù)。因此，黨中央、國務(wù)院決定發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織，并從2006年至今十多次發(fā)文，對發(fā)展新型農(nóng)村合作金融提出要求。2006年中央一號文件提出“引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織”，隨后原銀監(jiān)會制定了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，批準(zhǔn)成立了一批農(nóng)村資金互助社。2008年，黨的十七屆三中全會有關(guān)決定提出“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”。2009年中央一號文件指出“抓緊出臺農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作試點(diǎn)的具體辦法”。特別是2014年中央一號文件提出：“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)類型”。2017年中央一號文件提出“規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管主體和責(zé)任。開展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作試點(diǎn)，鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險”。2022年2月28日，中央深化改革委員會第24次會議提出要“有效發(fā)揮商業(yè)性、開發(fā)性、政策性、合作性金融作用”。這說明在原農(nóng)信社直接和間接改為農(nóng)村商業(yè)銀行后，黨中央、國務(wù)院仍然堅(jiān)持要發(fā)展農(nóng)村新型合作金融組織。

學(xué)習(xí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于發(fā)展新型農(nóng)村合作組織的一系列文件后（參見附表），我有下列體會。

附表 中央文件有關(guān)發(fā)展新型農(nóng)村合作金融內(nèi)容的論述摘錄

第一，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，要堅(jiān)持為“三位一體”新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興。2004年之前的幾年，我國農(nóng)民收入增加緩慢，有些重點(diǎn)糧棉區(qū)農(nóng)民收入還下降。在此背景下，中央于2004年恢復(fù)印發(fā)中央一號文件，采取多種方法增加農(nóng)民收入，其中重要的一條是發(fā)展農(nóng)民合作社，決定推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社組織的立法工作。2006年，時任浙江省委書記習(xí)近平同志在瑞安市召開新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)工作現(xiàn)場會，支持瑞安市發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用合作“三位一體”新型農(nóng)村合作體系建設(shè)。2017年中央一號文件提出“積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用‘三位一體’綜合合作”。我們在溫州調(diào)研看到，參加農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)民比不參加合作社的農(nóng)民，年均收入要高出30%左右。2019年，我國農(nóng)產(chǎn)品加工利潤超過1萬億元，農(nóng)村商業(yè)銀行系統(tǒng)年利潤2500多億元。如果在農(nóng)民合作社內(nèi)開展生產(chǎn)、同時開展供銷、信用綜合合作，可將一部分農(nóng)產(chǎn)品加工合作，利潤和商業(yè)金融的利潤轉(zhuǎn)化為農(nóng)民收入，這對于實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的到2035年我國“人民生活更為寬?！钡哪繕?biāo)是一條戰(zhàn)略性措施。

第二，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織一定要堅(jiān)持合作性質(zhì)。要牢記過去農(nóng)信社改革的教訓(xùn)，認(rèn)真執(zhí)行2014年中央一號文件有關(guān)規(guī)定，即“堅(jiān)持社員制、封閉性原則，對外不吸儲放貸、不支付固定回報”。中央一號文件多次明確規(guī)定新型農(nóng)村合作金融有兩種組織形式：一是在社區(qū)成立農(nóng)民資金互助組織；二是在規(guī)模較大的農(nóng)民合作社內(nèi)開展資金互助。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助，同時，在農(nóng)民合作社發(fā)展較慢的鄉(xiāng)村，也可發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)農(nóng)民資金互助組織。今后，也可讓農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助和鄉(xiāng)村社區(qū)的農(nóng)民資金互助同時存在。

第三，新型農(nóng)村合作金融組織應(yīng)有新的服務(wù)功能。新型農(nóng)村合作金融組織不僅是融資機(jī)構(gòu)，也是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的一部分，要注意發(fā)揮三項(xiàng)新功能。一是金融服務(wù)功能。新型農(nóng)村合作金融組織應(yīng)該比金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)更好地為社員提供及時、方便、有效的各種金融服務(wù)。二是收益返還功能。新型農(nóng)村合作金融是合作社內(nèi)和社區(qū)內(nèi)農(nóng)民的資金互助，要將資金互助形成的收益返還社員。對真正的新型合作金融的收益是不應(yīng)該納稅的，應(yīng)按風(fēng)險準(zhǔn)備金、存款和貸款積分返還社員。三是促進(jìn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合功能。發(fā)揮合作金融的特殊作用，支持農(nóng)民實(shí)行社區(qū)合作和專業(yè)合作，依托各級政府成立農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合組織，把小農(nóng)戶和大市場緊密聯(lián)系。這三項(xiàng)功能是其它持牌金融機(jī)構(gòu)代替不了的。

第四，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織要防范和化解金融風(fēng)險。國家有關(guān)部門要制定試點(diǎn)具體方案和管理辦法，明確地方政府的領(lǐng)導(dǎo)管理和整體風(fēng)險防范和化解責(zé)任，由各級地方金融監(jiān)管部門實(shí)施具體監(jiān)管。

三、總結(jié)前期新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)工作，積極發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織

2007年，原銀監(jiān)會下發(fā)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，到2001年末在16個省批準(zhǔn)設(shè)立了49家農(nóng)村資金互助社。2014年12月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原銀監(jiān)會函復(fù)山東省政府，同意在山東省全省范圍進(jìn)行農(nóng)民合作社內(nèi)信用合作試點(diǎn)。2015年1月，山東省政府下發(fā)了《山東省農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》和《山東省農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)管理暫行辦法》，經(jīng)過3-4年試點(diǎn)，又對試點(diǎn)辦法進(jìn)行了修改。2015年，由原農(nóng)業(yè)部牽頭，會有關(guān)部門在河北省玉田縣、安徽省金寨縣、湖南省沅陵縣進(jìn)行農(nóng)民合作社內(nèi)信用合作試點(diǎn)。

2019年夏，我?guī)ьI(lǐng)中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心“三位一體”農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)研究課題組，先后到山東省、河北省玉田縣、安徽省金寨縣、河南省安陽市、吉林省梨樹縣實(shí)地調(diào)查農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助和9家農(nóng)村資金互助社的試點(diǎn)工作情況。調(diào)查后我們認(rèn)為，有關(guān)政府及有關(guān)部門對試點(diǎn)工作是認(rèn)真的，試點(diǎn)工作貫徹了中央有關(guān)發(fā)展新型合作金融的指導(dǎo)思想和基本原則，試點(diǎn)所在地農(nóng)民和合作社對試點(diǎn)工作十分歡迎，也得到了實(shí)惠，為今后深入試點(diǎn)創(chuàng)造了條件。但是，也發(fā)現(xiàn)一些問題。2017年修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》時，原有方案把“內(nèi)部信用合作”列為農(nóng)民專業(yè)合作社的業(yè)務(wù)范圍，后來未被采納。雖然中央文件不斷提出發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織，但是，基層黨政干部對開展新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)工作仍有不少顧慮。新型農(nóng)村合作金融基本制度制定后，最重要的是要發(fā)揮農(nóng)民合作社內(nèi)設(shè)有關(guān)部門人員的工作主動性。但是，各地試點(diǎn)對此普遍重視不夠。一些管理規(guī)定過于嚴(yán)格。有關(guān)省開展試點(diǎn)的農(nóng)民合作社數(shù)量逐年減少，融資業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢。農(nóng)村資金互助社被定性為“社區(qū)互助性銀行業(yè)機(jī)構(gòu)”，把合作金融和商業(yè)金融合為一體，監(jiān)管職責(zé)不清，存在極大風(fēng)險。由山東省開展的農(nóng)民合作社內(nèi)信用合作試點(diǎn)與農(nóng)業(yè)部主管的農(nóng)民合作社內(nèi)信用合作試點(diǎn)存在很大差異。新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)已有十年左右，由于沒有得到及時總結(jié)，全國新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)進(jìn)展緩慢。我們課題調(diào)研組建議有關(guān)部門，認(rèn)真檢查對歷次中央一號文件有關(guān)發(fā)展新型農(nóng)村合作金融規(guī)定的落實(shí)情況，對試點(diǎn)工作進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，對今后試點(diǎn)工作提出要求。我們對今后試點(diǎn)提出如下建議。

一是堅(jiān)決貫徹落實(shí)從2006年至今中央一號文件和有關(guān)文件發(fā)展新型農(nóng)村合作金融的要求，思想不動搖，試點(diǎn)要深入，管理辦法要出臺，圍繞支持農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興，積極穩(wěn)步發(fā)展新型合作金融。

二是規(guī)范新型農(nóng)村合作金融組織的兩種形式。發(fā)展新型農(nóng)村合作金融以發(fā)展農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助為主，同時，按新型農(nóng)村合作金融的性質(zhì)和特征修改《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，繼續(xù)進(jìn)行鄉(xiāng)村社區(qū)信用合作試點(diǎn)。

三是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，會有關(guān)部門在山東等省市試點(diǎn)基礎(chǔ)上，制定《全國農(nóng)民合作社資金互助管理辦法》。新型農(nóng)村合作金融的試點(diǎn)和今后的領(lǐng)導(dǎo)管理由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主管，由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)管理，由各級政府地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)具體監(jiān)管。

四是解決好農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的幾個問題。建議下次修改《農(nóng)民專業(yè)合作社法》時，把“內(nèi)部信用合作”列為農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)范圍。內(nèi)部信用合作只能在規(guī)模較大和管理較好的農(nóng)民合作社內(nèi)開展。農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)開辦資金互助，不需要設(shè)立獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，由農(nóng)民合作社內(nèi)設(shè)的信用合作服務(wù)部承辦。農(nóng)民合作社內(nèi)開展資金互助可不吸收股金，可以在社員借入資金時按一定比例一次性提取適量風(fēng)險準(zhǔn)備金。農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的利率參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村商業(yè)銀行執(zhí)行。新型農(nóng)村合作金融的收益，按社員的風(fēng)險準(zhǔn)備金、存入資金和借入資金的積分返還社員。對農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助，是由社員相互約定存借數(shù)量，還是建立一定數(shù)量資金池有不同的意見。試點(diǎn)說明，由社員直接相互約定借款數(shù)量，不符合農(nóng)民的習(xí)慣，我贊成可設(shè)定一定數(shù)額的資金池。既然對農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助從嚴(yán)實(shí)行“社員制、封閉性”，似無必要再禁止設(shè)定一定數(shù)額的資金池。農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助暫存資金，存入當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行。農(nóng)民合作社資金互助，根據(jù)需要可委托當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行辦理業(yè)務(wù)。在資金互助基本制度建立后，資金互助業(yè)務(wù)能否順利開展，決定于農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)設(shè)的資金互助服務(wù)部的工作。信用合作服務(wù)部負(fù)責(zé)人和工作人員要具備一定的金融和會計業(yè)務(wù)能力，對其業(yè)務(wù)開展要建立激勵約束機(jī)制，其收入可與業(yè)績掛鉤，但最高收入不高于所在合作社社員平均收入的三倍。

注釋：

1《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔2002〕5號）。