劉志偉，胡 銳，呂雪蕾，羅偉雄

（1. 國家林業(yè)和草原局 西南調(diào)查規(guī)劃院，昆明 650031;2. 國家林業(yè)和草原局 國家公園規(guī)劃研究中心， 昆明 650031）

建立國家公園體制并以此為契機構(gòu)建自然保護地體系，是實現(xiàn)生態(tài)文明的具體途徑之一，是關(guān)系到綠色發(fā)展的要務[1]。國家公園適宜面積的確定是長期有效保護野生動植物和自然生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵問題，也是實現(xiàn)國家公園科學規(guī)劃、有效管理的前提，更是體現(xiàn)山水林田湖草沙冰整體保護、實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的保障。自2015 年12 月以來，我國已啟動并開展三江源、東北虎豹等10 個國家公園的試點工作，主要是解決重疊設置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責不明、保護與發(fā)展矛盾等突出問題[2]。2021 年10 月，國家正式批準設立了5 個國家公園（三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、武夷山國家公園和海南熱帶雨林國家公園）。這5 個設立的第一批國家公園的體制改革卓有成效，基本完成國家公園體制試點中的任務。但在國家公園建設與發(fā)展過程中，還存在一些未解決問題，其中包括國家公園適宜面積確定問題。雖然，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發(fā)的《建立國家公園體制總體方

案》和《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）均強調(diào)確保國家公園面積的重要性和必要性，但均未明確國家公園的適宜面積。我國在國家公園建設方面起步較晚，目前國家公園的研究主要集中在生態(tài)保護[3?6]、生態(tài)服務價值[7?9]、特許經(jīng)營[10?13]、空間布局[14?16]、管理體制[17?22]等方面，但如何科學劃定國家公園適宜面積還未見相關(guān)報道。

考慮到我國自然保護地分布呈現(xiàn)“東多西少、西大東小”的特征，為更好地體現(xiàn)國家公園在自然保護地體系中的主體地位，如何科學劃定其范圍，尤其是在經(jīng)濟發(fā)達、土地資源緊張的東部區(qū)域，已成為其發(fā)展中亟待解決的問題。因此，筆者系統(tǒng)梳理了與中國國土面積相近的美國、加拿大等國的國家公園，以及與中國相鄰的日本國立公園的面積等概況，系統(tǒng)分析了我國各類自然保護地的面積情況，提出我國國家公園適宜面積確定的建議，以期為我國國家公園的建設與管理提供參考與依據(jù)。

1 以國家公園為主體的自然保護地體系建設情況

1.1 中國自然保護地概況我國自1956 年建立第一個自然保護區(qū)——鼎湖山國家級自然保護區(qū)，經(jīng)過60 余年的實踐與發(fā)展，自然保護地經(jīng)歷了從無到有、從小范圍到大面積、從單一類型到多種類型、從保護地到區(qū)域生態(tài)安全屏障構(gòu)建的巨大變化，形成了由自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、自然文化遺產(chǎn)等組成的保護地體系[23]。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2018 年，各類自然保護地數(shù)量達1.18 萬個，面積約180 萬 km2，覆蓋了我國90%的典型陸地生態(tài)系統(tǒng)、85%的野生動物種群、65%的高等植物群落和62%的天然濕地[24]。各類陸域自然保護地總面積約占國土陸地面積的18%，已超過世界平均水平。其中，自然保護區(qū)面積約占國土陸地面積的14.8%，占所有自然保護地總面積的80%以上；風景名勝區(qū)和森林公園約占國土陸地面積的3.8%；其他類型的自然保護地面積所占比例則相對較小[23]。

1.2 中國自然保護地分類體系和功能定位《指導意見》將我國的自然保護地分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三大類型。國家公園是以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的區(qū)域；自然保護區(qū)是保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域；自然公園是保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值，可持續(xù)利用的區(qū)域?！吨笇б庖姟访鞔_了自然保護地生態(tài)價值和保護強度高低強弱順序，依次為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園。

1.3 中國國家公園定義及體制試點《指導意見》中明確了國家公園的定義，即國家公園是指以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分。國家公園保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值、國家象征、國民認同度高等特征。2015 年12 月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組會議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》，標志著我國首個國家公園體制試點區(qū)啟動。2016 年5 月至2019 年1 月，中央深改委、中央深改組和國家發(fā)展改革委陸續(xù)批復神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達措、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林等國家公園體制試點區(qū)，至此，我國設立了首批共10 個國家公園體制試點區(qū)，涉及12 個省份，總面積達22.3 萬 km2，約占陸域國土面積的2.3%。2021?10?12，在《生物多樣性》第十五次締約方大會上，習近平總書記宣布中國正式設立三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園等第一批國家公園，保護面積達23 萬 km2，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。隨著第一批國家公園的正式設立，標志著我國國家公園體制重大制度創(chuàng)新落地生根，國家公園事業(yè)從試點階段轉(zhuǎn)向了快速發(fā)展的階段。

圖 1 我國首批國家公園及體制試點區(qū)空間分布[25]

2 國外國家公園的面積

2.1 美國國家公園1872 年，美國以保護野生動物和自然資源為目的成立世界第一個國家公園——黃石國家公園。美國國家公園的成立有3 個條件：一是具有全國性意義的自然、文化或游憩資源；二是具備國家公園體系的適合性和可行性；三是需要由國家公園管理局管理。美國國家公園對范圍、面積、功能分區(qū)的要求是因地制宜，每個國家公園都有明確的主題，完整地保留特色景觀[26]，對適宜面積沒有明確的標準。

經(jīng)過近150 年的發(fā)展，美國現(xiàn)有國家公園62 處，總面積為21.12 萬 km2，約占美國陸域面積的2.25%[27]。其中，面積最大的是蘭格爾—圣伊萊亞斯國家公園，為3.37 萬 km2；面積最小的是圣路易弧形拱門國家公園，為0.5 km2。在62 個國家公園中，面積小于200 km2的有15 個，占全部國家公園數(shù)量的24.19%；面積介于200～500 km2的有11 個，占全部國家公園數(shù)量的17.74%；面積介于500～1 000 km2的有9 個，占全部國家公園數(shù)量的14.52%；面積大于1 000 km2的有27 個，占全部國家公園數(shù)量的43.55%。

2.2 加拿大國家公園1885 年，加拿大在落基山脈北段加拿大阿爾伯塔省建立了第一個國家公園——班夫國家公園，也是世界上第二個國家公園。經(jīng)過130 余年的發(fā)展，加拿大現(xiàn)有國家公園46 處，總面積為29.89 萬 km2，約占加拿大陸域面積的2.99%[28]。其中，面積最大的是森林野牛國家公園，為4.48 萬 km2；面積最小的是千島群島國家公園，為9 km2。在46 個國家公園中，面積小于200 km2的有10 個，占全部國家公園數(shù)量的21.74%；面積介于200～500 km2的有6 個，占全部國家公園數(shù)量的13.04%；面積介于500～1 000 km2的有5 個，占全部國家公園數(shù)量的10.87%；面積大于1 000 km2的有25 個，占全部國家公園數(shù)量的54.35%。

加拿大國家公園的發(fā)展經(jīng)歷了以經(jīng)濟利益為主，到注重生態(tài)保護，再到現(xiàn)階段以生態(tài)完整性為目標的過程。根據(jù)自然地理、植被類型、地貌特征、氣候特征和動植物譜系等區(qū)域特征，將全國劃分成39 個陸地自然區(qū)域，每一陸地自然區(qū)域都應該在國家公園體系中有所代表。但在范圍較小的陸地自然區(qū)域，只要生態(tài)系統(tǒng)特別，值得認可和保護，也可劃定為國家公園，如喬治亞灣島國家公園，面積只有13 km2；皮利角國家公園，面積只有15 km2[29]。

2.3 日本國立公園日本是亞洲最早建立國家公園的國家。1934 年，日本建立了第一個國立公園——瀨戶內(nèi)海國立公園。經(jīng)過80 余年的發(fā)展，日本現(xiàn)有34 處國立公園，總面積2.19 萬 km2，約占日本國土面積的5.8%[27]。其中，面積最大的是大雪山國立公園，為2 267 km2；面積最小是慶良間諸島國立公園，為35.2 km2。在34 個國立公園中，面積小于200 km2的有5 個，占全部國家公園數(shù)量的14.71%；面積介于200～500 km2的有15 個，占全部國家公園數(shù)量的44.12%；面積介于500～1 000 km2的有7 個，占全部國家公園數(shù)量的20.59%；面積大于1 000 km2的有7 個，占全部國家公園數(shù)量的20.59%[30]。

雖然日本國立公園的設立標準對陸域國立公園面積有大于300 km2或海域國立公園面積大于100 km2的要求，但目前34 個國立公園中，有6 個不足國立公園的設立標準。國立公園面積達到設立標準的比例是82.35%。

3 中國大陸自然保護地面積情況

3.1 自然保護區(qū)自然保護區(qū)面積確定問題是我國乃至世界尚未解決的科學問題，確定自然保護區(qū)的適宜面積是長期有效保護野生動植物和自然生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵問題，是實現(xiàn)自然保護區(qū)科學規(guī)劃建設和有效管理的前提[31?33]。科學地確定自然保護區(qū)的面積是近年來未能深入研究的課題，自然保護區(qū)建設缺乏理論依據(jù)[34]。

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》指出“確定自然保護區(qū)的范圍和界線，應當兼顧保護對象的完整性和適度性，以及當?shù)亟?jīng)濟建設和居民生產(chǎn)、生活的需要”，對自然保護區(qū)面積無明確規(guī)定?！蹲匀槐Ｗo區(qū)工程項目建設標準》則根據(jù)自然保護區(qū)工程項目規(guī)模劃分為4 個等級，并根據(jù)類型的差異，分別限定了中型、大型和超大型自然保護區(qū)的最小面積及小型自然保護區(qū)的最大面積（表1），但未明確自然保護區(qū)的最小面積。因此，中國目前面積最大的自然保護區(qū)——羌塘國家級自然保護區(qū)面積達29.8 萬 km2，而最小的國家級自然保護區(qū)——山旺古生物化石國家級自然保護區(qū)面積則僅有1.2 km2。

表1 自然保護區(qū)工程項目建設標準

3.2 自然公園依據(jù)《國家森林公園總體規(guī)劃規(guī)范》《風景名勝區(qū)總體規(guī)劃標準》，森林公園、風景名勝區(qū)均分為小型、中型、大型和特大型4 類。面積要求分別是小型：20 km2以下；中型：21～100 km2；大型：101～500 km2；特大型：500 km2以上。

《國家濕地公園建設規(guī)范》《國家濕地公園總體規(guī)劃導則》明確了國家濕地公園面積應在20 km2以上，濕地率原則上不低于30%?！秶业刭|(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求》《國家沙漠公園管理辦法》《關(guān)于開展國家草原自然公園創(chuàng)建試點工作的函》分別明確了國家地質(zhì)公園、國家沙漠公園和國家草原公園面積原則上分別不低于10 km2、200 hm2和500 hm2。在自然公園的設立中，除國家濕地公園、國家地質(zhì)公園、國家沙漠公園和國家草原公園對最小面積有要求外，其他公園對最小面積則沒有相關(guān)要求。

3.3 中國國家公園及體制試點情況中國目前有5 個正式設立的國家公園，5 個國家公園體制試點。面積最大的是三江源國家公園，為19.07 萬km2，最小的是普達措國家公園，為602 km2（表2）。需要指出的是，錢江源國家公園最初面積為252 km2，但考慮到生態(tài)系統(tǒng)完整性以及生態(tài)系統(tǒng)的原真性，將麗水市百山祖片區(qū)劃入國家公園范圍，形成現(xiàn)在的錢江源國家公園。從分布上看，在10 個國家公園（含體制試點）中，有8 個位于面積廣袤、人口稀疏的中西部地區(qū)， 2 個位于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)（圖1）。

表2 中國國家公園及體制試點面積統(tǒng)計

在我國國家公園體制試點階段，國家公園的內(nèi)涵和建設管理目標一直在不斷豐富，已建試點區(qū)的標準不統(tǒng)一，面臨一些尚未解決的問題和困難，其中包括空間范圍不合理問題。從國家代表性、完整性角度考慮，三江源試點區(qū)目前未納入完整的長江源頭和黃河源頭[25]；武夷山的最高峰黃崗山地處福建、江西兩省的分界線，受中國行政區(qū)劃的影響，武夷山試點區(qū)在劃定時只考慮了位于福建省的區(qū)域，導致其管理處于分裂狀態(tài)（武夷山福建區(qū)域歸武夷山國家公園管理局管理，武夷山江西部分歸江西武夷山國家級自然保護區(qū)管理局管理）[17]。

4 國家公園適宜面積探討

4.1 從國土面積考慮中國國土陸地面積約960 萬 km2，居世界第三位。已建成的各類自然保護地面積約180 萬 km2，占國土陸地面積的18%以上，已超過世界平均水平。中國人均國土面積卻不到世界人均水平的1/3，世界排名第120 位。在此背景下，如果還以過去的標準，追求面積越大越好顯得不切實際。通過比較10 個國家公園（含體制試點）面積可以發(fā)現(xiàn)，在面積廣袤的西部地區(qū)設立國家公園，面積一般都很大，如三江源國家公園（面積為19.07 萬 km2）、祁連山國家公園（面積為5.02 萬 km2）、大熊貓國家公園（面積為2.2 萬km2）；但在經(jīng)濟發(fā)達、人口較多的東部沿海地區(qū)，國家公園面積相對較小，如錢江源國家公園（面積為758 km2）。如果以面積大小作為設立國家公園首要條件，會導致一些具有典型生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域不可納入國家公園，如山東黃河三角洲自然保護區(qū)、上海崇明東灘鳥類國家級自然保護區(qū)（其作為過境候鳥遷徙路線上的重要停歇地、越冬候鳥的重要棲息地，具有重要的生態(tài)戰(zhàn)略地位）。參考與中國國土陸地面積相近的加拿大（國土面積為998 萬 km2）和美國（國土面積為937 萬 km2）國家公園建設情況（圖2），加拿大共有46 處國家公園，面積介于9～4.48 萬 km2；美國共有國家公園62 處，面積介于0.5～3.37 萬 km2。加拿大和美國對國家公園面積都沒有明確的要求，在國家公園設立過程中，考慮更多的是特殊的生態(tài)系統(tǒng)和因地適宜性。同時，本研究還梳理了與中國位置相近的日本的國立公園（圖2），雖然日本國立公園設立的標準要求面積大于300 km2，海域國立公園面積大于100 km2，但目前日本34 個國立公園中，有6 個不符合國立公園的面積設立標準。如慶良間諸島國立公園，面積僅35.2 km2，但因有極高的透明度而具“慶良間藍”之稱的藍色海洋，以及以珊瑚礁為代表的物種多樣性，日本政府依然將慶良間諸島列為日本的第31 個國立公園。

圖 2 美國、加拿大和日本等國家不同面積國家公園的數(shù)量對比

4.2 從生態(tài)系統(tǒng)考慮《建立國家公園體制總體方案》提出“確保面積可以維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程、功能的完整 性······統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和周邊經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，合理劃定單個國家公園范圍”，因此，國家公園適宜面積應充分考慮自然生態(tài)系統(tǒng)，適宜面積的確定主要包括位置和形態(tài)兩個重要方面。在位置上，要以保護對象特征和社會經(jīng)濟發(fā)展為依據(jù)確定范圍位置，適宜面積的邊界位置是資源重要性和建設可行性的雙重考慮；在形態(tài)上，要充分考慮生態(tài)系統(tǒng)本身的物質(zhì)、能量和信息流動，以及人作為生態(tài)系統(tǒng)一部分與其他生物和非生物組分的互動強度、范圍和通道[35]。如東北虎豹國家公園在劃定范圍時充分考慮了東北虎、東北豹野生種群從俄羅斯向我國內(nèi)陸滲透、定居、繁殖和擴散的完整路線需求，選擇最有希望定居繁衍的老爺嶺種群及其棲息地劃建為國家公園；祁連山國家公園的范圍劃定重點考慮了祁連山生態(tài)系統(tǒng)的完整保護和水源涵養(yǎng)過程的完整性，包括祁連山東部森林、中部草原、西部荒漠、冰川、濕地等典型生態(tài)系統(tǒng)[36]。需要指出的是，在保護生物學角度考慮，完整性很難精確確定，尤其在主要保護對象是動物的情況下，某個物種的棲息地與其活動方式、所需的活動面積以及自然條件的變化有關(guān)，判定其種群在不同季節(jié)完整的活動范圍非常困難。如，若以羚牛為主要保護對象，其冬季在海拔較低處、其他季節(jié)在海拔較高處，海拔較低處往往人口密度較高，很難全部劃成保護區(qū)域；若依羚牛的生活軌跡將相關(guān)區(qū)域全部劃為國家公園，難免產(chǎn)生嚴重的人獸沖突及管理機構(gòu)與地方政府的沖突[17]；在此情況下，若以面積大小作為國家公園的設立標準，顯得不切實際。

4.3 從社會經(jīng)濟考慮國家公園適宜面積的確定不只是學術(shù)問題，更是社會經(jīng)濟問題。通常認為，國家公園越大越好，如為保護自然生態(tài)系統(tǒng)而建立的國家公園，幾乎包括了整個山系或流域。大面積的國家公園具有一定的風險，因為這可能給當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展帶來影響；國家公園面積如不適宜，將對國家公園的建立、保護和管理造成不良影響，甚至還會引發(fā)國家公園與社區(qū)之間的矛盾。以我國自然保護區(qū)為例，內(nèi)蒙古錫林郭勒盟草原國家級自然保護區(qū)面積為1.08 萬 km2，由于面積過大，將很多牧場劃入了保護區(qū)范圍內(nèi)，嚴重影響了當?shù)啬撩竦姆拍粱顒?，自然保護區(qū)與牧民的沖突較為突出，影響社會的和諧發(fā)展[36]。在國家公園適宜面積確定時還要考慮擬設立國家公園范圍內(nèi)歷史遺留問題、邊界管理問題、可用資金問題[17]。尤其是在可用資金方面，由于在國家公園設立過程中，中央在“權(quán)、錢”上的支持大多還未到位，如若范圍劃定不合理，將會引發(fā)不必要的矛盾沖突。

國家公園還涉及土地權(quán)屬問題。國家公園適宜面積的確定應尊重社區(qū)土地權(quán)屬及其管理現(xiàn)狀，力求土地利用范圍、方式和強度遵循實現(xiàn)保護的要求；要通過協(xié)調(diào)土地利用來維持和恢復生態(tài)系統(tǒng)完整性，在局部地區(qū)和某些時間上，有必要從“社會—生態(tài)系統(tǒng)”的角度評估人的作用[37]。

5 結(jié) 論

通過對我國現(xiàn)有各類自然保護地面積的梳理，雖然部分自然公園（濕地公園、地質(zhì)公園、沙漠公園、草原公園）有最小面積要求，但要求均較小，一般都能達到，其他保護地（自然保護區(qū)、森林公園等）均對最小面積沒有明確要求。通過對美國、日本、加拿大的國家公園面積情況的梳理和統(tǒng)計：在142 個國家公園面積中，有62 個國家公園的面積小于500 km2，約占國家公園總數(shù)量的44%。且目前國際上很多國家公園雖面積較小卻仍具國際影響力，如美國的大提頓國家公園（面積為126 km2）、阿卡迪亞國家公園（面積為168 km2）、韓國的月出山國家公園（面積為56.1 km2）、新西蘭亞伯塔斯曼國家公園（面積為225 km2）、艾格蒙特國家公園（面積為335 km2）。我國臺灣的墾丁國家公園面積也只有332.69 km2[38]。國家公園適宜面積的確定不能采用“一刀切”的方式。首先，應以生態(tài)完整性，即“能支撐完整的生態(tài)過程和傘護種、旗艦種等野生動植物種群繁衍”這一條件作為確定依據(jù)，再以確保大尺度生態(tài)過程完整性為原則。如在西部等原生態(tài)地區(qū)，可根據(jù)需要劃定大面積國家公園，對獨特的自然景觀、綜合的自然生態(tài)系統(tǒng)、完整的生物網(wǎng)絡、多樣的人文資源實行系統(tǒng)保護；而在東中部地區(qū)，尤其是當國家公園國家代表性、生態(tài)重要性極為突出的情況下，應根據(jù)自然景觀、自然遺跡、旗艦種或特殊意義珍稀瀕危物種分布區(qū)，確定國家公園適宜面積，同時要注意突破面積和行政區(qū)劃的限制。其次，從國家公園具有“自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集”和“代表的是中國的國家形象”特征，國家公園適宜面積的確定還應考慮生態(tài)系統(tǒng)典型性。最后，國家公園適宜面積的確定還應考慮生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性，即社區(qū)發(fā)展等社會經(jīng)濟問題，多方因地制宜地探索出治理結(jié)構(gòu)的細節(jié)，以新的利益共同體方式共抓大保護、共謀綠色發(fā)展，統(tǒng)籌“最嚴格的保護”和“綠水青山就是金山銀山”，建立山水林田湖草沙與人的生命共同體，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益的最大化。