張紅　金一　鮑文薇

【摘要】規(guī)劃導(dǎo)則是為了更好地達(dá)到規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)而制定的指導(dǎo)性準(zhǔn)則，是對(duì)上一層次規(guī)劃和設(shè)計(jì)政策的進(jìn)一步解釋，以有效推進(jìn)下一階段具體行動(dòng)的實(shí)施。本文以錢塘江綜合保護(hù)與發(fā)展實(shí)施導(dǎo)則為例，在“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的理念指引下，以市國(guó)土空間總體規(guī)劃和杭州市擁江發(fā)展行動(dòng)規(guī)劃為引領(lǐng)，從目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、實(shí)施導(dǎo)向等多層面出發(fā)，對(duì)實(shí)施導(dǎo)則的編制思路與體系進(jìn)行研究與探析，形成指導(dǎo)錢塘江及兩岸區(qū)域規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)及相關(guān)管理活動(dòng)的實(shí)施總綱;以期為國(guó)土空間流域型或涉及多類事權(quán)管理區(qū)域的綜合保護(hù)與發(fā)展導(dǎo)則或標(biāo)準(zhǔn)的編制提供參考與借鑒。

【關(guān)鍵詞】綜合保護(hù)與發(fā)展;實(shí)施導(dǎo)則;區(qū)域統(tǒng)籌;多規(guī)協(xié)同;統(tǒng)分結(jié)合

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.10.051

1、研究背景

1.1杭州擁江發(fā)展時(shí)代背景

“天分浙水應(yīng)東溟，日夜波濤不暫?！?。錢塘江是浙江和杭州的“母親河”，是貫通杭州市域的重要生態(tài)走廊，是統(tǒng)籌市域東西部、上下游、城與鄉(xiāng)關(guān)系，協(xié)調(diào)生態(tài)、文化、景觀、交通、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展的綜合軸帶，也是“兩山”理論通道轉(zhuǎn)換的重要實(shí)踐地。G20峰會(huì)后，杭州的中心城市集聚和輻射功能不斷增強(qiáng)。在“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”時(shí)代背景下，2017年杭州市委市政府決策部署“擁江發(fā)展”行動(dòng)，杭州正式步入“擁江發(fā)展”時(shí)代。

1.2研究目的

擁江發(fā)展，規(guī)劃先行。作為杭州市擁江發(fā)展行動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)，《杭州市擁江發(fā)展行動(dòng)規(guī)劃》（下文簡(jiǎn)稱“行動(dòng)規(guī)劃”）明確需形成“以行動(dòng)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，總體類、專項(xiàng)類規(guī)劃細(xì)化落實(shí)，重要區(qū)段、節(jié)點(diǎn)規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)”的擁江規(guī)劃體系，以保障行動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施落地。

“導(dǎo)”為引導(dǎo)，“則”即準(zhǔn)則，明確了導(dǎo)則的控制和引導(dǎo)的雙重作用。導(dǎo)則是對(duì)上一層次規(guī)劃和設(shè)計(jì)政策的進(jìn)一步解釋，以有效推進(jìn)下一階段具體行動(dòng)的實(shí)施。作為擁江發(fā)展規(guī)劃體系中的總體類規(guī)劃，《杭州市錢塘江綜合保護(hù)與發(fā)展實(shí)施導(dǎo)則》是擁江發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的技術(shù)實(shí)施指引，導(dǎo)則的編制是為了進(jìn)一步彰顯錢塘江及兩岸區(qū)域自然地理空間環(huán)境特色，協(xié)調(diào)流域兩岸國(guó)土空間保護(hù)與發(fā)展建設(shè)的關(guān)系，深化落實(shí)《行動(dòng)規(guī)劃》、銜接《杭州市錢塘江綜合保護(hù)與發(fā)展條例》（下文簡(jiǎn)稱“條例”）（圖1），用以推動(dòng)錢塘江及兩岸區(qū)域規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)及相關(guān)管理活動(dòng)的統(tǒng)籌有序?qū)嵤?/p>

2、編制難點(diǎn)與問(wèn)題

2.1 目標(biāo)引領(lǐng)下，如何導(dǎo)則明確自身地位，厘清與各規(guī)劃之間的關(guān)系

多項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃同步展開，導(dǎo)則需明確自身地位，厘清與各規(guī)劃之間的關(guān)系。實(shí)施導(dǎo)則的編制處于擁江發(fā)展初期規(guī)劃統(tǒng)籌階段，行動(dòng)規(guī)劃初定，擁江發(fā)展生態(tài)保護(hù)與建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃、錢塘江岸線保護(hù)與利用規(guī)劃、擁江發(fā)展旅游專項(xiàng)規(guī)劃等擁江系列專項(xiàng)規(guī)劃同步開展。在“建設(shè)世界級(jí)濱水區(qū)域”的目標(biāo)引領(lǐng)下，針對(duì)行動(dòng)規(guī)劃提出的六大策略、六大行動(dòng)等各項(xiàng)要求，導(dǎo)則如何梳理行動(dòng)規(guī)劃對(duì)導(dǎo)則的方向指引，做好落實(shí)銜接、上下傳導(dǎo);同步開展的專項(xiàng)規(guī)劃深度不一且各成體系，導(dǎo)則如何與之銜接、把握關(guān)鍵要點(diǎn)與實(shí)施路徑，起到導(dǎo)則的承上啟下、戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，均是需要思考與厘清的問(wèn)題。

2.2 問(wèn)題導(dǎo)向下，如何協(xié)調(diào)國(guó)土空間的全域全要素與管控，精準(zhǔn)把握核心要素，推進(jìn)精細(xì)管理

區(qū)域存在生態(tài)、文化、風(fēng)貌、活力等多維問(wèn)題，缺乏統(tǒng)籌與控制引導(dǎo)。

錢塘江及兩岸區(qū)域江河湖溪、濕地、島嶼生態(tài)要素齊全，但生態(tài)空間受損缺乏修補(bǔ)。沿岸地區(qū)在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)出現(xiàn)了如開山采石破壞風(fēng)景、城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張?jiān)斐缮鷳B(tài)用地被蠶食等環(huán)境破壞現(xiàn)象。沿江地區(qū)山水與人文相互交融，串聯(lián)起新安文化、富春文化、錢江文化，但針對(duì)全流域文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)性普查有待加強(qiáng)，文化資源的挖掘、保護(hù)與傳承展示利用亟待提高。由于沿江城鎮(zhèn)發(fā)展階段、空間發(fā)展訴求的差異性，導(dǎo)致錢塘江沿岸生態(tài)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的空間保護(hù)與沿江界面控制存在部分問(wèn)題或隱患。沿江“高、平、齊”的發(fā)展趨勢(shì)致使山水難以貫通與感知，“山、水、城”的和諧格局被打破。

針對(duì)以上問(wèn)題，導(dǎo)則應(yīng)從生態(tài)、文化、風(fēng)貌、岸線等多方面提出剛性管理要求與控制引導(dǎo)建議。

2.3 實(shí)施導(dǎo)向下，如何制定行之有效的保護(hù)利用管理實(shí)施框架

面臨多部門管理，事權(quán)交疊，亟需協(xié)調(diào)相互之間的關(guān)系，構(gòu)建“好用、有用、管用”的實(shí)施管理機(jī)制。

由于流域型區(qū)域一般跨越多個(gè)區(qū)域、管理上涉及多個(gè)部門，這決定了其最終的管理是不可替代的多重或多層級(jí)管理。著眼錢塘江及兩岸區(qū)域，雖均隸屬于杭州市域范圍，但自上游而下共涉及2縣、1市、6區(qū)。管理權(quán)屬不僅涉及各個(gè)區(qū)、縣（市），還涉及規(guī)劃和自然資源、林業(yè)、水行政、生態(tài)環(huán)境、文化、旅游、文物、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個(gè)行業(yè)部門，存在多部門交疊管轄的實(shí)際問(wèn)題。導(dǎo)則應(yīng)秉承“重整合、理事權(quán)、關(guān)動(dòng)態(tài)”的原則，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)各部門事權(quán)和管控，探索“多規(guī)協(xié)同”實(shí)施模式，建立全流域統(tǒng)籌、上下級(jí)聯(lián)動(dòng)、部門間協(xié)調(diào)、長(zhǎng)時(shí)期實(shí)施的多規(guī)協(xié)同技術(shù)方法和實(shí)施機(jī)制。

3、“擁江發(fā)展”背景下導(dǎo)則編制思路與體系探索

管制廣度深度與操作便捷度是編制導(dǎo)則的兩大難點(diǎn)。本次規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則一方面從與規(guī)劃管理體系銜接的角度設(shè)定導(dǎo)則的框架體系;另一方面從導(dǎo)則管制的廣度和深度展現(xiàn)剛彈適度的控制模式，來(lái)實(shí)現(xiàn)導(dǎo)則成果的法定規(guī)劃落實(shí)。

3.1導(dǎo)則體系與框架

實(shí)施導(dǎo)則深入貫徹“規(guī)劃引領(lǐng)，協(xié)調(diào)推進(jìn);生態(tài)為本，保護(hù)優(yōu)先;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，綠色發(fā)展;文化凸顯，景觀秀美;統(tǒng)分兼顧，精細(xì)管理”的基本原則，圍繞“建設(shè)獨(dú)特韻味別樣精彩的世界級(jí)濱水區(qū)域”的目標(biāo)，以推動(dòng)錢塘江及兩岸區(qū)域規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)及相關(guān)管理活動(dòng)的統(tǒng)籌有序?qū)嵤槌霭l(fā)點(diǎn)，講求“多規(guī)協(xié)同、統(tǒng)分結(jié)合、剛彈適度”，從規(guī)劃統(tǒng)籌與管理、全域全要素的保護(hù)與發(fā)展角度明確目標(biāo)和方向，完善“市區(qū)聯(lián)動(dòng)”實(shí)施機(jī)制，形成“實(shí)施總綱—一張藍(lán)圖—控制引導(dǎo)—實(shí)施保障”的實(shí)施導(dǎo)則體系（圖2）。

3.2 目標(biāo)導(dǎo)向——堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，明確多規(guī)協(xié)同關(guān)系，縱橫雙向深化傳導(dǎo)

導(dǎo)則以“落實(shí)上位，協(xié)調(diào)中位，管理下位”為基本原則，縱向注重傳導(dǎo)深化，劃定三類岸線區(qū)作為錢塘江綜合保護(hù)與利用的基礎(chǔ)，重點(diǎn)從生態(tài)、文化、岸線、產(chǎn)業(yè)、風(fēng)貌等五方面自上而下落實(shí)細(xì)化行動(dòng)規(guī)劃提出的“控、治、修、建、調(diào)、優(yōu)”六大行動(dòng)實(shí)施要求，強(qiáng)化戰(zhàn)略引領(lǐng)與實(shí)施統(tǒng)籌。

橫向強(qiáng)調(diào)總分協(xié)同，梳理明確實(shí)施導(dǎo)則與其他流域類專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系，提出了生態(tài)保護(hù)、文化彰顯和旅游發(fā)展、岸線保護(hù)與利用、產(chǎn)業(yè)空間引導(dǎo)、風(fēng)貌控制等綜合保護(hù)與發(fā)展要求，對(duì)流域總體類、建設(shè)活動(dòng)類、規(guī)劃管理類等規(guī)劃分類提出實(shí)施指引，突出對(duì)區(qū)、縣（市）所屬范圍內(nèi)規(guī)劃編制與實(shí)施的剛性底線管控，有效推進(jìn)錢塘江及兩岸區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

3.3 問(wèn)題導(dǎo)向——?jiǎng)倧椷m度，聚焦生態(tài)保護(hù)、文化彰顯、岸線管理、風(fēng)貌管控等重點(diǎn)內(nèi)容

導(dǎo)則作為指導(dǎo)錢塘江及兩岸區(qū)域規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)及相關(guān)管理活動(dòng)的實(shí)施總綱，以生態(tài)保護(hù)、文化傳承、民生福祉為立足點(diǎn)，關(guān)注錢塘江及兩岸區(qū)域國(guó)土空間全域全要素的保護(hù)與利用，主要從生態(tài)保護(hù)、文化傳承和旅游發(fā)展、岸線保護(hù)與利用、產(chǎn)業(yè)空間引導(dǎo)、風(fēng)貌控制等多個(gè)方面著手，剛性管控與彈性引導(dǎo)相結(jié)合，明確綜合保護(hù)與發(fā)展的目標(biāo)方向與要求（表1）。

同時(shí)，導(dǎo)則聚焦關(guān)鍵問(wèn)題，重點(diǎn)強(qiáng)化了沿江岸線、天際線與高度的實(shí)施管理要求。

加強(qiáng)沿江岸線的全要素管控與建設(shè)協(xié)調(diào)。針對(duì)沿江岸線所涉及的事權(quán)管理多元交雜、設(shè)施建設(shè)缺少銜接等問(wèn)題，重點(diǎn)梳理了剛性事權(quán)要求，并結(jié)合三類岸線區(qū)的保護(hù)與建設(shè)需要?jiǎng)澏ūＷo(hù)、協(xié)調(diào)和利用三級(jí)岸線帶，對(duì)堤防與生態(tài)堤岸改造、灘涂利用、碼頭設(shè)施布點(diǎn)、綠道建設(shè)等岸線建設(shè)提出相應(yīng)的保護(hù)與建設(shè)要求。

著重細(xì)化沿江天際線、高度管理等風(fēng)貌控制要求。針對(duì)上位規(guī)劃高度要求難以直接操作、現(xiàn)實(shí)發(fā)展中高層建筑對(duì)自然山水人文空間破壞較嚴(yán)重、空間保護(hù)與開發(fā)矛盾突出等實(shí)際問(wèn)題，提出了沿岸特色風(fēng)貌保護(hù)、高度和天際線控制、景觀與功能空間協(xié)調(diào)等控制要求，用以統(tǒng)籌錢塘江及兩岸區(qū)域的特色風(fēng)貌保護(hù)和建筑景觀管理。并通過(guò)對(duì)錢塘江及兩岸區(qū)域的天際線的系統(tǒng)研究，識(shí)別需要保護(hù)控制的重要開敞空間和生態(tài)景觀廊道，并在提出與山水文化氣質(zhì)相契合的適宜建設(shè)高度基礎(chǔ)上，制定“適度彈性”的高度分區(qū)管理規(guī)定（圖3），從總體層面把控沿江的城市天際線輪廓。

3.4 實(shí)施導(dǎo)向——統(tǒng)分結(jié)合，形成“自適應(yīng)、善治理、市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)”的管理協(xié)同機(jī)制

導(dǎo)則作為擁江開放式協(xié)同管理的基礎(chǔ)，理順了保護(hù)利用與各事權(quán)部門之間的關(guān)系;統(tǒng)分結(jié)合，建立了“基本分區(qū)+重點(diǎn)段落+重要節(jié)點(diǎn)”為抓手的實(shí)施框架。針對(duì)流域內(nèi)規(guī)劃編制層級(jí)多、管理主體和建設(shè)主體多、實(shí)施計(jì)劃和時(shí)序不一致等實(shí)際情況，通過(guò)建立對(duì)區(qū)、段、點(diǎn)三級(jí)空間體系的管控和建設(shè)指引，打破行政區(qū)劃界限和壁壘，構(gòu)建市級(jí)與區(qū)、縣（市）級(jí)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制，形成“兩級(jí)四類”的管理體系（核心區(qū)域和重點(diǎn)區(qū)域加強(qiáng)市級(jí)層面的規(guī)劃統(tǒng)籌管理，一般地區(qū)與特色節(jié)點(diǎn)由所在區(qū)、縣（市）穩(wěn)步推進(jìn)），強(qiáng)化對(duì)山水林田湖草等自然資源和文化資源的保護(hù)與利用，統(tǒng)籌各級(jí)規(guī)劃要求，協(xié)調(diào)指導(dǎo)錢塘江及兩岸區(qū)域規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)及相關(guān)管理活動(dòng)的實(shí)施。

導(dǎo)則采用“通則+分則”成果形式，便于市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)的管理和使用效率的提升。通則作為協(xié)同管理的總綱，明確保護(hù)和利用的要求，理順各事權(quán)部門之間的關(guān)系，分則面向各區(qū)縣，聚焦各區(qū)段具體的問(wèn)題與重點(diǎn)。兩者聯(lián)動(dòng)管控，保障規(guī)劃理念能夠有效貫徹。

結(jié)語(yǔ)：

本文以錢塘江綜合保護(hù)與發(fā)展實(shí)施導(dǎo)則的編制為例，簡(jiǎn)要闡述了目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、實(shí)施導(dǎo)向三方面統(tǒng)籌的，規(guī)劃編制體系與管理體系銜接的，設(shè)計(jì)藍(lán)圖與管控要素結(jié)合的，剛性指標(biāo)控制與彈性設(shè)計(jì)引導(dǎo)并舉的，流域型地區(qū)綜合保護(hù)與發(fā)展實(shí)施導(dǎo)則的編制探索。

像錢塘江及兩岸區(qū)域這樣的流域型地區(qū)通常是擁有“自然與城鎮(zhèn)村共融、山水與人文共生的”空間特質(zhì)，是人口、經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)最為密集的區(qū)域，是城鄉(xiāng)融合的重要線性空間、區(qū)域發(fā)展的重要軸線。因此，此類流域型地區(qū)的綜合保護(hù)與發(fā)展實(shí)施導(dǎo)則的編制能夠更好地保護(hù)流域自然和人文資源，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。更需要從國(guó)土空間區(qū)域統(tǒng)籌視角出發(fā)，深入貫徹“生態(tài)文明思想、總體國(guó)家安全觀、新發(fā)展理念、以人民為中心、治理體系與治理能力現(xiàn)代化”五大理念，就當(dāng)前保護(hù)、建設(shè)與管理活動(dòng)中的主要問(wèn)題入手，緊緊圍繞流域綜合保護(hù)與發(fā)展的目標(biāo)，強(qiáng)化資源環(huán)境的底線約束，保護(hù)與利用并舉謀劃空間布局，多規(guī)融合統(tǒng)籌資源配置，明確流域全域全要素的保護(hù)和利用要求，促進(jìn)流域城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的融合發(fā)展和流域兩岸空間、功能、景觀的協(xié)同，形成“自適應(yīng)、善治理”的管理協(xié)同機(jī)制，探索保護(hù)與發(fā)展的雙重要求在規(guī)劃編制與管理體系中的協(xié)調(diào)落實(shí)，構(gòu)建引導(dǎo)流域綜合保護(hù)與發(fā)展的有效“工具書”。

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