洪西文

(北京市工程咨詢有限公司，北京 100124)

1 “一會(huì)三函”及EPC提出背景及相關(guān)概念

1.1 “一會(huì)三函”

“一會(huì)三函”是為了加快項(xiàng)目開工，將法定審批程序簡化為“一會(huì)三函”4個(gè)步驟的創(chuàng)新模式。其中，“一會(huì)”是指市政府召開會(huì)議集體審議決策；“三函”是指前期工作函、設(shè)計(jì)方案審查意見、施工意見登記書三份文件。項(xiàng)目單位只需滿足“一會(huì)三函”4項(xiàng)前置條件及環(huán)評等相關(guān)要求即可進(jìn)入開工建設(shè)，其他各項(xiàng)傳統(tǒng)審批手續(xù)在竣工驗(yàn)收前完成。目前，“一會(huì)三函”工作方式已在北京和雄安新區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)試用。

北京開展公共服務(wù)類建設(shè)項(xiàng)目投資審批改革政策歷程，見圖1。

1.2 EPC

工程總承包(Engineering Procurement Construction，以下簡稱“EPC”)是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價(jià)合同條件下，對其所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度進(jìn)行負(fù)責(zé)。EPC主要涉及領(lǐng)域包括能源(傳統(tǒng)電力、清潔能源等)、交通(鐵路、公路等)、建筑。政府對EPC大力支持,并制定了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》(建市[2003]30號)、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》(建市[2016]93號)及《關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法的通知》(建市規(guī)[2019]12號)等一系列文件。EPC服務(wù)種類分為：設(shè)計(jì)-采購-施工總承包(交鑰匙總承包)、設(shè)計(jì)-采購總承包(E-P)、采購-施工總承包(P-C)、設(shè)計(jì)-施工總承包(D-B)。

1.3 政府投資項(xiàng)目采用“一會(huì)三函”+EPC模式結(jié)合優(yōu)勢

工期進(jìn)度：同比傳統(tǒng)審批方式，該種操作路徑縮短了整體項(xiàng)目建設(shè)周期，從常規(guī)前期手續(xù)辦理至少一年期縮減至3個(gè)月～6個(gè)月。

方案優(yōu)化：圖紙?jiān)O(shè)計(jì)與施工單位一體化，強(qiáng)調(diào)和充分發(fā)揮設(shè)計(jì)在整個(gè)工程建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用，對設(shè)計(jì)在整個(gè)工程建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用的強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮，有利于工程項(xiàng)目建設(shè)整體方案的不斷優(yōu)化。

技術(shù)銜接：有效克服設(shè)計(jì)、采購、施工相互制約和相互脫節(jié)的矛盾，有利于設(shè)計(jì)、采購、施工各階段工作的合理銜接，有效地實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度、成本和質(zhì)量控制符合建設(shè)工程承包合同約定，確保獲得較好的投資效益。

工程責(zé)任：建設(shè)工程質(zhì)量責(zé)任主體明確，有利于追究工程質(zhì)量責(zé)任和確定工程質(zhì)量責(zé)任的承擔(dān)人。

2 北京大興國際機(jī)場口岸非現(xiàn)場設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目背景

2012年12月，國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合批復(fù)建設(shè)北京新機(jī)場，并將新機(jī)場定位為大型國際樞紐機(jī)場。按照《國務(wù)院關(guān)于口岸開放的若干規(guī)定》(國發(fā)[1985]113號)(以下簡稱《口岸開放若干規(guī)定》)要求，北京新機(jī)場航空口岸需與機(jī)場同期完成建設(shè)并開放，才可實(shí)現(xiàn)新機(jī)場順利通航。

《口岸開放若干規(guī)定》提出，口岸建設(shè)主要包括口岸現(xiàn)場設(shè)施和非現(xiàn)場設(shè)施建設(shè)兩部分，航空口岸現(xiàn)場設(shè)施由機(jī)場主體負(fù)責(zé)建設(shè)，非現(xiàn)場設(shè)施部分由地方政府代建，由中央查驗(yàn)單位(邊防檢查站、海關(guān))使用。2016年10月，北京市人民政府《關(guān)于研究北京新機(jī)場航空口岸非現(xiàn)場設(shè)施和生活保障基地規(guī)劃建設(shè)有關(guān)工作的會(huì)議紀(jì)要》提出，北京新機(jī)場建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，航空口岸非現(xiàn)場設(shè)施和生活保障基地是服務(wù)新機(jī)場運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)國際機(jī)場功能的重要配套設(shè)施，需與機(jī)場主體工程協(xié)同推進(jìn)、同步投入使用，確定由北京市商務(wù)局口岸辦公室(以下簡稱“口岸辦”)作為牽頭主體，運(yùn)用“一會(huì)三函”+設(shè)計(jì)施工一體化(以下簡稱“EPC”)模式推進(jìn)此項(xiàng)任務(wù)。為落實(shí)市領(lǐng)導(dǎo)要求，口岸辦亟需針對新機(jī)場口岸非現(xiàn)場設(shè)施出具完善的可行性研究報(bào)告，明確建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模和投資，以便于項(xiàng)目開展勘察、設(shè)計(jì)、施工及監(jiān)理招標(biāo)，快速完成項(xiàng)目立項(xiàng)及開工建設(shè)。

該項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容為邊檢、海關(guān)(含原國檢)行政業(yè)務(wù)綜合用房，主要包括辦公、業(yè)務(wù)及保障3個(gè)主體功能共計(jì)6個(gè)區(qū)域，即邊檢行政辦公區(qū)、邊檢綜合業(yè)務(wù)區(qū)、邊檢保障服務(wù)區(qū)、海關(guān)行政辦公區(qū)、海關(guān)綜合業(yè)務(wù)區(qū)、海關(guān)保障服務(wù)區(qū)?？诎斗乾F(xiàn)場設(shè)施總建筑面積為20.8萬m2；項(xiàng)目用地位于機(jī)場紅線內(nèi)，總占地面積為13.7萬m2，總投資額為14.7億元(批復(fù)后數(shù)據(jù))。項(xiàng)目建設(shè)是保障北京大興國際機(jī)場[2018年9月，經(jīng)報(bào)黨中央、國務(wù)院審批同意，北京新機(jī)場名稱確定為“北京大興國際機(jī)場”]口岸獲準(zhǔn)開放并正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提；有利于改善北京航空口岸基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，提升服務(wù)能力；有利于確保國門平安、維護(hù)國家安全；有利于促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

3 項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)

1)是北京市第一個(gè)選用“一會(huì)三函”+“EPC模式”建設(shè)的全額政府投資項(xiàng)目。

從2016年10月項(xiàng)目提出，到2019年6月底滿足機(jī)場聯(lián)調(diào)聯(lián)試要求，項(xiàng)目建設(shè)僅有2年8個(gè)月時(shí)間，口岸建設(shè)任務(wù)完成異常艱巨。在北京市政府大力支持下，大興國際機(jī)場口岸非現(xiàn)場設(shè)施首個(gè)創(chuàng)新采用了可較快實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開工建設(shè)的“一會(huì)三函”+“EPC模式”，主要實(shí)施難點(diǎn)有，一是項(xiàng)目單位對工程建設(shè)了解較少，項(xiàng)目推進(jìn)幾乎均“從零開始”，該項(xiàng)目是口岸辦負(fù)責(zé)的第一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目，相關(guān)人員對工程建設(shè)流程及審批手續(xù)辦理情況缺乏了解，缺乏專業(yè)人員對“一會(huì)三函”和“EPC模式”進(jìn)行統(tǒng)籌安排。二是項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制與“一會(huì)三函”及“EPC模式”結(jié)合困難?！耙粫?huì)三函”模式雖然擺脫了傳統(tǒng)審批流程，可在未完成可行性研究報(bào)告情況下推進(jìn)項(xiàng)目開工，容易造成項(xiàng)目規(guī)模和投資過大或過??；同時(shí)施工單位通過設(shè)計(jì)方案介入投資估算，方案合理性與經(jīng)濟(jì)性有待商榷，同樣造成投資估算不穩(wěn)定情況，不利用政府投資管理，極易導(dǎo)致后期翻車或者項(xiàng)目停滯[1-2]。

2)建設(shè)意義重大，建設(shè)內(nèi)容龐雜，規(guī)模論證過程曲折。

北京大興國際機(jī)場是中央重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目之一，而該項(xiàng)目建設(shè)是北京國際機(jī)場口岸獲準(zhǔn)開放及正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必備要件，建設(shè)意義重大。作為國際交往中心第一道國門，口岸建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)國家高標(biāo)準(zhǔn)和高水平，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容較為龐雜，涉及人員辦公、居住、業(yè)務(wù)辦理、科研實(shí)驗(yàn)，疾控中心，動(dòng)物飼養(yǎng)、運(yùn)輸、居住，植物檢驗(yàn)檢測、臨時(shí)存放及觀察生長等，大致可歸納為3類辦公用房、20多項(xiàng)特殊業(yè)務(wù)用房、1個(gè)疾控中心、20多種不同類型實(shí)驗(yàn)室(動(dòng)物、植物、食品、機(jī)電)及10余種不同動(dòng)植物進(jìn)出關(guān)檢驗(yàn)檢疫用房。面對龐大的建設(shè)內(nèi)容，需要與多個(gè)單位一一梳理規(guī)模需求，最終提出建筑規(guī)模21萬m2，一方面，由于中央并未對北京大興機(jī)場正式批復(fù)人員編制，黨政機(jī)關(guān)辦公用房標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)無法進(jìn)行參照；另一方面，其他業(yè)務(wù)用房存在無行業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、部分為國內(nèi)首例建設(shè)等情況，建設(shè)規(guī)模論證標(biāo)準(zhǔn)選擇相當(dāng)困難[3]。

3)利益相關(guān)方錯(cuò)綜復(fù)雜，項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)略不統(tǒng)一。

該項(xiàng)目主要建設(shè)目的為實(shí)現(xiàn)口岸通關(guān)需求，即為邊防檢查站、海關(guān)(含原國檢)等聯(lián)檢單位提供辦公、業(yè)務(wù)及生活保障設(shè)施，滿足北京市為中央單位提供服務(wù)要求，建設(shè)單位為口岸辦，使用單位為邊檢及海關(guān)(含原國檢)；項(xiàng)目選用“一會(huì)三函”+“EPC模式”開工建設(shè)，設(shè)計(jì)施工聯(lián)合體和監(jiān)理方均對建設(shè)方案提出較多要求；各方利益追求各有側(cè)重(如：建設(shè)單位希望順利實(shí)現(xiàn)竣工；使用單位希望需求滿足越多越好；設(shè)計(jì)施工聯(lián)合體希望獲得更多工程利潤)，如何保持第三方公立性是本次可行性研究報(bào)告編制的一大挑戰(zhàn)，為合理控制規(guī)模和投資，利用科研建筑、黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及其他行業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項(xiàng)目使用方特殊建設(shè)要求，與設(shè)計(jì)院深入對接好政府投資項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)情況下，按照市政府固定資產(chǎn)投資相關(guān)要求，以正式書面報(bào)告、紙質(zhì)留痕、充分溝通的情況下，完成報(bào)告編制工作。

4)項(xiàng)目編制時(shí)間緊、任務(wù)重，環(huán)境變動(dòng)影響較大。

一是時(shí)間緊，2016年與項(xiàng)目單位明確工作后，為快速滿足甲方招標(biāo)需求，按照計(jì)劃用時(shí)3個(gè)月完成項(xiàng)目初步成果；明確項(xiàng)目設(shè)計(jì)方后，指導(dǎo)項(xiàng)目單位完成設(shè)計(jì)方案，再完善可行性研究報(bào)告建設(shè)方案內(nèi)容，但由于后期受國家用地預(yù)審過期影響，北京地塊及規(guī)劃意見遲遲無法正式下達(dá)，影響項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)程。二是任務(wù)重，該項(xiàng)目建成歷時(shí)3 a，報(bào)告編制共計(jì)完成4個(gè)子報(bào)告，總規(guī)模約21萬m2，總投資額達(dá)到15億元，主要建設(shè)內(nèi)容包括黨政機(jī)關(guān)辦公用房及業(yè)務(wù)用房，建設(shè)規(guī)模和投資標(biāo)準(zhǔn)均需充分論證，耗費(fèi)大量人力和物力[4]。三是環(huán)境變動(dòng)對報(bào)告影響較大，后經(jīng)過中央大部制改革，海關(guān)國檢合并，邊防檢查站納入公安系統(tǒng)，北京商務(wù)委更改為北京商務(wù)局，口岸辦歸口變化等環(huán)境變化，報(bào)告在規(guī)模測算和方案上也相應(yīng)進(jìn)行了集約化、合理化修改和完善，使得報(bào)告滿足項(xiàng)目當(dāng)期申報(bào)要求。

4 項(xiàng)目管理咨詢工作創(chuàng)新思路及建議

1)項(xiàng)目為“一會(huì)三函”模式或“EPC模式”下項(xiàng)目前期全過程咨詢服務(wù)提供創(chuàng)新實(shí)施操作路徑。

項(xiàng)目首個(gè)運(yùn)用“一會(huì)三函”+EPC創(chuàng)新模式推進(jìn)建設(shè)，通過對甲方提供前期全過程管理咨詢服務(wù)，最終完成可行性研究報(bào)告編制工作。主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)在于:一是為項(xiàng)目前期全過程咨詢服務(wù)提供應(yīng)用操作路徑，為保證報(bào)告具有招標(biāo)參考性和政府固定投資的合理性，一方面從頂層設(shè)計(jì)項(xiàng)目推進(jìn)方案及計(jì)劃。協(xié)助項(xiàng)目單位捋順開工前期整體實(shí)施過程，并按照相關(guān)節(jié)點(diǎn)開展工作，可行性研究報(bào)告完成各章節(jié)內(nèi)容時(shí)間點(diǎn)才能確定，為建設(shè)單位項(xiàng)目開工之前“一會(huì)三函”及傳統(tǒng)審批流程各個(gè)環(huán)節(jié)提供了管理咨詢，得到了項(xiàng)目單位認(rèn)可和好評；另一方面，積極解決推進(jìn)過程中各項(xiàng)問題，如協(xié)助口岸辦向“一會(huì)三函”涉及審批單位通過書面請示或者商函形式加快各個(gè)手續(xù)辦理，在征求專家意見情況下與市住建委及市規(guī)自委協(xié)商EPC招標(biāo)方案及實(shí)施路徑；及時(shí)與項(xiàng)目立項(xiàng)審批部門溝通協(xié)調(diào)，明確項(xiàng)目建設(shè)支持內(nèi)容、支持方式和投資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)時(shí)調(diào)整和完善可行性研究報(bào)告，使得立項(xiàng)部門可以實(shí)時(shí)跟蹤項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展，協(xié)助項(xiàng)目單位定期向市政府匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展及問題，并提供相關(guān)解決思路，供市政府參考與決策，為加快項(xiàng)目建設(shè)提供了決策支撐[5]。

2)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)未明確情況下，以類似研究領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，實(shí)際需求為導(dǎo)向，其他省市類似業(yè)務(wù)處室或者實(shí)驗(yàn)室建設(shè)規(guī)模為參考，合理確定項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模。

黨政機(jī)關(guān)辦公用房規(guī)模測算方面，由于該項(xiàng)目暫無中央編辦意見，為了加快項(xiàng)目建設(shè)，咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目建設(shè)單位向市政府提出暫按照使用單位提出的人員需求為基礎(chǔ)進(jìn)行規(guī)模論證，待中央編辦批復(fù)人員規(guī)模后，由項(xiàng)目單位對超出批復(fù)編制的用房面積暫時(shí)留白，并上報(bào)市政府統(tǒng)籌安排。

在缺乏標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)用房規(guī)模的測算方面，隨著出入境人員及攜帶物內(nèi)容越發(fā)廣泛，相關(guān)檢驗(yàn)檢測學(xué)科布局日臻完善，許多業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，儀器設(shè)備日新月異，科研任務(wù)大幅增長，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)變化明顯，科技創(chuàng)新活動(dòng)的內(nèi)容、技術(shù)手段和實(shí)驗(yàn)方法發(fā)生了根本性變化，從而給實(shí)驗(yàn)場地、科研空間、建筑結(jié)構(gòu)、支撐條件、實(shí)驗(yàn)環(huán)境等帶來了新的發(fā)展需求?？紤]海關(guān)檢查內(nèi)容涉及繁雜，北京關(guān)作為首都第一國門檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對標(biāo)國際一流水準(zhǔn)，在充分與項(xiàng)目使用方溝通情況下，對無標(biāo)準(zhǔn)用房分為三類進(jìn)行論證，一是根據(jù)海關(guān)相關(guān)法律條文規(guī)定的檢測內(nèi)容，對實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行功能設(shè)置，根據(jù)需采購設(shè)備及現(xiàn)有設(shè)備清單，對實(shí)驗(yàn)室規(guī)模進(jìn)行論證；二是參考現(xiàn)狀類似用房情況，對特殊業(yè)務(wù)用房規(guī)模進(jìn)行分析；三是針對國內(nèi)還未建立實(shí)驗(yàn)室或者業(yè)務(wù)用房，參考國際(歐洲及美國等發(fā)達(dá)國家)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)模論證，按照國際一流標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。規(guī)模論證結(jié)束后請行業(yè)專家對規(guī)模論證內(nèi)容進(jìn)行評審，最終確定規(guī)模論證方案。

3)“一會(huì)三函”條件下可行性研究報(bào)告指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)施工過程中合理控制建筑規(guī)模、方案和投資。

為加快項(xiàng)目推進(jìn)，需協(xié)助項(xiàng)目單位編制項(xiàng)目開工前“一會(huì)三函”開工排期表、作戰(zhàn)圖，研究如何順利實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)施工一體化招投標(biāo)工作，在項(xiàng)目單位認(rèn)可情況下，將編制的可行性研究報(bào)告初稿作為協(xié)助項(xiàng)目招投標(biāo)任務(wù)書的前提條件，在克服土地手續(xù)未完備、立項(xiàng)未批復(fù)、設(shè)計(jì)施工綜合招標(biāo)無先例的困難下，用時(shí)7個(gè)月實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“一會(huì)三函”開工。

為了降低項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，需緊密安排項(xiàng)目前期調(diào)研，在充分了解項(xiàng)目使用單位需求情況下，對建設(shè)規(guī)模和方案進(jìn)行分析和確定，項(xiàng)目評估對規(guī)模無核減，對投資核減核增比例控制在5%以內(nèi)，大力降低了項(xiàng)目建設(shè)單位可預(yù)見的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高了項(xiàng)目招標(biāo)準(zhǔn)確度，除業(yè)務(wù)保障設(shè)施項(xiàng)目以外，其他3個(gè)項(xiàng)目目前已于2019年6月底前竣工驗(yàn)收。

4)多個(gè)利益體需求共存情況下，咨詢成果良好的保持第三方公立性。

與傳統(tǒng)項(xiàng)目不同的是，該項(xiàng)目涉及的項(xiàng)目建設(shè)單位1家、使用單位2家、設(shè)計(jì)施工聯(lián)合體1家及監(jiān)理1家，5家不同目標(biāo) 利益體同時(shí)對可研報(bào)告提出需求和要求，同期新機(jī)場協(xié)調(diào)部門市發(fā)改委新機(jī)場辦、EPC總牽頭單位市住建委不定期對項(xiàng)目進(jìn)行督導(dǎo)，利益關(guān)系復(fù)雜，但項(xiàng)目建設(shè)單位對工程項(xiàng)目了解較少，很容易受到各種關(guān)系影響，而導(dǎo)致報(bào)告偏向一側(cè)，為了平衡各方利益，一是應(yīng)以書面蓋章形式正式向項(xiàng)目建設(shè)方提出各個(gè)需求，由項(xiàng)目建設(shè)單位與咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)商后再確定是否調(diào)整建設(shè)內(nèi)容、方案以及投資；二是定期組織召開項(xiàng)目洽商會(huì)議，各方對項(xiàng)目情況進(jìn)行通報(bào)，并在會(huì)上及時(shí)解決問題，無法協(xié)調(diào)解決事宜由下次會(huì)議之前各方進(jìn)行討論確定，無法協(xié)調(diào)的內(nèi)容由建設(shè)單位提請市政府協(xié)調(diào)解決；三是分項(xiàng)與項(xiàng)目建設(shè)單位書面形式確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、方案和投資，讓項(xiàng)目建設(shè)單位時(shí)刻把握可研報(bào)告編制及修改完善動(dòng)向。

5)政府投資項(xiàng)目人防意見征求等前置，建議審批部門關(guān)注規(guī)模投資確認(rèn)對項(xiàng)目開工建設(shè)重要作用，尤其是對地下工程影響。

為了便于項(xiàng)目順利開展方案設(shè)計(jì)，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，建議項(xiàng)目建設(shè)單位按“一會(huì)三函”辦理項(xiàng)目前期工作的同時(shí)，也要提前開展項(xiàng)目建議書(可行性研究報(bào)告)的編制工作，待設(shè)計(jì)方案基本明確，或在辦理“一會(huì)三函”的規(guī)劃方案復(fù)函之前，完成立項(xiàng)評審工作，以利于合理控制投資規(guī)模，提高政府資金使用效益；為降低人防工程建設(shè)存在的問題，建議項(xiàng)目建設(shè)單位在設(shè)計(jì)方案階段即征詢?nèi)朔啦块T意見，為項(xiàng)目后續(xù)設(shè)計(jì)提供合理依據(jù)。