陳蓓蓓

摘要：對(duì)湖北省H市的調(diào)查顯示，H市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以分為專業(yè)型和社區(qū)型兩類(lèi)。專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)由于需求感知偏弱、案主定位模糊、社會(huì)認(rèn)可不高，因而缺乏主動(dòng)捕捉受困 者的能力以及危機(jī)中的組織和動(dòng)員能力。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)則表現(xiàn)為社會(huì)認(rèn)可范圍 有限，工作內(nèi)容與社區(qū)工作趨同化，沒(méi)有能力滿足居民高層次和差異化的需求。專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)可通過(guò)打造“熟人共同體”來(lái)破解需求感知滯后、社會(huì)認(rèn)可度低的狀況。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)提升專業(yè)性和規(guī)劃性。政府主管部門(mén)在推動(dòng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)建立危機(jī)事件數(shù)據(jù)庫(kù)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的同時(shí)，還應(yīng)推動(dòng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)供給側(cè)改革。

關(guān)鍵詞：社會(huì)工作機(jī)構(gòu);機(jī)構(gòu)分類(lèi);治理能力;危機(jī)應(yīng)對(duì)

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是彰顯我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的重要舉措。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為治理體系的重要終端，其建設(shè)和發(fā)展受到政府 高度重視。2003年我國(guó)成立第一個(gè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，到2019年，我國(guó)登記注冊(cè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)已達(dá)7500多家。[1]社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的大量涌現(xiàn)與我國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的進(jìn)程緊密相連。在理論藍(lán)圖上，政界和學(xué)界 都對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與社會(huì)治理的效果抱有強(qiáng)烈的正向預(yù)期。大量的實(shí)踐也證明，社會(huì)工作在保障和改善民生以及加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理行動(dòng)中發(fā)揮了不可或缺的作用。

然而，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作服務(wù)在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也暴露出一些問(wèn)題。尤其是在2020年抗 擊新冠肺炎疫情中，專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)存在滯后 現(xiàn)象。這個(gè)滯后絕不是社會(huì)工作者和社會(huì)工作機(jī)構(gòu) 反應(yīng)速度的滯后，而是機(jī)構(gòu)的數(shù)量與提供的服務(wù)之間不匹配，以及服務(wù)的質(zhì)量與治理的需求不匹配。比如，湖北省一些疫情較嚴(yán)重的地方一武漢市、黃岡市等地，在群眾對(duì)社會(huì)工作需求很大的情況 下，部分機(jī)構(gòu)角色缺位，參與到抗疫中的機(jī)構(gòu)數(shù)量遠(yuǎn)低于這些地區(qū)實(shí)際注冊(cè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)數(shù)量。而 積極參與疫情防控治理的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)中，有些機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)需求不敏感，回應(yīng)不及時(shí);另一些機(jī)構(gòu)則 較缺乏專業(yè)辨識(shí)度，提供的服務(wù)偏向社區(qū)工作。這反映出雖然經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，但當(dāng)下社會(huì)工作服務(wù)的能力還比較薄弱。

總結(jié)不足之處，增加有效供給，是增強(qiáng)社會(huì)工作合法性的必然要求。目前，對(duì)抗疫中社會(huì)工作服務(wù)和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，學(xué)者們認(rèn)為，抗疫 治理隊(duì)伍中社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者的身影還不夠顯著[2]，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社會(huì)工作的角色定位和介人邏輯依舊模糊[3]，在各地基層社區(qū)防控實(shí)踐中似乎只見(jiàn)社區(qū)（工作者）、志愿者，而不 見(jiàn)社會(huì)工作者和社會(huì)組織，（這）是日常治理實(shí)踐中缺乏常態(tài)化有效治理機(jī)制而導(dǎo)致的重大突發(fā)事件 發(fā)生后治理失靈的表現(xiàn)[4]。換言之，很多專業(yè)的社會(huì)工作者以志愿者身份參與抗疫工作，而社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為組織的力量和形象普遍沒(méi)有很好地體現(xiàn)。即便是參與到抗疫中的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，提供的服務(wù)也與社區(qū)提供的服務(wù)趨同，比較缺乏專業(yè)辨識(shí)度和不可替代性。這些概括是比較準(zhǔn)確的，但似乎流于表面化，因?yàn)閺倪@些問(wèn)題人手，如增加社會(huì)工作機(jī)構(gòu)數(shù)量，甚至進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)、增加專業(yè)人才，雖對(duì)解決問(wèn)題有所裨益，卻并不能從根源上提升社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在危機(jī)中的組織和動(dòng)員能力。因此，必須進(jìn)一步分析這些表象問(wèn)題背后的深層次邏輯，才能把握問(wèn)題的真實(shí)脈絡(luò)。

一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)林林總總數(shù)量不少，雖然不同的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在參與危機(jī)治理時(shí)的表現(xiàn)有所不同，展現(xiàn)的問(wèn)題也不一樣，但 這些問(wèn)題似乎與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、定位和日常 運(yùn)作等有某種關(guān)聯(lián)性。因此，從社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的分類(lèi)著手探索問(wèn)題的根源不失為一種分析策略。

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在中國(guó)的出現(xiàn)既不是社會(huì)自身發(fā)育成熟的結(jié)果，也不是傳統(tǒng)文化的表現(xiàn)，它是隨 著政府職能轉(zhuǎn)移的需要而植人中國(guó)大地的產(chǎn)物，是在政策的支持下被培育出來(lái)的。從社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的類(lèi)型著手分析解讀其困境，并不是把“類(lèi)型”作為自變量，而是意味著將合法性、承認(rèn)性、能力建設(shè)等多種因素作為可能的自變量，并進(jìn)行探索。基于此，本文以處于中部地區(qū)湖北省H市的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象進(jìn)行了調(diào)研。H市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以劃分為專業(yè)型和社區(qū)型兩種類(lèi)型，在此次新冠肺炎疫情中，呈現(xiàn)出不一樣的運(yùn)作方式，遭遇不同困境。

一、研究現(xiàn)狀

過(guò)去數(shù)十年間，一方面政府不斷讓渡公共空 間，扶持、培育、孵化社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與社會(huì)治理，專業(yè)社會(huì)工作儼然已成提供社會(huì)服務(wù)的主流;另一方面，面對(duì)此次突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，社會(huì)工作服務(wù)供給的質(zhì)量和數(shù)量尚難以滿足社會(huì)治理現(xiàn) 代化的需求。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的載體，以往學(xué)者們?cè)噲D通過(guò)分析社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的類(lèi)型來(lái)探尋困境的癥結(jié)所在。

一是根據(jù)發(fā)展歷程對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類(lèi)。

作為社會(huì)組織的一種，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是我國(guó)由總體性社會(huì)向分化性社會(huì)轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展演化實(shí)質(zhì)上折射的是政府（國(guó)家）和社會(huì)的關(guān)系。比如彭善民根據(jù)21世紀(jì)初的十年間上海市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)育過(guò)程，將其分為政府運(yùn)作型、社會(huì)運(yùn)作型和政社合作型三個(gè)類(lèi)型。并認(rèn)為，盡管社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在發(fā)展向度上體現(xiàn)出漸進(jìn)社會(huì)化的格局，但“就（當(dāng)時(shí)）上海社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀而言，主要的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)均屬于體制內(nèi)類(lèi)型”，造成社會(huì)工作機(jī)構(gòu)離開(kāi)母體舉步維艱、重大決策不能做主等自主運(yùn)作方面的問(wèn)題，以及偏向出資方利益，成為政府 社會(huì)職能的機(jī)械代理者等代表性問(wèn)題。[5]彭善民通過(guò)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生淵源和類(lèi)型來(lái)探討問(wèn)題背 后的深層次原因，相對(duì)傳統(tǒng)的管理不善、素質(zhì)不高、資源不足式問(wèn)題分析模式是一種創(chuàng)新，但對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的分類(lèi)還是囿于政社二元框架下。隨著政府 購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的推進(jìn)，2010年左右社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在我國(guó)經(jīng)歷了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，越來(lái)越多的民間力量參與了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的主體更加多元，對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)分類(lèi)的研究也需要突破 政社關(guān)系的架構(gòu)。

第二種分類(lèi)方式是根據(jù)主辦方角色進(jìn)行劃分。2011年，深圳市民政局啟動(dòng)社會(huì)工作項(xiàng)目化購(gòu)買(mǎi)。此后，項(xiàng)目制的實(shí)施開(kāi)啟了政府和社會(huì)組織的新型關(guān)系，在科層制外促進(jìn)了一批社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的成立。[6]朱靜君從舉辦者的身份出發(fā)，認(rèn)為珠海市的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)可分為五種類(lèi)型：第一種是高校社會(huì)工作專業(yè)教師合作成立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu);第二種是長(zhǎng)期從事某個(gè)領(lǐng)域社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如殘障、戒毒服務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)兼做社會(huì)工作機(jī)構(gòu);第三類(lèi)是新成立的、舉辦者缺乏社會(huì)工作教育背景的社會(huì)工作機(jī)構(gòu);第四種是引進(jìn)的中國(guó)香港特區(qū)或者其他先行地區(qū)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu);第五種是街道、社區(qū)成立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，是基層政府為了將行政人員與服務(wù)人員分離，減少體制外人員編制進(jìn)行的改革。[7]朱靜君的分類(lèi)不僅清晰地展現(xiàn)了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)舉辦方多元譜系的存在，還指出社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和問(wèn) 題與舉辦者的身份息息相關(guān)。段慧霞等人在研究上 海市浦東新區(qū)的社會(huì)工作時(shí)，將社會(huì)工作機(jī)構(gòu)分為社區(qū)社會(huì)工作站、社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)、公益性社會(huì)組織以及相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)設(shè)社會(huì)工作崗位等四類(lèi)，認(rèn)為社區(qū)社工站和社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)是社會(huì)工作服務(wù)的主要承擔(dān)者。[8]但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，上述機(jī)構(gòu)中有些機(jī)構(gòu)已經(jīng)被淘汰，或者正被取代。比如，舉辦 者缺乏社會(huì)工作教育背景的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)正被舉辦者更專業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)淘汰，社區(qū)社會(huì)工作站 也開(kāi)始朝著社區(qū)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。此外，該分類(lèi) 方式對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的類(lèi)型與困境的作用機(jī)制也 還需進(jìn)一步深入探討一因?yàn)榧幢闩e辦者是相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士，如高校社會(huì)工作專業(yè)教師或畢業(yè)生，該類(lèi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性也不能讓 各方滿意。

第三種分類(lèi)方式是多維指標(biāo)向度的劃分。朱健 剛、陳安娜按有無(wú)獨(dú)立性和參與感，把Y省社會(huì)工作機(jī)構(gòu)分為空降型、新瓶舊酒型、專業(yè)主義型和草 根自發(fā)型四種類(lèi)型。他們認(rèn)為，缺乏獨(dú)立性和參與感的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)無(wú)法解決問(wèn)題、凝聚社會(huì)，而這四種類(lèi)型中，只有由NGO轉(zhuǎn)型而來(lái)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)才兼具獨(dú)立性和參與感，其他的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)均 有所欠缺。[9]該研究提出了解讀社會(huì)工作機(jī)構(gòu)困境的兩個(gè)重要參數(shù)，稍顯遺憾的是對(duì)獨(dú)立性和參與感的來(lái)源沒(méi)有更深追溯。許小玲、彭華民從政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的互動(dòng)出發(fā)，根據(jù)政府對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的態(tài)度、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)與業(yè)務(wù)主管單位關(guān)系、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的資源四個(gè)指標(biāo)，將社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展模式提煉為政府主導(dǎo)內(nèi) 生型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、政府支持合作型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)市場(chǎng)導(dǎo)向自發(fā)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)三種類(lèi)型，認(rèn)為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展中面臨的困境，表面上是不同生成路徑造成的獲取資源數(shù)量不同的結(jié)果，然而掩蓋在資源表象下的權(quán)力才是型塑其生存的重要力量。[10] 該研究從資源依賴角度來(lái)解釋社會(huì)工作機(jī)構(gòu)弱獨(dú) 立性，與資源依賴?yán)碚摽梢韵嗷ビ∽C。有限資源的說(shuō)法在社會(huì)工作相關(guān)研究中頗具代表性，類(lèi)似的如張帥從機(jī)構(gòu)成立方式、資源獲取、機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成和政府與機(jī)構(gòu)的關(guān)系，將社會(huì)工作機(jī)構(gòu)分為公辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)兩類(lèi)，認(rèn)為公辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)資源來(lái)自于政府，因此缺乏獨(dú)立性和自主性，存在政府過(guò)度管理、專業(yè)性提升消極被動(dòng)等現(xiàn) 象，民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)資源來(lái)源更加廣泛，切實(shí)承 擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移的部分職能，有較強(qiáng)的獨(dú)立性。[11]

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)類(lèi)型學(xué)研究集中在其爆發(fā)式增 長(zhǎng)階段，此后研究熱潮逐漸消退，主要是因?yàn)樯鐣?huì)工作機(jī)構(gòu)的類(lèi)型已經(jīng)逐漸穩(wěn)定成型。但是對(duì)社會(huì)工作的“問(wèn)題意識(shí)”并未結(jié)束，2011年以來(lái)，尤其是2017年中共十九大報(bào)告提出加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移、發(fā)揮社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作用之后，學(xué)界研究重心轉(zhuǎn)向社會(huì)工作參與社區(qū)治理與發(fā)展。“三社聯(lián)動(dòng)”“五社聯(lián)動(dòng)”等社會(huì)組織參與基層社區(qū)治理的機(jī)制，作為突破社會(huì)工作困境的創(chuàng)新路徑吸引了眾多學(xué)者的目光。

雖然通過(guò)機(jī)構(gòu)分類(lèi)來(lái)解讀社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的研 究已經(jīng)較豐富，但是相關(guān)研究仍有進(jìn)一步討論的空 間。例如，對(duì)于H市而言，盡管該市的社會(huì)工作機(jī)構(gòu) 都屬于社會(huì)組織，但是在此次新冠肺炎疫情中，這些機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)并不一樣。專業(yè)人士成立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與社區(qū)負(fù)責(zé)人成立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作方式、內(nèi)容有所不同。日常情況下，前者更專業(yè)，在社會(huì)上更活躍，但疫情中，后者在社區(qū)中更活躍、認(rèn)可 度也更高，因而需要分開(kāi)討論其機(jī)制。而資源和權(quán) 力理論似乎過(guò)于側(cè)重社會(huì)工作機(jī)構(gòu)被支配的一面而忽略了其自主性的一面。因此，需要重新審視機(jī)構(gòu)分類(lèi)來(lái)尋找分析社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的治理能力和治 理困境的研究空間。

本研究主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法和非參與式觀察法來(lái)搜集相關(guān)資料。訪談前，擬出訪談提綱，以開(kāi)放式問(wèn)答為主。分別訪談了1名H市民政局相關(guān)科室負(fù)責(zé)人，2名專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，1名專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)工作人員，2名社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和2名社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)工作人員。對(duì)民政局工作人員的訪談問(wèn)題主要包括該市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)基本情況、發(fā)展沿革、項(xiàng)目承擔(dān)、工作指 導(dǎo)交流、社會(huì)機(jī)構(gòu)發(fā)展中的問(wèn)題和社會(huì)工作開(kāi)展存在的不足、疫情防控工作部署和執(zhí)行、存在的困難、未來(lái)發(fā)展規(guī)劃等。對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和社會(huì)工作者的訪談，主要包括疫情防控中專業(yè)社會(huì)工作開(kāi)展情況，遇到的困難及主觀歸因，取得的成就及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、存在的訴求等問(wèn)題。采用觀察法是為了直 觀地了解社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展社會(huì)工作的情境。受條件所限，跟隨1名社區(qū)社會(huì)工作者進(jìn)行了非 參與式觀察。

二、H市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的兩種類(lèi)型及公共危機(jī)應(yīng)對(duì)困境

H市是湖北省一家地級(jí)市，全市常住人口633萬(wàn)人，下轄10個(gè)縣區(qū)。[12]2020年，筆者在H市調(diào) 研訪談時(shí)了解到，H市第一家專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)成立于2014年，截至2020年該市市級(jí)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)有8家（見(jiàn)表1）。該市的市級(jí)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)均由民間自主孵化成立。其中2家是武漢市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在H市的分支機(jī)構(gòu)，3家由H市本地的專業(yè)人士成立，3家由H市社區(qū)負(fù)責(zé)人成立。

（一）H市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的兩種類(lèi)型及特征

2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，H市一度成為繼 武漢市之后疫情最嚴(yán)重的城市。為防控疫情，H市 采取了嚴(yán)格的封控隔離措施，對(duì)所有的小區(qū)實(shí)施全封閉管理。調(diào)查顯示，在封閉管理期間，該市8家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)的情況有所不同。

一是部分社會(huì)工作機(jī)構(gòu)未開(kāi)展工作。8家機(jī)構(gòu)中有3家機(jī)構(gòu)在疫情期間并未開(kāi)展服務(wù)。從成立的主體看，這3家均是專業(yè)人士成立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。

二是開(kāi)展工作的機(jī)構(gòu)在工作方式上有所區(qū)別。雖然開(kāi)展服務(wù)的5家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)有工作內(nèi)容重合的地方，如都通過(guò)搭建網(wǎng)群，提供了資源鏈接、網(wǎng)上 宣傳咨詢等服務(wù)，但除此之外，有的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作人員加人社區(qū)作為志愿者輔助進(jìn)行服務(wù)，服務(wù)具有一定被動(dòng)性;有的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，工作人員作為社區(qū)工作的主體進(jìn)行服務(wù)，服務(wù)具有一定主動(dòng)性。前者主要是專業(yè)人士成立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，后 者主要是社區(qū)注冊(cè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。

三是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間具備的優(yōu)勢(shì)和資源有所區(qū)別。有的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)資源特長(zhǎng)是熟悉服務(wù)對(duì)象，容易與服務(wù)對(duì)象直接對(duì)接。有的社會(huì)工作機(jī)構(gòu) 資源特點(diǎn)是身處的同行網(wǎng)絡(luò)。全國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間存在的橫向聯(lián)系，以及中國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)的存在，為其提供了資源支援。前者主要是專業(yè)人士成立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，后者主要是社區(qū)注冊(cè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。

從上述情況可以看出，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在疫情中的表現(xiàn)與機(jī)構(gòu)主辦方關(guān)系密切。據(jù)此H市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以分為兩種類(lèi)型，一種由高校教師或社會(huì)工作相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士成立，聘請(qǐng)專業(yè)的社會(huì)工作者或者專職人員開(kāi)展工作。本文稱之為專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。另一種是社區(qū)注冊(cè)成立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，由社區(qū)的負(fù)責(zé)人成立，工作人員由社區(qū)工作人員兼職，本文稱之為社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。這個(gè)分類(lèi)與前述研究中段慧霞等對(duì)社區(qū)社會(huì)工作站和社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)的分類(lèi)有一定相似性，不同之處在于當(dāng)時(shí)的社區(qū)社工站已發(fā)展成為注冊(cè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。

對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)分類(lèi)的目的是分析其特征，從 而探討公共危機(jī)背景下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出的困 境及根源。

專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是主管部門(mén)認(rèn)同較強(qiáng)而社會(huì)公眾認(rèn)同較弱，與民政局主管科室關(guān)系 較密切，依靠承接的各類(lèi)項(xiàng)目維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，服務(wù)對(duì)象主要是陌生人，也就是在“陌生人社會(huì)”開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)。H市專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)共5家，包括 2家武漢市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在H市的分支機(jī)構(gòu)以及3家本地的專業(yè)人士成立的機(jī)構(gòu)。

社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是社會(huì)認(rèn)同較強(qiáng) 而主管部門(mén)認(rèn)同較弱，與民政局主管科室沒(méi)有往 來(lái)，也未承接外部項(xiàng)目。服務(wù)對(duì)象是本社區(qū)居民，主要是在“熟人社會(huì)”開(kāi)展的服務(wù)。H市社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)共3家。

（二）H市兩類(lèi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的困境及機(jī)制分析

突發(fā)事件最具破壞性的地方并不在于造成災(zāi) 害，而在于難以迅速甄別、妥善對(duì)待受害者。在突發(fā)事件面前，尤其是當(dāng)受害者眾多且存在大量潛在受 害者時(shí)，政府往往難以面面俱到。這是它必須外移一部分職能的重要原因和社會(huì)組織存在的合法性基礎(chǔ)。因此在疫情發(fā)生后，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)有責(zé)任承 擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)職能，敏銳地發(fā)現(xiàn)直接受影響者和非常態(tài)受影響者，并及時(shí)給予幫助。

H市專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的政府認(rèn)同度高，且 該類(lèi)機(jī)構(gòu)處于社會(huì)工作行業(yè)鏈中，背后存在的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)使其更善于聚合資源，包括人力資源、物質(zhì)資源、資金資源等。但部分專業(yè)型社會(huì)機(jī)構(gòu)在疫情期 間既沒(méi)有接到市民主動(dòng)求助電話，又缺乏快速識(shí)別出受困者的能力，5家專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)中只有3家在開(kāi)展工作。這3家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供社會(huì)服務(wù)的方式，除了網(wǎng)絡(luò)宣傳、網(wǎng)上資源鏈接之外，也只能以志愿者下沉的方式，輔助社區(qū)進(jìn)行一些工作。應(yīng) 該說(shuō)，這并不是完整意義上的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，社會(huì)工作的專業(yè)辨識(shí)度和核心競(jìng)爭(zhēng)力并未完全展 現(xiàn)出來(lái)。

H市社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于社會(huì)認(rèn)同強(qiáng)，與服務(wù)對(duì)象是有機(jī)共同體，因而疫情期間頻 繁接到居民的主動(dòng)求助電話。問(wèn)題主要在于，其工作內(nèi)容與社區(qū)工作融合在一起，呈現(xiàn)較強(qiáng)的社區(qū)工作特征。由于缺乏必要的專業(yè)性，機(jī)構(gòu)更像是社區(qū)居委會(huì)的一部分。

通過(guò)更進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，兩類(lèi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu) 出現(xiàn)的問(wèn)題，是其應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)，由于自身具備的需求感知機(jī)制、案主定位機(jī)制、社會(huì)認(rèn)可機(jī)制和專業(yè)性機(jī)制不同而產(chǎn)生的不同應(yīng)對(duì)效率所致。深入分析這些機(jī)制差異，有助于辨析問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，提供 解決問(wèn)題的思路。

1.需求感知機(jī)制

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)各類(lèi)社會(huì)需求反應(yīng)比政府更 靈敏，這是其作為政府公共服務(wù)承接者和社會(huì)治理主體參與者的價(jià)值依據(jù)。也只有在摸清需求的基礎(chǔ) 上，機(jī)構(gòu)才能提供專業(yè)化、個(gè)性化、針對(duì)性的服務(wù)，填補(bǔ)政府職能的缺位。而專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的現(xiàn) 狀是難以離開(kāi)政府項(xiàng)目獨(dú)立運(yùn)作。沒(méi)有真正下沉到一線的動(dòng)力導(dǎo)致一些專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在判斷公眾需求時(shí)比較遲鈍，以致無(wú)法做出有效回應(yīng)。此 次新冠肺炎疫情來(lái)臨的時(shí)候，特別在進(jìn)行封閉管理的情況下，暴露出專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)缺乏前期積 累的大量潛在受眾信息，無(wú)法通過(guò)溝通來(lái)評(píng)估需求，更不可能掌握居民在疫情中浮現(xiàn)出來(lái)的特殊狀 況和特殊需求的短板，只能憑借經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行外圍服務(wù)。當(dāng)然有的機(jī)構(gòu)甚至連外圍服務(wù)也沒(méi)做到。一些 歐美國(guó)家比較成熟的社會(huì)組織，在政府采購(gòu)項(xiàng)目之外，將尋找和發(fā)現(xiàn)新的社會(huì)需求作為動(dòng)力，不斷開(kāi)拓新的服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)某一社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)新的社會(huì)需求時(shí)，自己先籌資來(lái)開(kāi)拓這一服務(wù)項(xiàng)目，并力求成功以增強(qiáng)政府對(duì)他們的信任。而政府發(fā)現(xiàn)這些 項(xiàng)目的開(kāi)拓，確實(shí)為社區(qū)居民帶來(lái)了受益，又會(huì)加大投入力度，給予支持。

關(guān)于需求的重要性，此次疫情中有兩個(gè)鮮活例子可以說(shuō)明。一個(gè)例子是武漢市臨時(shí)滯留人員問(wèn) 題。疫情發(fā)生后，一些人因突如其來(lái)的封城政策滯 留武漢，如臨時(shí)到武漢做生意的業(yè)務(wù)員、中轉(zhuǎn)武漢滯留的人員以及來(lái)武漢旅游的人員等。封城后無(wú)處 可去，直到媒體對(duì)此進(jìn)行報(bào)道后，他們的情況才為公眾所知。從2020年1月23日發(fā)布封城通告，到2月 25日湖北省疫情防控指揮部發(fā)布救助通告，這群人幾乎在武漢滯留了一個(gè)月。[14]另一個(gè)例子是武漢 市某快遞公司員工汪勇作為民間志愿者為醫(yī)護(hù)人員提供服務(wù)的事跡。這是以醫(yī)務(wù)需求為起點(diǎn)，撬動(dòng)志愿服務(wù)的生動(dòng)案例。疫情期間，武漢市實(shí)施封控 管理后，很多醫(yī)護(hù)人員上下班沒(méi)有交通工具，甚至 要走4個(gè)小時(shí)回家。汪勇偶然間看到醫(yī)務(wù)人員發(fā)出的一條搭乘求助信息后，開(kāi)車(chē)護(hù)送對(duì)方回到了家。

這個(gè)舉動(dòng)讓他有了接近醫(yī)護(hù)群體的契機(jī)，并能深入了解醫(yī)護(hù)人員的需求。此后他不僅組建了車(chē)隊(duì)護(hù)送 醫(yī)務(wù)人員上下班，還為醫(yī)務(wù)人員提供熱飯菜，解決了7800名一線醫(yī)護(hù)人員的飲食問(wèn)題。汪勇還專門(mén)建了微信群，解決了醫(yī)護(hù)人員修手機(jī)、修眼鏡、缺鞋子、缺衣物等各類(lèi)需求。[15]

這兩個(gè)例子中，無(wú)論是城市滯留人群還是醫(yī)護(hù)工作者，他們的吃飯、住宿、生活需求一開(kāi)始沒(méi)有得到解決，前者最終由政府承接了解決問(wèn)題的責(zé)任，后者在民間志愿者介人后問(wèn)題也得到了解決。無(wú)論是臨時(shí)滯留人群還是早期艱苦抗疫的醫(yī)務(wù)工作者，他們的問(wèn)題會(huì)存在，一個(gè)關(guān)鍵原因就是這些群體的需求傳導(dǎo)機(jī)制在突發(fā)疫情狀態(tài)下被阻斷了。汪勇之所以能夠?yàn)獒t(yī)務(wù)工作者提供服務(wù)，除了他本人的能力、膽識(shí)等因素外，也是因?yàn)樗_實(shí)了解醫(yī)護(hù)人員 真實(shí)的需求所在。正是由于政府本身的反應(yīng)沒(méi)有那 么靈敏，行動(dòng)沒(méi)有那么快捷，所以需要各類(lèi)社會(huì)組織起到查缺補(bǔ)漏的作用?？梢哉f(shuō)，“小而靈”是社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)所在。

相較而言，社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)需求的感知 機(jī)制比專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)強(qiáng)。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的需求感知優(yōu)勢(shì)主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是社區(qū)本身的工作性質(zhì)和工作傳統(tǒng)，對(duì)工作人員聯(lián)系居民有一定要求，二是社區(qū)有資源和平臺(tái)可借助。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)目前更類(lèi)似于社區(qū)代理人，摸查和接 觸居民是常規(guī)性工作，這有助于社區(qū)工作者熟悉居 民情況，了解居民需求。在公共危機(jī)發(fā)生的時(shí)候，工作人員也與居民們?cè)谝黄稹Ｋ砸咔榘l(fā)生后，社區(qū)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)能有效回應(yīng)居民需求。

社區(qū)封閉后，我們上門(mén)排查的時(shí)候有很多人反映沒(méi)菜了，還有人打電話向我們反映（沒(méi)菜吃）。當(dāng)時(shí)有些農(nóng)民在街頭賣(mài)菜，我們就組織 推車(chē)把農(nóng)民的菜全部收購(gòu)下來(lái)運(yùn)進(jìn)社區(qū)賣(mài)給 居民。（AJ社會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人）

當(dāng)然有一些社區(qū)平常下沉居民工作也不夠，但是借助社區(qū)的權(quán)威，機(jī)構(gòu)可以與小區(qū)物業(yè)公司聯(lián)動(dòng)，而物業(yè)公司由于涉及收水電費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等各類(lèi) 費(fèi)用，往往對(duì)本小區(qū)住戶的情況有一定了解。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與社區(qū)關(guān)系，以及社區(qū)平臺(tái)與物業(yè)的互動(dòng)，都增加了它貼近社區(qū)的途徑，從而在把握 需求方面更具有天然的優(yōu)勢(shì)。

2.案主定位機(jī)制

案主定位意味著知曉有需求的案主在哪里。西 方社會(huì)工作的發(fā)展路徑是社會(huì)性一專業(yè)性一行政性。一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)正式推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，公民社會(huì)和各類(lèi)社會(huì)組織經(jīng)已經(jīng)比較成熟，社會(huì)工作也已經(jīng)職業(yè)化、專業(yè)化[16]，求助者找到社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是很自然的事情。而我國(guó)社會(huì)工作是行政性一專業(yè)性一社會(huì)性的發(fā)展方式，推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是為了促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，并沒(méi)有成熟的社會(huì)組織體系支撐[17]，人們對(duì)社會(huì)工作認(rèn)知不多。王思斌在分析社會(huì)工作本土化時(shí)指出，受傳統(tǒng)內(nèi)隱 性的求助文化影響，中國(guó)人一般不會(huì)公開(kāi)求助。[18]再加上需要幫助的個(gè)體相當(dāng)一部分存在文化程度 較低、信息渠道狹窄、認(rèn)知能力有限等情況，即便想 主動(dòng)求助，也對(duì)除了政府機(jī)構(gòu)之外的各類(lèi)援助渠道 不甚了解。因此，作為“助人自助”的單位，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)本土化發(fā)展，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)具備主動(dòng)定位案主的能力很重要。

調(diào)研顯示，專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的運(yùn)作流程，首先是接到項(xiàng)目，然后再找出需要服務(wù)的對(duì)象。服務(wù)對(duì)象的確定主要是通過(guò)熟悉情況的社區(qū)和村委工作人員提供案主名單，有時(shí)會(huì)進(jìn)一步對(duì)潛在案主進(jìn)行走訪以篩查出更合適的案主。所以案主定位邏 輯更多地依靠“知情人士”提供信息和上門(mén)走訪。如果是在正常的社會(huì)運(yùn)行中，案主定位也并不困難，但是在疫情和封閉管理期間，很多群體需要專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)，比如一些個(gè)體因家人感染和去世急 需心理支援;一些夫妻均為醫(yī)生等一線戰(zhàn)疫人員的家庭，孩子需要輔導(dǎo)和看護(hù);一些遭受家暴的女性需要精神疏導(dǎo)和援助，等等。這些人是誰(shuí)？他們?cè)谀睦铮堪凑占韧陌钢鞫ㄎ环绞?，專業(yè)型的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)難以主動(dòng)找到這些群體，只能依賴這些群體自發(fā)求助，甚至是到社會(huì)工作機(jī)構(gòu)相關(guān)網(wǎng)站網(wǎng)群中求助。如果這些群體是通過(guò)其他渠道求助，有可能 就難以被社會(huì)工作機(jī)構(gòu)捕捉到?？梢?jiàn)，專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在案主定位機(jī)制上缺乏系統(tǒng)化方式，需要更換成更主動(dòng)有為、更精細(xì)化的案主定位方式。

實(shí)際上民政部等管理部門(mén)已在一定程度上意識(shí)到主動(dòng)定位服務(wù)對(duì)象的重要性。2020年1月29日，《民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員城鄉(xiāng)社區(qū)組織開(kāi)展新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的緊急通知》，明確要求城鄉(xiāng)社區(qū)把特殊家庭和困 難家庭作為重點(diǎn)人群，強(qiáng)調(diào)對(duì)承擔(dān)隔離治療任務(wù)的醫(yī)務(wù)人員家庭、有成員接受隔離治療的家庭，特別是生活不能自理且子女親屬已接受隔離治療的老年人等，加強(qiáng)關(guān)心幫扶，幫他們解決實(shí)際的困難，提供必要的心理疏導(dǎo)。[19]疫情發(fā)生后，許多社區(qū)動(dòng)員

社區(qū)黨員、社區(qū)小組長(zhǎng)、門(mén)樓洞長(zhǎng)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、志愿者對(duì)小區(qū)特殊群體和困難家庭進(jìn)行仔細(xì)摸排和上門(mén)走訪。這里的摸排和上門(mén)走訪，目的就在于落實(shí)服務(wù)對(duì)象。

社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)雖然不存在案主定位的問(wèn)題，但是其案主過(guò)于寬泛，而工作人員專業(yè)性不 足，所以只能提供最基本的、無(wú)差別化的服務(wù)，或者說(shuō)是普惠型的服務(wù)。對(duì)于案主個(gè)性化或者深度化的要求，社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)難以滿足。

疫情期間，可能因經(jīng)濟(jì)壓力、情緒壓力等，家庭暴力問(wèn)題增多。有多位女性打電話向我們請(qǐng)求幫助，但是我們（社會(huì)工作機(jī)構(gòu)）沒(méi)有能力滿足她們的需求。（JX社會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人）

3.社會(huì)認(rèn)可機(jī)制

專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)期望通過(guò)專業(yè)性來(lái)爭(zhēng)取 社會(huì)認(rèn)可，但相當(dāng)一部分專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)成立時(shí)間不長(zhǎng)、扎根社區(qū)基層的工作不足，機(jī)構(gòu)工作者是“外來(lái)者”形象，與潛在服務(wù)對(duì)象之間也是“陌生人社會(huì)”狀態(tài)。當(dāng)前中國(guó)熟人社會(huì)的交往原則仍然 發(fā)揮著重要作用，人情、關(guān)系等因素還是認(rèn)同和信 任的重要基礎(chǔ)，導(dǎo)致“社會(huì)工作存在合法性認(rèn)同缺 失、脫離民眾和成效不足等問(wèn)題。

社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)雖然專業(yè)性不足，但在社區(qū)范圍內(nèi)社會(huì)認(rèn)可度較高，認(rèn)同來(lái)源也比較多元化，不僅有政府權(quán)威和福利資源作保證，更有長(zhǎng)期 互動(dòng)的“熟人社會(huì)”基礎(chǔ)以及“自己人”的身份認(rèn)同。多個(gè)研究發(fā)現(xiàn)，以社會(huì)工作者身份上門(mén)提供服務(wù)時(shí)，公眾有疑慮，而憑借社區(qū)居委會(huì)身份則容易被認(rèn)可， 王思斌在分析中國(guó)社會(huì)的“求一助”關(guān)系時(shí)指出，中國(guó)社會(huì)存在著官方和民間兩個(gè)助人系統(tǒng);官方助人系統(tǒng)以政府和單位為主，民間助人系統(tǒng)主要包括家 庭、家族、鄰里和親友。

同專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)顯然 不屬于官方助人系統(tǒng)，而是獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的社會(huì)領(lǐng)域，專業(yè)社會(huì)工作者也不是居民心中的“自己人”，居民難以快速建立信任關(guān)系。而社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)卻在長(zhǎng)期服務(wù)過(guò)程中與居民建立了“熟人共同體”的關(guān)系。比如，有一次我們?cè)诟鐓^(qū)工作人員進(jìn)小區(qū)時(shí)，正好碰到小區(qū)停電，電梯關(guān)了一個(gè)女性居民，社區(qū)工作人員跟物業(yè)一起把她救了出來(lái)。這個(gè)女性受了驚嚇，一出電梯就抱著社區(qū)人員大哭，社區(qū)人員抱著她安慰了好一陣子。這個(gè)事 例說(shuō)明居民在一定程度上把社區(qū)工作人員當(dāng)作了自己人。

一些專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)承接了低保核查項(xiàng)目，但是上門(mén)核查時(shí)居民根本不開(kāi)門(mén)，項(xiàng)目進(jìn)展不下去，只好找到我們社區(qū)請(qǐng)求協(xié)助。在社區(qū)人員的陪同下，居民才配合完成了調(diào)查。（AJ社區(qū)工作人員）

朱健剛、陳安娜等學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，擁有對(duì)開(kāi)展服務(wù)至關(guān)重要的社區(qū)熟人網(wǎng)絡(luò)是社區(qū)工作人員的優(yōu) 勢(shì)和專業(yè)社會(huì)工作者的劣勢(shì)。社會(huì)工作者與社區(qū)建立的聯(lián)系是基于職業(yè)需要的正式關(guān)系，而缺乏個(gè)人之間的感情紐帶和信任。他們常常要靠上級(jí)政府部 門(mén)的硬性要求才能得到服務(wù)居民的機(jī)會(huì)。社區(qū)工作人員在鄰里中有權(quán)威，他們對(duì)居民需要十分敏銳且 善于修復(fù)居民關(guān)系。專業(yè)社工在社區(qū)內(nèi)部治理中淺 層的、日益邊緣的嵌人與其在街區(qū)之外政府的深度 嵌人成為并存的吊詭現(xiàn)象。[21]

此外，社區(qū)居委會(huì)掌握的行政權(quán)力和福利資源 對(duì)居民來(lái)講具有重要地位，雖然社會(huì)工作者同樣為居民提供福利服務(wù)，但是這種服務(wù)屬于補(bǔ)充性質(zhì)。主要資源控制權(quán)在居委會(huì)手中，在尋求居委會(huì)就能 得到有效幫助的情況下，求助社會(huì)工作者無(wú)疑舍近 求遠(yuǎn)。居委會(huì)的行政執(zhí)行權(quán)力和福利分配職能使得 居委會(huì)在社區(qū)內(nèi)構(gòu)建了一套以感情、人情、互惠和信任為基礎(chǔ)的地方性互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)居委會(huì)和普通居民、居民積極分子之間構(gòu)建了一套施恩回報(bào)的依 附關(guān)系，具有路徑依賴特征。[22]這就很容易解釋，為何居民有需求第一時(shí)間是想到從社區(qū)尋找資源和幫助。既然日常生活中居民遇到困難都很少向?qū)I(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)求助，甚至有疑慮、很排斥，疫情爆發(fā)期間就更難想到求助專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。但是，社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)相對(duì)較高的認(rèn)可度只存在于本社區(qū)下轄的小區(qū)，在這個(gè)范圍之外，也并不具備廣泛社會(huì)承認(rèn)度。

20世紀(jì)50年代西方社會(huì)工作機(jī)構(gòu)也曾面臨公信力的問(wèn)題，格林伍德等人認(rèn)為社區(qū)認(rèn)可是形成專業(yè)的必要條件，托倫等人認(rèn)為社會(huì)工作最缺少的是權(quán)威和社區(qū)認(rèn)可。[23]由此可見(jiàn)，社區(qū)是社會(huì)治理的最基層，無(wú)論是專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)還是社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，要想發(fā)揮參與治理的更大作用，都需要爭(zhēng)取更多的社區(qū)認(rèn)同。

4.專業(yè)服務(wù)機(jī)制

社會(huì)工作在西方有一百多年發(fā)展歷史，形成了較為成熟的理論和方法體系，這是社會(huì)工作的專業(yè)合法性基礎(chǔ)。因此專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)和注重自己的專業(yè)技術(shù)性，以區(qū)別于傳統(tǒng)的行政性服務(wù)。在此次疫情中，中國(guó)社會(huì)工作聯(lián)合會(huì)發(fā)布《新型冠 狀病毒感染的肺炎防控社工支持手冊(cè)》，對(duì)社會(huì)工作者參與疫情防控的工作原則、個(gè)人防護(hù)、重點(diǎn)領(lǐng) 域等做出了全面規(guī)劃，并詳細(xì)列出了醫(yī)務(wù)社會(huì)工作、社區(qū)及農(nóng)村社會(huì)工作、老年社會(huì)工作等重點(diǎn)領(lǐng) 域的工作重點(diǎn);中國(guó)社會(huì)工作學(xué)會(huì)、中國(guó)社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)等行業(yè)組織也在各自職責(zé)范圍內(nèi)高效開(kāi)展工作;全國(guó)各地的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)及廣大社會(huì)工作者開(kāi)展了線上線下立體行動(dòng)。[24]這些都體現(xiàn)了社會(huì)工作的專業(yè)性。然而，受限于模糊案主識(shí)別以及封 閉管理等條件，比如社區(qū)成員構(gòu)成、社區(qū)需求、資源 配置等基礎(chǔ)性資料的缺乏，專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上開(kāi)展的服務(wù)較為泛化，與社區(qū)等其他機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上開(kāi)展的服務(wù)內(nèi)容差異不大。

社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)本質(zhì)上還是社區(qū)居委會(huì)的一部分，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)著高于崗位本身的無(wú)限 責(zé)任，其工作服務(wù)范圍沒(méi)有明晰的責(zé)任邊界，這決 定了他們不太可能介人專業(yè)服務(wù)。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)日常工作基本上是在行政場(chǎng)域里開(kāi)展的，以開(kāi)展行政工作見(jiàn)長(zhǎng)。在疫情時(shí)期，工作方式的路徑依 賴更加重了其服務(wù)的行政性。

疫情期間社區(qū)人手不夠，他們首先想到發(fā)動(dòng)黨員參與。H市社區(qū)黨員下沉是從他們社區(qū)最先開(kāi)展推行的。社區(qū)登記的黨員本來(lái)只有570多名，但是疫情期間參與服務(wù)的黨員達(dá)到 780多名，就是因?yàn)闇粼谏鐓^(qū)的黨員也報(bào)名參加了，形成了規(guī)模和示范效應(yīng)，并在其他社區(qū)推廣。（AJ社區(qū)負(fù)責(zé)人）

行政化的群眾工作與社會(huì)工作有一些相同的地方，但是也有明顯的差異。行政化的群眾工作不 能替代專業(yè)社會(huì)工作。如果不能理解二者間的關(guān)系，甚至用行政化的群眾工作去型塑專業(yè)社會(huì)工作，就不能實(shí)現(xiàn)更好服務(wù)群眾、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治 理的初衷。[24]

三、造成應(yīng)對(duì)機(jī)制的日常運(yùn)作邏輯

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的邏輯與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的類(lèi)型有關(guān)。從成立開(kāi)始，這兩類(lèi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的運(yùn)作就呈現(xiàn)出不一樣的特點(diǎn)，并沿著不同的軌跡發(fā)展演化，出現(xiàn)明顯的不均衡狀態(tài)。在非常態(tài) 管理下暴露出的缺陷，在日常運(yùn)行中可以追溯到根 源。對(duì)這兩類(lèi)機(jī)構(gòu)運(yùn)作邏輯的分析，有助于理解其各自在疫情中的表現(xiàn)。

（―）運(yùn)行方式：項(xiàng)目制與代理人制

專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)單一項(xiàng)目制的運(yùn)作方式影響了它對(duì)案主需求的覺(jué)察性和案主定位的能力，社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的代理人制則影響了它的專業(yè)能力提升。

H市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目和慈善項(xiàng)目全部由專業(yè)型機(jī)構(gòu)承擔(dān)。專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)維持運(yùn)行主要依賴政府采購(gòu)，需要先承接來(lái)自政府、官方和企業(yè)慈善機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目，獲得資金，再根據(jù)項(xiàng)目要求來(lái)提供服務(wù)。這意味著專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，更多地不是去發(fā)現(xiàn)需求，而是關(guān)注項(xiàng)目信息和相關(guān)項(xiàng)目指 標(biāo)。這種運(yùn)行方式造成社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在主動(dòng)識(shí)別案 主的能力和意識(shí)上有所欠缺。此外，精準(zhǔn)把握社會(huì)動(dòng)態(tài)和公眾需求需要與居民群眾保持常態(tài)聯(lián)系，尤 其要有持續(xù)性跟蹤調(diào)查、訪談。專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)維持日常運(yùn)作已經(jīng)比較勉強(qiáng)，沒(méi)有足夠的資金和人員去做這些基礎(chǔ)性工作。

社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的運(yùn)行更類(lèi)似于社區(qū)代 理人身份，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是成立的目的，二是工作內(nèi)容。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目的也是希望能承接政府采購(gòu)服務(wù)，但是直接動(dòng)力卻不同。有的是為完成上級(jí)考核，有的缺乏明確目的，是機(jī)緣巧合下成立的。

我們需要一個(gè)有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，這樣我們承 接上級(jí)的項(xiàng)目時(shí)，資金就可以打入機(jī)構(gòu)，有助于我們完成考核任務(wù)。（AJ社會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人）JX社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是上一屆社區(qū)負(fù)責(zé)人在相關(guān)方面要求下成立的。由于沒(méi)有明確目的，負(fù)責(zé)人對(duì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)發(fā)展缺乏規(guī)劃和行動(dòng)，無(wú) 法在專業(yè)性上有提升。JX社區(qū)負(fù)責(zé)人）

社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)沒(méi)有承接過(guò)政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目，個(gè)別機(jī)構(gòu)承接了少量來(lái)自街道辦的項(xiàng)目，但是這些項(xiàng)目并不是政府職能轉(zhuǎn)移和政府采購(gòu)的公共服務(wù)，而是街道行政相關(guān)工作。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)很少與民政部門(mén)的主管科室有縱向聯(lián)系，也 很少與其他社會(huì)工作機(jī)構(gòu)有橫向交流。用H市民政局一位管理人員的話來(lái)說(shuō)，“社區(qū)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人從來(lái)沒(méi)跟我聯(lián)系過(guò)”。雖然登記在冊(cè)，

但是主管部門(mén)并不認(rèn)為其有專業(yè)的資質(zhì)和能力。從表1看來(lái)，社區(qū)負(fù)責(zé)人成立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)比專業(yè)人員成立的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)時(shí)間上要晚，但是最早的一家社區(qū)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)成立已有3年時(shí)間了。這么長(zhǎng)時(shí)間 內(nèi)沒(méi)有承擔(dān)一次政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，可見(jiàn)成立的遲和早 不是關(guān)鍵因素，主要原因在于沒(méi)有形成專業(yè)性工作思路和規(guī)劃，也沒(méi)有得到主管部門(mén)實(shí)質(zhì)性認(rèn)可。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的認(rèn)可度只存在于社區(qū)范圍內(nèi)，在這個(gè)范圍之外，無(wú)論是社會(huì)認(rèn)可度還是相關(guān)管理部門(mén)認(rèn)可度都不高。

（二）工作對(duì)象：陌生人社會(huì)與熟人社會(huì)

專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)面對(duì)的是陌生人社會(huì)?！澳吧恕鄙矸菰黾恿藢I(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)入和接納的難度。由于工作區(qū)域廣泛一面對(duì)的是所在整個(gè)行政區(qū)域甚至跨區(qū)域的、從城市社區(qū)到農(nóng)村社區(qū)的全部社區(qū)，以及工作對(duì)象廣泛一為了多承接 項(xiàng)目，很少有專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)限定工作對(duì)象，而是盡量把兒童、青少年、老年人、婦女、殘疾人等 各類(lèi)群體都包括進(jìn)來(lái)。這導(dǎo)致專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)工作對(duì)象龐雜，短期內(nèi)依靠工作對(duì)象來(lái)傳播口碑的效應(yīng)較弱，社會(huì)認(rèn)可度不高。

社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是在熟人社會(huì)開(kāi)展的社會(huì)工作。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作人員就是社區(qū)工作人員。有政府信用和福利資源做背書(shū)，加上工作區(qū)域相對(duì)有限，社區(qū)居民對(duì)其認(rèn)可度和信任度較高，一般會(huì)認(rèn)為社區(qū)工作者是自己人。加之社區(qū)也是弱勢(shì)群體向政府求助的首要渠道，日常行政性工作要求做好轄區(qū)各類(lèi)人口登記，社區(qū)對(duì)弱勢(shì)群體，如高齡和獨(dú)居老年人、無(wú)業(yè)和失業(yè)家庭、殘疾人、長(zhǎng) 期慢性病家庭、低收人家庭等情況掌握得比較準(zhǔn)確，也比較受這些群體的歡迎。

（三）工作內(nèi)容：專業(yè)導(dǎo)向和行政導(dǎo)向

專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)工作人員一般都經(jīng)過(guò)專業(yè)社會(huì)工作理念和方法學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，大多數(shù)有專業(yè)資格證書(shū)，很注重運(yùn)用專業(yè)社會(huì)工作方法。在社會(huì)工作理論的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)數(shù)年本土化實(shí)踐，專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村留守兒童、青少年、老年人、殘 疾人等群體的介人都頗有成效，積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)。由于專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的公益性和第三方性質(zhì)，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，它能以很快的速度籌集人力、財(cái)力、物力等各種社會(huì)資源。這是其專業(yè)優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn)。

社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容比較復(fù)雜，它 本質(zhì)上是社區(qū)的一部分，與社區(qū)是一套班子兩塊牌子，其工作內(nèi)容主要是社區(qū)日常行政工作。由于社區(qū)兜底性特色，社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)居 民情況比較了解，能夠及時(shí)掌握居民需求，也在努 力針對(duì)居民需求開(kāi)展一些活動(dòng)。但是這些活動(dòng)主要是知識(shí)普及型講座和聯(lián)誼活動(dòng)。

社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)以柔性行政工作方法為主，輔以傳統(tǒng)中國(guó)熟人社會(huì)交往方式來(lái)增進(jìn)居民的認(rèn)可度。所謂柔性行政工作方法，本質(zhì)上還是行政工作的延續(xù)，但是方式上通過(guò)更親切柔和的方式來(lái)執(zhí)行和傳達(dá)。所謂熟人社會(huì)的交往方式，是常跟居 民有接觸，上門(mén)服務(wù)，長(zhǎng)期下來(lái)多少混了個(gè)臉熟。中國(guó)社會(huì)歷來(lái)講究“人熟好說(shuō)話”，在這個(gè)基礎(chǔ)上，通過(guò)家長(zhǎng)里短的談心、勸解、說(shuō)理、告誡等方式來(lái)進(jìn)行。

有的商業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)社區(qū)搞活動(dòng)，很多老人去 參加，結(jié)果被推銷(xiāo)買(mǎi)了很多東西，所以我們想 開(kāi)展一些更好的活動(dòng)吸引老年人。我們一開(kāi)始是辦養(yǎng)生講座，活動(dòng)沒(méi)有多少老人參加。我們 主動(dòng)去問(wèn)居民需要什么樣的活動(dòng)。見(jiàn)了面也經(jīng)常在艮他們打招呼，時(shí)間長(zhǎng)了，相互熟悉了。居民很認(rèn)可我們，我們舉辦活動(dòng)，參與的居民慢慢多了。有些活動(dòng)，如果沒(méi)有看見(jiàn)我們，居民就覺(jué) 得有疑慮，不去。有一次我們組織的活動(dòng)，居民沒(méi)有參加，我問(wèn)居民為什么不來(lái)，他們說(shuō)，沒(méi)看見(jiàn)你在場(chǎng)，以為不是正規(guī)的活動(dòng)。（AJ社區(qū)的社會(huì)工作者A）

參加活動(dòng)的居民一開(kāi)始都放不開(kāi)，（針對(duì)這種情況）我們會(huì)開(kāi)展一些游戲活動(dòng)，幫助他 們（彼此盡快熟悉起來(lái)）。（其實(shí)）剛開(kāi)始我們（自己）做游戲時(shí)也不好意思，后來(lái)就放開(kāi)了。如果我們熱情、專業(yè)，那別人肯定比不過(guò)我們。（AJ社區(qū)的社會(huì)工作者B）

由此可見(jiàn)，社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作人員雖 然十分敬業(yè)，自發(fā)地利用身份優(yōu)勢(shì)開(kāi)展社會(huì)工作，而且融人了中國(guó)傳統(tǒng)文化意蘊(yùn)，但是在專業(yè)性上還有待進(jìn)一步提升。社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)具有利他主義理念，但是在專業(yè)化服務(wù)和協(xié)調(diào)利益群體的利益 表達(dá)方面無(wú)疑還存在工作短板。

四、建議與討論

抗擊新冠肺炎疫情中，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)取得了積 極的工作成效，但也存在一些不足之處。為理解社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在公共危機(jī)治理中的不足，本文以湖北 省H市8個(gè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為調(diào)查對(duì)象，分析了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的類(lèi)型、特征和危機(jī)應(yīng)對(duì)困境背后的機(jī)制、原因。H市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以分為專業(yè)型和社區(qū)型兩種類(lèi)型。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在抗擊疫情中表現(xiàn)出來(lái)的不足，實(shí)際上是其在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)，因需求 感知強(qiáng)弱、案主定位快慢、社會(huì)認(rèn)知高低、專業(yè)服務(wù)不同而表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題。在疫情中，專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)掘需求的意識(shí)不足、案主定位機(jī)制缺乏，以及“陌生人社會(huì)”中的人情原則，沖刷了社會(huì)工作原本的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致在疫情期間提供的專業(yè)服務(wù)有限，專業(yè)核心優(yōu)勢(shì)并未顯現(xiàn)，制約了危機(jī)事 件的社會(huì)治理能力。而社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)盡管需求傳感快、案主定位準(zhǔn)、社會(huì)認(rèn)可度高，但社會(huì)認(rèn)可 范圍有限，且沒(méi)有能力滿足居民高層次和差異化的需求，只能提供傳統(tǒng)的基本服務(wù)。疫情中兩類(lèi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作趨同化進(jìn)一步消弭了專業(yè)社會(huì)工作的存在感。本文認(rèn)為這些問(wèn)題與兩類(lèi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作慣習(xí)和場(chǎng)域有關(guān)。專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在專業(yè)導(dǎo)向下的項(xiàng)目制運(yùn)行模式，導(dǎo)致以陌生人社會(huì)為主的工作對(duì)象和較低的社會(huì)認(rèn)可度;而社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)行政導(dǎo)向下的代理人制，雖以熟人社會(huì)為主要的工作對(duì)象，但是社會(huì)認(rèn)可度范圍有限，專業(yè)性也較低?？傊?，兩類(lèi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為社會(huì)治理參與主體，參與性與治理效率均有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

要發(fā)揮社會(huì)工作在公共危機(jī)治理中的專業(yè)優(yōu) 勢(shì)，均需要從以下三個(gè)方面做出一些努力。從專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的角度而言，一是需要加強(qiáng)與基層 社區(qū)工作隊(duì)伍的聯(lián)動(dòng)[26]以及與基層群眾的聯(lián)系，下沉到服務(wù)對(duì)象群體中去，打造“熟人共同體”，以此作為破解需求感知滯后、社會(huì)認(rèn)可度低等突破口。二是充分運(yùn)用現(xiàn)有信息技術(shù)，構(gòu)建社區(qū)信息治理體系，通過(guò)“以人民為中心”的信息資源開(kāi)發(fā)[27]，協(xié)助 實(shí)施精準(zhǔn)案主定位機(jī)制。三是把疫情中凸顯的各類(lèi) 需求錄人危機(jī)事件數(shù)據(jù)庫(kù)，以資在類(lèi)似的公共危機(jī)中借鑒。此次疫情的一些社會(huì)治理需求當(dāng)時(shí)并未得到滿足，但是作為社會(huì)工作發(fā)展的初級(jí)階段，也是必然會(huì)經(jīng)歷的過(guò)程。做好數(shù)據(jù)和技術(shù)的充分準(zhǔn)備，在以后的公共危機(jī)事件中就能有備無(wú)患。從社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的角度而言，需要與主管部門(mén)以及專業(yè)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)聯(lián)系合作，提升專業(yè)性和工作規(guī)劃。對(duì)于政府主管部門(mén)而言，需要把社區(qū)型社會(huì)工作機(jī)構(gòu)納人業(yè)務(wù)指導(dǎo)范圍，促進(jìn)不同社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間的交流聯(lián)系。從本地社會(huì)工作機(jī)構(gòu)量和質(zhì)之間的關(guān)系出發(fā)，推動(dòng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)供給側(cè)改革，強(qiáng)化社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。

本文的研究對(duì)象位于中部地區(qū)欠發(fā)達(dá)城市，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，社會(huì)工作行業(yè)整體業(yè)態(tài)發(fā)育尚不完善，這些因素或多或少影響到機(jī)構(gòu)的治理能力。限于篇幅，本文并未對(duì)此做出討論。本文僅從機(jī)構(gòu)分類(lèi)的角度來(lái)研究社會(huì)工作參與社會(huì)治理的不 足，一是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在兩類(lèi)不同的機(jī)構(gòu)，它們?cè)诠参C(jī)應(yīng)對(duì)中各有不足;二是通過(guò)分類(lèi)比較的分析方式，更容易凸顯問(wèn)題的個(gè)性與共性。但是，類(lèi)型學(xué)研究雖然與現(xiàn)實(shí)契合度高，理論貢獻(xiàn)方面還有待提升。對(duì)于兩類(lèi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與常態(tài)性的社區(qū)治理是否存在類(lèi)似困境，也有待學(xué)者進(jìn)一步研究。

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（文字編輯：鄒紅責(zé)任校對(duì)：徐朝科）

Crisis Response of Social Work Institutions under Classification： Based on the Survey of H City， Hubei Province CHEN Beibei

（School of Political and Law，Huanggang

Normal University，Huanggang，Hubei，438000，China）

Abstract： According to the survey of H City in Hubei Province，social work institutions can be divided into professional ones and community-based ones.For the former，they are plagued by weak demand perception，vague location of clients and low social recognition，leading to a lack of ability to discover trapped people as well as organization and mobilization capacity in crisis.For the latter ones，there are limitations in social recognition，convergence between their tasks and community party-mass services，and no ability to meet residents’ high level and differentiated needs.Professional ones can address lagging demand perception and low social recognition by building an acquaintance community while community-oriented ones should enhance professionalism and planning.Besides，the relevant government departments should facilitate the supply-side reform of social work institutions when boosting the establishment of a crisis database to learn from experience and lessons.

Key words： social work institution; classification of social work institutions; governance competence; public crisis response