廖飛

前不久召開的中央全面深化改革委員會第二十五次會議，審議通過了《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，明確要求“全面貫徹網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數(shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐”。2021年8月，《江蘇省“十四五”數(shù)字政府建設規(guī)劃》發(fā)布，今年4月初印發(fā)的《關于加快統(tǒng)籌推進數(shù)字政府高質(zhì)量建設的實施意見》提出，到2025年基本建成服務便捷、治理精準、運行高效、開放透明、公平普惠、安全可控的數(shù)字政府。算法以及包含算法的自動決策系統(tǒng)與決策輔助系統(tǒng)是政府數(shù)字化、智能化運行的核心要素，規(guī)范算法應用是全面推進數(shù)字政府高質(zhì)量建設的內(nèi)生要求。要進一步加強對算法的認識，規(guī)范算法應用，為數(shù)字政府建設提供支撐。

數(shù)字政府建設中算法應用的技術與制度內(nèi)涵

算法是一種計算技術，具有呈現(xiàn)、使用、存儲、檢索和傳輸信息的能力，可以支持、處理、建?；蚰M各類事務、場景。從計算和編程角度來看，算法主要包含了邏輯與控制組件，前者定義需要做什么，后者定義應該如何做。這其中存在兩種轉(zhuǎn)化過程，首先將任務或問題轉(zhuǎn)化為結構化公式和相關規(guī)則集，然后將公式和規(guī)則集轉(zhuǎn)化為機器可以運行的用以執(zhí)行任務或解決問題的源代碼。

當前正在推進的智能審批是算法應用的常見場景，以個人綜合所得年度匯算之后的退稅辦理為例，在國家稅務總局主辦的個人所得稅平臺全面啟用之前，這項工作程序復雜、工作量巨大，覆蓋面有限。數(shù)字化以后，稅務部門根據(jù)法律規(guī)定建立了收入?yún)R總、免稅收入、減除費用、專項扣除、應納稅所得額、應納稅額、已繳稅額、退稅額度等項目的結構化公式和規(guī)則集，經(jīng)編碼之后形成了在線核算、申請、審核、處理的自動化流程。再比如，民生補貼資金自動審核發(fā)放中的算法應用。以往過程中，要判斷補貼對象是否符合補助標準，然后提出申請，等待職能部門審批，再劃撥到個人賬戶中。當前正在探索的思路是，根據(jù)補貼政策規(guī)定生成算法，然后運用算法來甄別符合條件的對象，實現(xiàn)自動審批，甚至主動推送符合條件的補助對象。再比如，對各類違法違規(guī)違紀行為的判定，公安交通管理部門已在運用算法自動識別車輛交通違法行為，為審核人員提供判罰建議。證券監(jiān)管部門運用算法識別違規(guī)交易行為，自然資源與生態(tài)環(huán)境部門則運用算法識別土地違法使用、污染違法排放等。

在技術之外，政府領域算法應用有著深刻的制度內(nèi)涵。首先，算法應用是在制度安排的結構中實現(xiàn)的，政府依法行政是算法應用的內(nèi)生要求。算法的應用決策，包括在什么情況下用、誰來用、運用什么算法、運用對象是誰等，均應在制度約束下作出，充分遵循法制精神。其次，隨著算法在制度與政策制定執(zhí)行、公共行政運行中的廣泛應用，算法本身成為規(guī)則的載體，這被稱為制度算法化、政策算法化、行政算法化。第三，算法應用可以推動深化改革。全面推進數(shù)字化改革，成為新發(fā)展階段全面深化改革的重要抓手。為了科學合理高效地建設數(shù)字政府，有必要對現(xiàn)行制度政策中不適應要求的地方進行修訂，倒逼改革進程。

數(shù)字政府建設中算法應用存在的潛在風險

借助包含算法的自動決策系統(tǒng)與決策輔助系統(tǒng)，可以促使政府部門改進決策水平、提高工作效率、提升治理效能。但同時，也要審慎對待其中的風險。

合規(guī)風險。依法行政是依法治國、依法執(zhí)政的必然要求，是政府工作的生命線。數(shù)據(jù)（個人信息）處理的每一個環(huán)節(jié)，都必須遵循《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》以及本地的數(shù)據(jù)條例。涉及到政務數(shù)據(jù)的，要遵循相應的條例辦法。《關于加強互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法綜合治理的指導意見》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法推薦管理規(guī)定》的出臺，讓市場化算法設計、開發(fā)與運用處于法律監(jiān)管之下。政府部門在應用算法時要嚴格遵守各項制度法規(guī)約束，確保算法應用符合要求。

倫理風險。在理想狀態(tài)下，基于算法的自動或輔助決策，會合理約束人的自由裁量權，提升效率效果。挑戰(zhàn)在于，算法本身可能存在局限性和缺陷，如果人的行為影響了算法或者不恰當?shù)厥褂盟惴?，就會直接影響決策結果。一方面，公職人員的自由裁量權可能被侵蝕，甚至公職人員自身就處于算法控制之下，這會對行政倫理造成沖擊。另一方面，政府通過算法來行使公權力，一旦算法應用存在不公平不公正時，群眾福祉會受到廣泛影響。

信任風險。安全信任是數(shù)字政府高質(zhì)量建設的基石，算法應用直接關系到政府公信力。人、機構、制度、算法，都面臨信任這一重大問題。算法應用是否可信是值得研究的重大課題，打開“算法黑箱”，提升算法的可解釋性、可理解性、透明性是討論的焦點。這一點對于政府而言更為重要。如果存在“算法黑箱”，就會直接影響民眾對政府的信任。因此，構建公平可信的算法至關重要。

有效規(guī)范和約束算法權力

基于算法的智能技術應用是國家治理體系現(xiàn)代化的有力支撐，政府算法應用的風險防范已成為治理現(xiàn)代化的重要命題。當前，各地正在推進數(shù)字政府高質(zhì)量建設，應該優(yōu)化政府工作流程，規(guī)避算法中可能蘊含的風險，推動算法應用規(guī)范化。

堅持抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，提升干部算法素養(yǎng)。算法決策是提升決策水平的重要途徑，是數(shù)字化背景下領導干部能力素養(yǎng)的重要內(nèi)容。算法運用的合規(guī)、倫理、信任與失控風險，可能不利于數(shù)字化時代的權力規(guī)范運行和政府公信力提升，應確保政府領域算法運用做到合法合規(guī)、公平公正可信，有效規(guī)范和約束算法權力。領導干部要有“底線思維”，重視算法風險的全過程防控，建立算法責任機制。

全面加強政府自身的科技能力建設，盡快形成算法應用相應機制。各地已經(jīng)設立了大數(shù)據(jù)局、政務數(shù)據(jù)中心等機構，一些地方已組建或正在籌建大數(shù)據(jù)集團公司。在加強科技能力數(shù)字能力建設之外，政府還應盡快探索形成算法應用管控機制，加強政府、企業(yè)、科研機構等多方跨邊界協(xié)作機制，形成對算法風險的全過程治理。政府領域算法運用涉及到幾乎所有的政治、經(jīng)濟、社會、科技等領域的各方面，牽扯到諸多利益相關者，形成有效的協(xié)同治理是必然的路徑。

加快制定規(guī)范政府算法應用的政策法規(guī)。針對政府領域算法運用，研究者已從公共行政、法律等角度做了廣泛研究，提出了諸多觀點，包括算法權力、算法行政、算法政府、算法責任等，加強政府算法運用立法已是共識。政府數(shù)字化改革全面深入，有必要加強研究，盡快出臺政策法規(guī)以規(guī)范政府算法應用。

（作者單位：南京審計大學）

責任編輯：李佳婧