向愛兵

“十四五”時期是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程后的第一個五年，也是構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系的關(guān)鍵五年。日前，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》以建設(shè)交通強國為愿景，繪制了“十四五”我國高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運輸體系的目標藍圖和任務(wù)方案?；仡櫸覈C合交通運輸發(fā)展歷程，從2001年印發(fā)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綜合交通體系發(fā)展重點專項規(guī)劃》開始，我國已編制實施了四部綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃。與前幾部規(guī)劃相比，《規(guī)劃》呈現(xiàn)出了鮮明的時代特征?！兑?guī)劃》的編制實施，標志著我國現(xiàn)代綜合交通運輸體系建設(shè)進入了高質(zhì)量發(fā)展新階段，同時預(yù)示著在高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運輸體系進程中將呈現(xiàn)出顯著的階段性變化特征。

一、發(fā)展主題從“加快發(fā)展”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展”

改革開放以來，我國經(jīng)濟領(lǐng)域確定了“以發(fā)展為中心”的大主題，以改革開放促發(fā)展。交通運輸領(lǐng)域形成了不同階段發(fā)展特色，“六五”至“九五”期間各種交通運輸方式“獨立加快發(fā)展”;“十五”時期“深化改革、擴大網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、完善系統(tǒng)、提高質(zhì)量、開放西部”;“十一五”時期“堅持以發(fā)展為主題，全面提升綜合交通體系有效供給能力和服務(wù)水平”?？傮w上看，改革開放前30年我國交通運輸一直處于供給不足、供需矛盾相對緊張狀態(tài)，其發(fā)展主題概括來講就是“加快發(fā)展，消除瓶頸”。自“十二五”時期開始，交通運輸發(fā)展開始注重各種運輸方式一體化發(fā)展，要“轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式”;“十三五”進一步強調(diào)轉(zhuǎn)變方式，并提出“以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心”。概括而言，這十年綜合交通運輸體系發(fā)展的主題是“轉(zhuǎn)變方式”。2017年黨的十九大首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”，表明我國經(jīng)濟從此由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。經(jīng)過“十三五”時期后3年的過渡轉(zhuǎn)型，當前我國交通運輸領(lǐng)域已進入全面推進高質(zhì)量發(fā)展的新階段。高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”乃至更長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，也是交通運輸供需關(guān)系從“瓶頸制約”到“基本適應(yīng)”再到“總體適應(yīng)”發(fā)展的主題。這個重大變化是“十四五”時期我國構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系最為顯著的特征。

二、發(fā)展內(nèi)涵從“綜合發(fā)展”拓展到“融合發(fā)展”

綜合交通運輸體系建設(shè)發(fā)展的內(nèi)涵一直伴隨著科學(xué)技術(shù)進步、經(jīng)濟社會變革、制度理論創(chuàng)新的不斷演進而創(chuàng)新發(fā)展。早在上個世紀50年代我國就確立了以“綜合利用、綜合發(fā)展”為核心的綜合運輸發(fā)展思想;這個“綜合”，最初狹義上可理解為要樹立全方位的發(fā)展方式，后來擴延為廣義的統(tǒng)籌國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中方方面面所提出的有關(guān)交通運輸發(fā)展問題。1987年黨的十三大報告明確提出要發(fā)展“以綜合運輸體系為主軸的交通運輸業(yè)”，其內(nèi)涵傳承了“綜合利用、綜合發(fā)展”的核心要義，后來進一步演繹成為“各種運輸方式分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、一體銜接形成的有機整體”。2012年國家發(fā)展改革委組織編制《“十二五”綜合交通運輸體系規(guī)劃》，將綜合運輸體系的內(nèi)涵外延拓展為交通運輸系統(tǒng)的“整體發(fā)展”，即交通運輸系統(tǒng)全方位的自我優(yōu)化和各種運輸方式的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展?？偟膩砜?，“十二五”以前我國綜合交通運輸體系的建設(shè)發(fā)展思路沒有跳出交通運輸系統(tǒng)本身，一直在圍繞“綜合”下功夫?！笆濉睍r期，在新發(fā)展理念的指引下，我國開始探索實踐交通運輸與現(xiàn)代物流、文化旅游等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，開始在“融合”上做文章?！笆奈濉薄兑?guī)劃》肯定了這個有益探索，明確提出要“促進跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)調(diào)融合發(fā)展”，并將融合創(chuàng)新作為構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系的重要發(fā)展動能?？梢灶A(yù)見，“十四五”時期，我國交通運輸發(fā)展將更加重視與國民經(jīng)濟其他部門之間、資源生態(tài)環(huán)境之間、不同領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施之間的協(xié)調(diào)融合關(guān)系，融合發(fā)展將成為現(xiàn)代綜合交通運輸體系高質(zhì)量建設(shè)和服務(wù)國民經(jīng)濟循環(huán)運行的重要特征。

三、發(fā)展準則從“適度超前”深化到“當好先鋒”

經(jīng)濟要發(fā)展，交通要先行。交通運輸在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性地位和作用，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的“先行官”?！笆濉币詠?，在交通運輸供需關(guān)系逐步由“瓶頸制約”轉(zhuǎn)向“總體適應(yīng)”階段，我國綜合交通運輸體系發(fā)展尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直遵循“適度超前”原則?！笆濉币?guī)劃要求“在滿足現(xiàn)階段客貨運輸需求的基礎(chǔ)上，使基礎(chǔ)設(shè)施能力適度超前”;“十三五”規(guī)劃明確提出“確保運輸能力適度超前，更好發(fā)揮交通先行官作用”。實踐證明，“適度超前”很好地反映了交通供給能力與經(jīng)濟社會需求規(guī)模在“度量”上一種優(yōu)化動態(tài)平衡狀態(tài)，是彰顯交通運輸“先行官”歷史定位的集中體現(xiàn)。當前，我國交通運輸已經(jīng)總體適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，交通運輸供需矛盾逐漸從長期運量與運能之間“規(guī)模的不適應(yīng)”轉(zhuǎn)化為運輸需求與交通供給之間“結(jié)構(gòu)的不匹配”。在此背景下，圍繞供需之間的有效匹配問題，不僅要把握好交通運輸適度超前先行發(fā)展的“度”的問題，還要把握好交通運輸先行發(fā)展“質(zhì)”的問題。這也意味著在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的道路上，交通運輸建設(shè)發(fā)展不僅要走在經(jīng)濟社會其他領(lǐng)域的前列，還要走的好、成為模范標桿。2021年習(xí)近平總書記在第二屆聯(lián)合國全球可持續(xù)交通大會上首次提出交通運輸應(yīng)“當好中國現(xiàn)代化的開路先鋒”。這個新表述賦予了交通運輸“先行官”歷史定位新的時代內(nèi)涵，對“十四五”時期乃至中長期現(xiàn)代綜合交通運輸體系建設(shè)提出了新的要求。基于此，《規(guī)劃》明確提出，要“服務(wù)大局，當好先鋒”，堅持人民交通為人民，充分發(fā)揮交通作為中國現(xiàn)代化開路先鋒的作用。毋容置疑，“當好先鋒”，已成為未來我國交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的歷史新定位和建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運輸體系必須堅持的重要原則。

四、發(fā)展模式從“粗放發(fā)展”調(diào)整為“精細共生”

在過去長達數(shù)十年“高投入、高消耗、高增長”的粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式中，我國交通運輸領(lǐng)域通大規(guī)模投資積累形成了龐大的存量資產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模優(yōu)勢和強大的供給能力，但同時也付出了巨大的資源環(huán)境代價，并在局部領(lǐng)域暴露出了“快而不優(yōu)、粗而不精”等問題?！笆奈濉睍r期，在全面落實高質(zhì)量發(fā)展和“碳達峰碳中和”目標要求下，交通運輸發(fā)展模式將從粗放式的大規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向精細化的提質(zhì)增效。交通運輸發(fā)展要“去粗取精”，意味著必須堅持以人為本，聚焦短板領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和細微之處，滿足人民群眾多層次、個性化、特殊性的客貨運輸需求。必須堅持走可持續(xù)發(fā)展道路，強化資源要素節(jié)約集約利用，將綠色發(fā)展理念、低碳發(fā)展要求貫穿發(fā)展全過程。必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展與安全，著力增強綜合交通運輸體系的韌性，提高交通運輸系統(tǒng)自身安全運行水平和對國家安全戰(zhàn)略的保障能力。同時，交通運輸要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，還需要堅持走對外開放合作道路，在深入推進“以開放促發(fā)展”既有模式的基礎(chǔ)上，圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局和攜手打造人類命運共同體，強調(diào)通過全球基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”和制度規(guī)則“軟聯(lián)通”來保障國際物流供應(yīng)鏈安全、提升經(jīng)濟循環(huán)效率，從而在共建“一帶一路”合作機制下實現(xiàn)互利互惠、共享共贏。在運輸服務(wù)運行層面，要加強交通運輸與產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的銜接，形成更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的共生環(huán)境，為我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端提供更精細化的服務(wù)支撐。

五、發(fā)展保障從“傳統(tǒng)管理”轉(zhuǎn)變到“現(xiàn)代治理”

改革是動力，制度是保障。高質(zhì)量構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系需要通過改革建立起一整套緊密相連、科學(xué)完備、符合建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家要求的制度體系。黨的十八屆三中全會以來，我國經(jīng)濟社會改革實現(xiàn)了由局部探索、破冰突圍到系統(tǒng)集成、全面深化的轉(zhuǎn)變，交通運輸領(lǐng)域在不斷深化改革進程中初步建立起了以人民為中心、以市場化為主線的制度框架，并在轉(zhuǎn)變政府職能、強化簡政放權(quán)、深化投融資體制機制改革方面取得了顯著成效。但總體上看，目前我國交通運輸發(fā)展的制度安排無論是在思想認識上還是操作層面上都尚未完全擺脫政府一元管理思維的束縛，政府行政管理過多過細，市場配置資源的作用空間依然較大，局部領(lǐng)域仍然存在“主觀化”“碎片化”“模糊化”和“一刀切”問題，需要在政府與市場關(guān)系層面進一步理順相關(guān)體制機制。2019年，黨的十九屆四中全會對新時代全面深化改革進行了系統(tǒng)性的頂層設(shè)計，明確提出了全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。交通運輸是國家治理的重要領(lǐng)域，推動交通運輸治理能力現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)在要求。“十四五”時期，我國將加強交通運輸現(xiàn)代化治理能力建設(shè)，著力構(gòu)建形成成熟規(guī)范、運行有效、公眾參與、社會協(xié)同、法治保障、科技支撐的交通運輸治理體系?！兑?guī)劃》首次將交通運輸治理能力建設(shè)納入現(xiàn)代綜合交通運輸體系建設(shè)任務(wù)中統(tǒng)籌考慮，明確提出要從“深化重點領(lǐng)域改革”“促進形成統(tǒng)一開放市場”“創(chuàng)新投融資體制機制”“完善法律法規(guī)標準體系”“建設(shè)高水平人才隊伍”等方面加快推動交通運輸治理能力現(xiàn)代化，標志著我國現(xiàn)代綜合交通運輸體系建設(shè)由“傳統(tǒng)管理”向“現(xiàn)代治理”轉(zhuǎn)型發(fā)展的全面開始。“十四五”期間，我國加快推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)著力加強交通運輸現(xiàn)代市場體系建設(shè)，在深化體制機制改革方面邁出符合時代要求的新步伐。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運輸所）FBB928A9-1365-42AD-BC70-1B5495C98ADC