文/吳加榮 徐敏 宋蝶 俞東芳 洪麗云

一、引言

促進綠色發(fā)展，全面實現(xiàn)產業(yè)結構綠色化、生產消費綠色化，需要依托各種要素的輸入和支持，而資金資本是前提和基礎[1]。由于現(xiàn)階段仍存在著綠色轉化手段有限、投資產出不高、投資主體單一等問題，資金要素對綠色經濟發(fā)展的制約影響日益明顯，因此有必要設立政府引導基金并加大相關資金的投入。從國際上看，引導基金也是許多國家和地區(qū)普遍采用的一種支持產業(yè)發(fā)展的政策[2-6]。政府引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金。通過政府引導資金的使用，搭建創(chuàng)業(yè)投資產業(yè)服務中小企業(yè)發(fā)展的平臺，已成為各地政府促進產業(yè)發(fā)展，提高政府資金使用效率的有效途徑之一。政府引導基金的投入有助于優(yōu)化市場結構，促進新興產業(yè)布局和長期投資的有效執(zhí)行等，同時也是政府行為促進經濟發(fā)展的重要形式[7]。政府引導基金更是財政資金運用的戰(zhàn)略性創(chuàng)新，通過推動政府引導資金的市場化運作和專業(yè)化管理，撬動更多的社會資本進入新興行業(yè)，可從整體上降低單獨依靠市場配置所存在的市場失靈風險，并從制度層面提升財政資金投資的質量和效率[8]。因此政府引導基金的設立可在一定程度上解決綠色轉化過程中存在的資金問題。

桐廬縣按照“政府引導、市場運作、放大資本、分類管理、滾動發(fā)展”的原則設立的美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金同樣也是政府引導基金的一種，自2017 年設立至今，在實踐中已取得一定成效。本文以桐廬縣美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金（以下簡稱美麗基金）為例，開展政府引導基金在綠色轉化中的應用研究，并通過基金趨勢發(fā)展分析，探討美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金在綠色轉化中的作用，這既是對政府引導基金在綠色轉化中應用的一個有益補充，又能總結美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金在運行發(fā)展中的經驗及問題，為全省乃至全國政府引導基金運作提供經驗借鑒。

二、美麗基金概況

浙江省桐廬縣資源豐富，生態(tài)環(huán)境良好，優(yōu)良的生態(tài)資源為桐廬縣生態(tài)優(yōu)勢轉化創(chuàng)造了良好條件。為改變以往美麗鄉(xiāng)村建設都是由政府投入且只重視投入忽略產出的現(xiàn)狀，2017 年桐廬縣積極響應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，率先設立全省首個社會資本共同投資的美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金。縣財政首期注資5000 萬元，通過基金引導、投貸聯(lián)動等模式，吸引金融機構、社會資本、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金等共同投資項目，助力村級集體經濟增收化債、突破美麗鄉(xiāng)村建設資金瓶頸?；鸢凑铡爱a業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的原則，主要用于投入美麗鄉(xiāng)村建設、壯大集體經濟增收、農業(yè)產業(yè)發(fā)展等項目，詳見表1。

表1 桐廬縣美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金投資范圍

美麗基金設立以來，在“美麗建設”“美麗資源”向“美麗經濟”轉化中起到了積極引導作用，為促進金融服務創(chuàng)新、產業(yè)轉型升級，提升美麗鄉(xiāng)村建設水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村更美麗、發(fā)展更健康的目標發(fā)揮了重要作用。美麗基金成立以來，先后與浙江省桐廬縣農村商業(yè)銀行股份有限公司、浙江宏萬資產管理有限公司、浙江君穆資產管理有限公司等單位進行合作，成立了“美麗鄉(xiāng)村1 號基金”、“桐廬‘醉’美農業(yè)綜合開發(fā)投資子基金”等子基金，基金規(guī)模不斷壯大，已從成立時的3 億元逐步擴大到了12 億元。2021 年美麗基金項目的總投資額達7300 萬元，其中美麗基金出資3000 萬元。此外，美麗基金也通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成立地方基金、與銀行合作推出“生態(tài)貸”和“茶園貸”等手段加大金融支持力度，共同攻克融資難、融資貴的難題。

三、美麗基金運作機制

（一）主體及責任

桐廬縣美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金由桐廬縣美麗鄉(xiāng)村建設投資有限公司（以下簡稱“美投公司”）負責具體投資運作和經營管理，項目投資計劃與方案的決策則由桐廬縣美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金決策委員會（以下簡稱“決策委員會”）負責，此外，決策委員會還負責基金管理制度的審核，以及基金重大事項的決策和協(xié)調。美投公司為國有獨資公司，由縣政府委托縣財政局履行出資人職責成立，注冊資金為1 億元。決策委員會由縣政府領導任主任，相關部門的主要負責人為成員，并在美投公司下設辦公室。

（二）運作種類及流程

根據投資項目和投資對象的差異性，美麗基金以“子基金”模式、“直接投資”模式、讓利性股權投資和公益性投資等方式進行投資，同時實行“投貸聯(lián)動”，引導銀行及其他金融機構加大對美麗基金投資項目的資金投放力度。其中，“子基金”模式和“直接投資”模式均為同股同權投資，引入市場化運作方式；而讓利性股權投資和公益性投資則在項目的選擇上有所側重，如傾向于對村集體經濟發(fā)展具有重要作用的經營性項目、重要產業(yè)或者其他政府重點扶持項目。投資項目根據收益情況分為經營性項目和公益性項目，其中經營性項目主要包括美麗產業(yè)類和資產資源類，公益性項目則包括基礎設施類和其他類。（見表2）

表2 桐廬縣美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金投資類型

如圖1 所示，美麗基金的投資流程包括基金成立、投資項目、收益分配、項目退出、投資風險控制等流程，其投資期限一般為3～7 年。其所投資的項目主要由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和相關部門推薦產生，需圍繞桐廬縣經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃進行并接受相關部門的立項審核與審計監(jiān)督等。美麗基金會對投資額度和比例作出規(guī)定，特別重大的可采取“一事一議”方式上報決策委員會決定。美麗基金投資項目的各出資方按照“利益共享、風險共擔”的原則，對不同投資類型的項目均設定明確的約定損益處理方式；對于歸屬于政府的投資收益和利息等，可繼續(xù)用于基金投資滾動使用。

圖1 桐廬縣美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金投資流程圖

在投資風險控制上，美投公司按照“公開、透明、擇優(yōu)”的原則確定基金投資項目，建立健全包括風險管理制度、風險管理組織和風險控制流程在內的風控合規(guī)體系及內部管控制度，嚴格實行規(guī)范的投資項目征集、篩選、預審、投入、退出等全過程的運作管理，確保基金投資活動在風險可控的前提下進行。縣財政局定期對基金投資運作情況、資金使用情況、財務收支情況等進行監(jiān)督檢查，并視工作需要委托專業(yè)機構開展專項審計，有效防范運作風險，確保基金的安全和效益?；鸬拿恳还P投資損失嚴格控制在以認繳出資額為限，不得約定超出認繳出資額以外的風險承擔方式。

四、政府引導基金的優(yōu)勢與不足

美麗基金是政府引導基金的一種，是政府引導基金在桐廬縣的有力實踐，通過了解美麗基金的概況和運作機制，以及美麗基金的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)政府引導基金有其優(yōu)勢和不足。

（一）優(yōu)勢

1.非純營利性

政府引導基金可以通過一定的讓利機制發(fā)揮財政基金的放大作用，引導社會資金進入政府希望引導和扶持的領域，如促進綠色轉化的產業(yè)方向，引導創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)增加對生態(tài)產品價值實現(xiàn)類企業(yè)的投資。區(qū)別于傳統(tǒng)創(chuàng)業(yè)公司的利潤至上原則，政府引導基金則會在基金保值的基礎上加入對經濟持續(xù)發(fā)展、生態(tài)效益實現(xiàn)等目標的考慮，有利于經濟的高質量發(fā)展。以美麗基金為例，其首個公益性項目——莪山畬族鄉(xiāng)西金塢民族特色小鎮(zhèn)項目，包括16 幢閑置民房收儲、西金塢建筑庭院改造、民居立面改造裝飾、水塘整治綠化提升及配套工程，有效完成了基礎環(huán)境改善和資源收儲，在公益性投資上進行了有益的探索與實踐。

2.資金杠桿性

政府引導基金通過一定的政府資本來撬動巨大的社會資本，調動社會上基金、保險、銀行等投資主體的積極性，形成國有資本、境內民間資本、海外資本共同參與的多元化格局。例如，美麗基金自成立以來，共盤活農村閑置土地資源1000 余畝，已投資項目中建成并投入運營的有近20 個。以2018 年為例，美麗基金共投資村集體經濟增收項目25個，項目總投資額達4.45 億元，其中美麗基金投資額1.24 億元，基金杠桿效應近4 倍。2021 年，桐廬美麗基金完成首個項目退出，按約定收回投資本金和投資收益，該項目投入運營后，累計為村集體增收近25 萬元。政府引導基金通過吸引社會資本的跟進，有利于增加創(chuàng)業(yè)投資的資金供給、改善資金來源單一的現(xiàn)象，從而實現(xiàn)財政資金的杠桿放大效應，進一步激發(fā)區(qū)域經濟活力。

3.投資導向性

政府引導基金旨在增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，解決單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。以高科技研發(fā)企業(yè)為例，其本身具有研發(fā)成本高、前期回報率低、投資周期長等特點，這對于社會資本是否會進入投資具有較大的不確定性。而政府引導基金可以通過政府自身的優(yōu)勢傳遞出更多的有效信息，增強社會資本對于新興產業(yè)的信心，從而實現(xiàn)在不同領域中具有針對性的引導和支持。同樣地，在綠色轉化領域，美麗基金中以“生態(tài)貸”“茶園貸”等投貸聯(lián)動的方式，可對墾造旱地、水田和茶園種植、加工、銷售等活動加以引導與扶持。

（二）不足

從政府引導基金在桐廬縣實踐的情況來看，仍存在著以下幾方面不足：

一是缺乏相關專業(yè)的人才力量，項目發(fā)掘力度不夠。目前決策委員會的成員為各相關部門的主要負責人，在重大項目的決策上具有一定優(yōu)勢，但在儲備項目數(shù)量較大時需要較大的精力投入，項目管理與投資等方面的專業(yè)人才仍比較稀缺。同時，項目的主要來源是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和相關部門進行推薦，項目來源相對單一且在項目培育階段的指導不足，缺乏主動性。

二是公益性投資受限，商業(yè)性資本缺少持續(xù)性。相比于社會效益與生態(tài)效益，商業(yè)性資本仍更側重于經濟效益，在基礎設施配套等公益性項目上的投資仍以政府投資為主。從增速來看，2019 年美麗基金規(guī)模的增速相比2018 年下滑較大，商業(yè)性資本在短期內難以獲利的情況下投資熱情有所下降?；诖?，需進一步拓展綠色轉化的通道，優(yōu)化投資服務，在此基礎上發(fā)揮美麗基金的杠桿放大作用，撬動民營資本，吸引其與財政資金共同投入。

三是示范引領性項目缺乏，亮點不足。在村鎮(zhèn)兩級能帶動多個村集體經濟增收化債的優(yōu)質示范引領性項目上，項目謀劃能力較弱。這也就導致了美麗基金知名度不高、輻射性不強，在吸引外鄉(xiāng)資本進入時更加困難。

四、發(fā)展趨勢分析

政府引導基金在綠色轉化上的應用發(fā)展趨勢體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）基金來源的多元化

一是投資主體的多元化，社會上基金、保險、銀行、大型上市公司等投資主體的積極性將得到充分調動，形成國有資本、境內民間資本、海外資本合力推進的局面。二是投資地域的多元化。近年來的“一帶一路”、大灣區(qū)建設、長三角一體化戰(zhàn)略的提出，無不彰顯區(qū)域聯(lián)動的重要性與必要性，各個地域優(yōu)勢資源的有效互補將在基金這一資本要素的紐帶聯(lián)結下發(fā)揮更大的作用。

（二）基金管理的專業(yè)化

政府引導基金區(qū)別于傳統(tǒng)政府撥款的形式，對產業(yè)發(fā)展的態(tài)度是注重引導而非主導，對管理機構的要求也是有所差異。同時，基金的投資本身也是一項專業(yè)化程度較高的工作。因而，政府引導基金的發(fā)展必然需要合理的組織形式與運行機制，才能在專業(yè)化和合規(guī)化的道路上取得長足發(fā)展。

（三）基金投入的精準化

在我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段的當下，提質增效、精益求精已成主題?；鹦枰诠芾韺I(yè)化的前提下用到實處，切實對當?shù)鼐G色轉化產業(yè)起到助力作用，要行之有效。

（四）基金收益的循環(huán)化

政府引導基金需提前制定好退出機制以確保政府資金與社會資本的平衡，在“政府引導、市場主導、政策激勵、優(yōu)化服務”的原則下進行運作，達成政府引導基金“投資- 收益- 退出- 再投資”的良性循環(huán)。

五、結論與建議

（一）結論

桐廬縣美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金作為浙江省內首個與社會資本共同投資的美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金，發(fā)展歷程中涌現(xiàn)了不少亮點，是政府引導基金在桐廬縣的有力實踐，在非純營利性、資金杠桿性、投資導向性上具有一定優(yōu)勢，但與此同時在人才專業(yè)性、項目示范性等方面也存在著一些不足。在我國經濟由高速增長轉向高質量發(fā)展的當下，未來政府引導基金將繼續(xù)朝著基金來源的多元化、基金管理的專業(yè)化、基金投入的精準化、基金收益的循環(huán)化等方向發(fā)展。

（二）建議

1. 加強人才隊伍建設，提升專業(yè)能力。壯大高層次人才隊伍，積極引進和培育基金管理和項目投資方面專業(yè)人才，加快海外高層次人才集聚，重視對本土人才的培育和留用，培育一批高質量、高水平的專業(yè)團隊；實施激勵機制，吸引和留住人才；鼓勵現(xiàn)有技術、管理人員去基金公司鍛煉，以提升專業(yè)水平。

2. 加強基金監(jiān)管，建立健全績效考核。搭建合理的組織形式與運行機制，在專業(yè)化基金公司管理運營的前提下，政府牽頭成立專門監(jiān)管機構，加強基金的專業(yè)管理。同時加強政府引導基金的績效考核，探索建立基金量化考核指標體系，對基金的經濟性和效益性進行客觀合理的考評，以績效考核的結果督促資金的合理使用，及時終止績效評價差的項目。

3. 擴大資金來源，打造示范引領性項目。充分調動基金、保險、銀行、大型上市公司等投資主體的積極性，撬動金融資本、社會資本助力綠色轉化，促進經濟高質量發(fā)展。開展農村各類資源摸底調查，充分了解在建、擬建項目，在此基礎上，立足各地產業(yè)基礎和特色，借助優(yōu)質的運營團隊主動謀劃跨區(qū)域優(yōu)質項目，打破項目發(fā)展的局限性，推動鎮(zhèn)村抱團發(fā)展，形成示范引領。

4. 加強宣傳引導，提升品牌效應。利用網絡、電視、廣播、報刊等多種媒體方式，廣泛深入開展對“政府引導基金”“美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金”的運作機制、優(yōu)勢以及發(fā)展前景等方面的宣傳和解讀，加強輿論引導，擴大政府引導基金的影響力，凝聚各方力量參與相關工作，充分發(fā)揮政府引導基金在綠色轉化中的作用。