文/萬(wàn)梁龍

一、引言

政府公共工程是指資金來(lái)源主要是政府資金，為滿(mǎn)足公眾對(duì)公共設(shè)施和公共服務(wù)需要而建設(shè)的工程，如醫(yī)院、學(xué)校、博物館、市政道路等，有營(yíng)利性的與非營(yíng)利性的之分，本文主要側(cè)重于非盈利性的政府公共工程。不同于社會(huì)投資工程，政府公共工程的資金來(lái)源于政府，資金使用受到嚴(yán)格的約束，對(duì)工程質(zhì)量、安全文明施工等有較高要求，建設(shè)工程主要活動(dòng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式選擇承包商，廉潔公正要求高，同時(shí)，政府公共工程常常要對(duì)社會(huì)投資工程起示范作用，尤其是其組織實(shí)施的模式，包括建設(shè)單位的組織模式、施工單位的組織模式、服務(wù)單位的組織模式、材料設(shè)備供應(yīng)商的組織模式等。為更好地促進(jìn)政府公共工程建設(shè)發(fā)展，本文分析各模式的優(yōu)點(diǎn)與不足，為相關(guān)單位對(duì)建設(shè)組織模式的選取提供參考。

二、建設(shè)單位組織模式

建設(shè)單位是項(xiàng)目建設(shè)的組織者，是項(xiàng)目建設(shè)品質(zhì)的把控者，承擔(dān)著監(jiān)督工程質(zhì)量、安全管理的首要責(zé)任，肩負(fù)著合理使用項(xiàng)目投資資金的職責(zé)。常見(jiàn)的建設(shè)單位組織模式有傳統(tǒng)模式、企業(yè)代建模式、集中建設(shè)管理模式等，對(duì)比見(jiàn)表1。

表1 建設(shè)單位組織模式的對(duì)比

（一）傳統(tǒng)模式

傳統(tǒng)的政府公共工程建設(shè)單位為使用單位、使用單位的行政主管部門(mén)、建設(shè)行政主管部門(mén)、多部門(mén)組成的建設(shè)指揮部等。存在“醫(yī)生建醫(yī)院，老師建學(xué)校”、“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的現(xiàn)象。

傳統(tǒng)模式下，建設(shè)單位的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)大多為臨時(shí)組建的，缺少建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)的管理制度，工程建設(shè)項(xiàng)目管理水平不足，對(duì)參建單位的組織、管控能力較弱，但其對(duì)需求的確認(rèn)及調(diào)整、與行政部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)有著天然的優(yōu)勢(shì)。傳統(tǒng)模式下的建設(shè)單位內(nèi)控機(jī)制大多不完善，加之工程建設(shè)行業(yè)腐敗高發(fā)，而紀(jì)檢監(jiān)督部門(mén)的人員有限，難以實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督，使廉政防控變得困難。

（二）企業(yè)代建模式

企業(yè)代建模式，是通過(guò)招標(biāo)或直接委托有建設(shè)工程管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)代為行使建設(shè)單位的職責(zé)，項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給使用單位。企業(yè)代建模式在北京、上海、福建、新疆等地大量使用，代建單位常常為有較強(qiáng)工程建設(shè)管理能力的房地產(chǎn)公司、投資公司、項(xiàng)目管理公司等。

相比傳統(tǒng)模式，代建單位長(zhǎng)期從事項(xiàng)目建設(shè)，有相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，有較完善的管理制度和豐富的經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目管理能力強(qiáng)，整合、管控參建單位的能力強(qiáng)，建設(shè)品質(zhì)更有保障。在與使用單位、行政主管部門(mén)溝通方面，代建模式會(huì)明顯弱于傳統(tǒng)模式。代建模式改變了廉政防控的對(duì)象，雖然代建單位通常有內(nèi)控機(jī)制，但在代建委托單位、使用單位面前常常處于弱勢(shì)，在一定程度上削弱了其制度優(yōu)勢(shì)，此外，由于代建單位企業(yè)的性質(zhì)，外部監(jiān)管比傳統(tǒng)模式更難。

代建單位根據(jù)合同約定獲得代建管理費(fèi)，通常按項(xiàng)目投資額的一定比例收取。有的代建合同還會(huì)約定履約評(píng)價(jià)績(jī)效、節(jié)約投資的獎(jiǎng)勵(lì)等。投資額越高，代建單位獲得的利益越大。因此，代建單位有提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加投資的動(dòng)機(jī)，這與使用單位不謀而合，卻不利于政府資金的有效利用。

（三）集中建設(shè)模式

政府工程集中建設(shè)模式，是將本級(jí)政府投資的項(xiàng)目委托給政府工程集中建設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)完成后移交給使用單位。政府工程集中建設(shè)機(jī)構(gòu)通常為一定級(jí)別的事業(yè)單位，如深圳市建筑工務(wù)署（正局級(jí)）、珠海市政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理中心（副處級(jí)）等。

此模式綜合了傳統(tǒng)模式和企業(yè)代建模式的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)避免了不足。政府工程集中建設(shè)機(jī)構(gòu)由于長(zhǎng)期從事工程項(xiàng)目建設(shè)，有相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，能長(zhǎng)期地積累經(jīng)驗(yàn)、完善制度，有整合優(yōu)秀參建單位的能力。同時(shí)，政府工程集中建設(shè)機(jī)構(gòu)不是項(xiàng)目的立項(xiàng)單位、不是行政主管部門(mén)、更不是使用單位，單位運(yùn)行依靠財(cái)政資金，與建設(shè)項(xiàng)目投資額大小無(wú)關(guān)，沒(méi)有提高項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模的動(dòng)力，建設(shè)活動(dòng)受發(fā)改、住建、財(cái)政、規(guī)劃等多個(gè)行政部門(mén)的監(jiān)管，建設(shè)活動(dòng)較為規(guī)范。集中建設(shè)模式下，更有利于廉政監(jiān)督，紀(jì)檢部門(mén)只需監(jiān)督一家單位，而不是傳統(tǒng)模式下的多家單位，有效地減少了“工程上馬領(lǐng)導(dǎo)下馬”現(xiàn)象。

雖然政府工程集中建設(shè)模式有明顯優(yōu)勢(shì)，但建立此模式需要本級(jí)政府投資持續(xù)保持一定規(guī)模。沒(méi)有規(guī)模優(yōu)勢(shì)就難以吸引到有實(shí)力的施工單位、優(yōu)秀的材料設(shè)備供應(yīng)商和高水準(zhǔn)的服務(wù)單位參與建設(shè)；沒(méi)有持續(xù)的投資，政府工程集中建設(shè)機(jī)構(gòu)將難以長(zhǎng)期存在，無(wú)法留住專(zhuān)業(yè)人才，無(wú)法積累經(jīng)驗(yàn)，難以建立制度，工程項(xiàng)目將變成一次性買(mǎi)賣(mài)，建設(shè)單位的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求將難以落實(shí)到位，參建單位的履約表現(xiàn)將大打折扣。

三、施工單位組織模式

施工是項(xiàng)目建設(shè)的重要部分，也是占投資額最大的部分，施工單位組織模式包括大總包模式、總承包+專(zhuān)業(yè)分包模式、工程總承包模式等，對(duì)比見(jiàn)表2。

表2 施工單位組織模式對(duì)比

（一）大總包模式

大總包模式是指建設(shè)單位將所有分部工程發(fā)包給一家總承包單位，總承包單位再根據(jù)情況將一部分分部工程分包給專(zhuān)業(yè)承包單位，分包單位對(duì)總承包單位負(fù)責(zé)。此模式常用于功能簡(jiǎn)單、投資不大的項(xiàng)目。

大總包模式下建設(shè)單位僅需招一個(gè)施工標(biāo)，管理難度和管理成本低。但對(duì)于分包單位的選擇，總承包單位會(huì)更多地考慮價(jià)格因素，可能導(dǎo)致建筑品質(zhì)、工期等難以保障。由于設(shè)計(jì)單位與施工單位分開(kāi)，二者之間沒(méi)有利益關(guān)系，建設(shè)單位對(duì)設(shè)計(jì)的把控較強(qiáng)，對(duì)投資也有較強(qiáng)的管控。

（二）總承包+專(zhuān)業(yè)承包模式

建設(shè)單位出于建筑品質(zhì)、工期等因素考慮，將重要的、需要提前開(kāi)工的專(zhuān)業(yè)工程單獨(dú)發(fā)包，如裝修、地基基礎(chǔ)工程等，將主體結(jié)構(gòu)等分部工程發(fā)包給總承包單位，形成“總承包+ 專(zhuān)業(yè)承包”模式。在工程實(shí)施中，總承包單位為專(zhuān)業(yè)工程承包單位提供服務(wù)，并對(duì)其進(jìn)行管理。常用于投資額較大、功能復(fù)雜、品質(zhì)要求高的項(xiàng)目。

此模式下，建設(shè)單位能夠找專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，建筑品質(zhì)有保障。但參建單位眾多，對(duì)建設(shè)單位提出了更高的管理要求：建設(shè)單位需要根據(jù)工程進(jìn)度進(jìn)行專(zhuān)業(yè)承包的招標(biāo)，要?jiǎng)澐指魇┕挝恢g的工作界面，要單獨(dú)報(bào)批報(bào)建等。由于不同分部工程存在建設(shè)時(shí)序上的差異，且設(shè)計(jì)單位與施工單位相互獨(dú)立，建設(shè)單位可根據(jù)工程實(shí)際投資情況對(duì)專(zhuān)業(yè)工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)更好的投資控制。

（三）工程總承包模式

工程總承包模式即設(shè)計(jì)采購(gòu)施工一體化（EPC）模式，在我國(guó)從化工領(lǐng)域開(kāi)始試點(diǎn)，后來(lái)逐步應(yīng)用于房建、市政工程等領(lǐng)域。對(duì)于政府工程項(xiàng)目，生產(chǎn)設(shè)備通常較少，此模式更多的是設(shè)計(jì)施工一體化，即DB 模式。常用于需求明確、標(biāo)準(zhǔn)化程度高、工期急的項(xiàng)目，如中小學(xué)建設(shè)項(xiàng)目。

在設(shè)計(jì)與施工分離的模式下，因設(shè)計(jì)錯(cuò)、漏、碰、缺造成的投資增加由建設(shè)單位承擔(dān)，但在工程總承包模式下，工程總承包單位承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)，工程變更數(shù)量會(huì)大大減少。此外，建設(shè)單位招一次標(biāo)就可確定設(shè)計(jì)和施工單位，減少了招標(biāo)的成本，同時(shí)，設(shè)計(jì)可以分階段完成，有利于加快工程項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，對(duì)于工期緊急的項(xiàng)目，工程總承包模式常常是唯一的選擇。

工程總承包模式的缺點(diǎn)也比較明顯，該模式對(duì)建設(shè)單位提出很高的管理要求，尤其是對(duì)建筑造型、外立面、裝修等有較高要求的房建類(lèi)項(xiàng)目。在招標(biāo)前，建設(shè)單位要花大量的精力編制招標(biāo)文件，確定計(jì)價(jià)模式、技術(shù)要求、交付標(biāo)準(zhǔn)、變更條款等。工程實(shí)施中，由于設(shè)計(jì)與施工不再相互獨(dú)立，設(shè)計(jì)會(huì)考慮施工成本，建設(shè)單位對(duì)建筑品質(zhì)的管控將大大降低，工程總承包單位過(guò)度優(yōu)化、過(guò)度設(shè)計(jì)不可避免。此模式尤其要求建設(shè)單位有豐富的投資管理經(jīng)驗(yàn)，如投資管控不力，一旦出現(xiàn)不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，可能出現(xiàn)造價(jià)大幅增加或合同無(wú)法履行的現(xiàn)象。

四、服務(wù)單位組織模式

工程建設(shè)相關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢(xún)等服務(wù)單位的組織模式可分為碎片化模式和全過(guò)程工程咨詢(xún)模式，我國(guó)建設(shè)工程服務(wù)模式長(zhǎng)期以來(lái)都是碎片化模式，近幾年來(lái)興起了全過(guò)程工程咨詢(xún)模式，對(duì)比見(jiàn)表3。

表3 服務(wù)單位組織模式對(duì)比

（一）碎片化模式

碎片化模式即建設(shè)單位將設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理、造價(jià)咨詢(xún)等服務(wù)發(fā)包給各專(zhuān)業(yè)的單位完成，有的項(xiàng)目還會(huì)將一些專(zhuān)項(xiàng)設(shè)計(jì)、咨詢(xún)進(jìn)行單獨(dú)發(fā)包，例如幕墻設(shè)計(jì)、聲學(xué)設(shè)計(jì)等。

此模式下，各單位之間信息互通不足，問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，例如，造價(jià)咨詢(xún)?cè)诰幹剖┕?biāo)招標(biāo)控制價(jià)時(shí)才發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏高，聲學(xué)設(shè)計(jì)時(shí)才發(fā)現(xiàn)建筑方案設(shè)計(jì)的缺陷等。碎片化模式是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的模式，各種類(lèi)型的服務(wù)單位在市場(chǎng)上較為成熟，能找到專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事，服務(wù)質(zhì)量有保證，但由于參與單位眾多，對(duì)建設(shè)單位提出了較高的管理要求。

（二）全過(guò)程工程咨詢(xún)模式

全過(guò)程工程咨詢(xún)整合了監(jiān)理、項(xiàng)目管理、設(shè)計(jì)等服務(wù)內(nèi)容，是近幾年快速發(fā)展的模式，但目前設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢(xún)、項(xiàng)目管理等各方面均優(yōu)秀的企業(yè)鳳毛麟角，建設(shè)單位實(shí)際上很難找到各個(gè)方面均優(yōu)秀的全過(guò)程咨詢(xún)單位。如果將所有服務(wù)委托給全過(guò)程工程咨詢(xún)單位，將不可避免地出現(xiàn)服務(wù)分包的現(xiàn)象，尤其是帶有地域特征的勘察、造價(jià)咨詢(xún)等行業(yè)。全過(guò)程工程咨詢(xún)單位將自己不擅長(zhǎng)的、沒(méi)有能力完成的任務(wù)分包給其他單位或請(qǐng)外援時(shí)，出于成本的考慮，很難保證其分包單位或外援的質(zhì)量。

實(shí)踐中，將監(jiān)理和項(xiàng)目管理整合在一起的模式較為常見(jiàn)，在監(jiān)理和項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)上，也有項(xiàng)目將設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢(xún)納入全過(guò)程工程咨詢(xún)的服務(wù)范圍。由于監(jiān)理本身的工作職責(zé)就包含了施工階段的質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度等方面的管理，其承接項(xiàng)目管理的工作相對(duì)容易，這就使得目前的全過(guò)程工程咨詢(xún)?nèi)砸员O(jiān)理企業(yè)為主，設(shè)計(jì)院、造價(jià)咨詢(xún)單位為輔。全過(guò)程工程咨詢(xún)的現(xiàn)狀離“全面提升投資效益、工程建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率”[1]的目標(biāo)還有一定距離，存在“叫好不叫座”的現(xiàn)象[2]。

不可否認(rèn)，在政府公共工程中，尤其是采用傳統(tǒng)模式和集中建設(shè)模式的項(xiàng)目，全過(guò)程工程咨詢(xún)?cè)趶浹a(bǔ)建設(shè)單位人力資源不足、提高項(xiàng)目管控水平等方面發(fā)揮了較好的作用。隨著建設(shè)單位對(duì)全過(guò)程工程咨詢(xún)的要求逐漸提高，尤其是對(duì)設(shè)計(jì)管理和造價(jià)管理要求的提高，全過(guò)程工程咨詢(xún)企業(yè)也逐漸通過(guò)并購(gòu)、入股等方式發(fā)展設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢(xún)等業(yè)務(wù)，全過(guò)程工程咨詢(xún)行業(yè)正在發(fā)展壯大。

全過(guò)程工程咨詢(xún)的出現(xiàn)降低了建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目管理的難度，但由于全過(guò)程工程咨詢(xún)模式出現(xiàn)時(shí)間不長(zhǎng)，部分建設(shè)單位對(duì)此模式及其服務(wù)的內(nèi)容不了解，同時(shí)該模式也缺少相應(yīng)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，所以它的發(fā)展受到了一定程度的制約。

五、材料設(shè)備供應(yīng)商組織模式

材料設(shè)備供應(yīng)商組織模式可分為建設(shè)方采購(gòu)（甲供）和施工單位采購(gòu)（乙供）兩種模式，對(duì)比見(jiàn)表4。

表4 材料設(shè)備供應(yīng)商組織模式對(duì)比

（一）甲供模式

甲供模式是建設(shè)單位負(fù)責(zé)采購(gòu)材料設(shè)備，由施工單位或材料設(shè)備供應(yīng)商負(fù)責(zé)實(shí)施、安裝。通常情況下，施工標(biāo)的發(fā)包模式采用包工包料，也就是說(shuō)，構(gòu)成工程實(shí)體的材料設(shè)備通常由施工單位進(jìn)行采購(gòu)（乙供），但為了更好地保障政府工程質(zhì)量，建設(shè)單位會(huì)采購(gòu)用量較大、重要的材料設(shè)備，如電梯、防水材料等。

甲供模式下，材料設(shè)備的品質(zhì)更有保障，但也增加了建設(shè)單位的管理難度和成本，建設(shè)單位需要根據(jù)工程進(jìn)度進(jìn)行材料設(shè)備招標(biāo)，要?jiǎng)澐峙c施工單位的工作界面，在材料的用量、設(shè)備的維護(hù)等方面還容易出現(xiàn)扯皮。

（二）乙供模式

乙供模式是施工單位根據(jù)招標(biāo)文件要求采購(gòu)材料設(shè)備，是當(dāng)前主要的材料設(shè)備供應(yīng)模式。材料設(shè)備采購(gòu)是施工單位的利潤(rùn)來(lái)源之一，此模式下，建設(shè)單位對(duì)材料設(shè)備的把控更難，但管理更容易。建設(shè)單位只需面對(duì)施工單位，材料用量多少、供貨時(shí)間、材料設(shè)備的質(zhì)量、維保等都由施工單位負(fù)責(zé)。

六、結(jié)束語(yǔ)

本文分析了建設(shè)單位、施工單位、服務(wù)單位、材料設(shè)備供應(yīng)商的常見(jiàn)組織模式的特點(diǎn)，通常建設(shè)單位的組織模式由政府、發(fā)改部門(mén)、項(xiàng)目法人單位等確定，施工單位、服務(wù)單位和材料設(shè)備供應(yīng)商的組織模式由建設(shè)單位確定。沒(méi)有完備的內(nèi)控機(jī)制和嚴(yán)格的外部監(jiān)管，建設(shè)工程中的各種風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)因組織模式的變化而減少，組織模式的變化改變的是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的對(duì)象；在生產(chǎn)力和各方要求沒(méi)有變化的情況下，建設(shè)過(guò)程中的工作量也不會(huì)因組織模式的變化而改變，改變的是各項(xiàng)工作的實(shí)施主體與實(shí)施效率。

建設(shè)單位、施工單位、服務(wù)單位、材料供應(yīng)商組織模式的選用要根據(jù)實(shí)際情況而定，根據(jù)不同組織模式的特點(diǎn)，相互補(bǔ)臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)。例如，規(guī)模不大、功能簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，建設(shè)單位如采用傳統(tǒng)組織模式，可配合采用全過(guò)程工程咨詢(xún)模式，加強(qiáng)建設(shè)單位的力量，施工采用大總包模式，材料設(shè)備均采用乙供模式；規(guī)模大、功能復(fù)雜的項(xiàng)目，建設(shè)單位如采用政府工程集中建設(shè)模式，此時(shí)建設(shè)單位的專(zhuān)業(yè)化水平較高、管理能力較強(qiáng)，則服務(wù)單位可采用碎片化模式，施工采用“總承包+專(zhuān)業(yè)承包”模式，重要材料設(shè)備采用甲供模式，以提高建筑品質(zhì)。