李長林，黃志春（.深圳高速公路股份有限公司， 廣東 深圳 58038；.廣東邦杰律師事務(wù)所， 廣東 中山 58403）

0 引 言

工程造價、質(zhì)量、進度是工程管理的三大核心要素，其中，工程造價牽扯工程建設(shè)各方經(jīng)濟利益，造價管理工作涉及政府建設(shè)、財政、發(fā)展改革、審計等多個部門以及司法機關(guān)。同時，工程造價額的高低還倍受全社會關(guān)注。在全面依法治國的國家建設(shè)進程中，工程造價管理法治化是不可或缺的組成部分。工程造價管理工作規(guī)范化、法治化，決定著工程造價行業(yè)能否行穩(wěn)致遠，是造價行業(yè)健康發(fā)展的必然要求，也是全社會的期待。筆者結(jié)合多年工程造價管理經(jīng)驗及法務(wù)工作實踐，嘗試分析工程造價管理法治化需要考慮的問題，探討相關(guān)路徑及措施，為工程造價管理法治化改革提供參考。

1 工程造價管理法治化需要思考的問題

工程造價管理法治化的“短板”主要暴露在“訴訟或仲裁”過程中。工程造價鑒定意見書是法官或仲裁員裁判案件的重要依據(jù)，如果裁判依據(jù)出錯，裁判結(jié)果的公正性就難以保證，而在當(dāng)前訴訟或仲裁過程中，工程造價鑒定時常出現(xiàn)問題，影響著裁決的公正性，也影響著法律人及社會對工程造價行業(yè)的觀感，進而影響工程造價行業(yè)的公信力。在許多承辦建設(shè)工程案件的律師印象中，工程造價鑒定報告時常出現(xiàn)20%左右的水分，筆者經(jīng)辦了一些建工案件，也有同感。這不禁令人思考，工程造價鑒定報告（意見書）為什么會出現(xiàn)很多嚴重錯誤？出現(xiàn)嚴重錯誤的鑒定人員不用承擔(dān)法律責(zé)任嗎？

在《工程造價鑒定規(guī)范》頒布后，工程造價行業(yè)在法治化方面有所進步，但該規(guī)范側(cè)重于規(guī)范鑒定程序及鑒定報告的外觀表現(xiàn)形式，可以促進“程序公正”，但還不能很好地解決“實體公正”問題。工程造價鑒定報告的“準確性”決定著“實體公正”，離開了“準確性”，工程造價鑒定報告的價值就會大打折扣。筆者認為，要使造工程價鑒定報告的“準確性”有保障，建工案件當(dāng)事人能得到實體公正的裁決結(jié)果，工程造價鑒定報告能受到社會的尊重與信賴，就必須把工程造價鑒定工作導(dǎo)入法治化軌道內(nèi)運行，使工程造價鑒定工作有法可依，從業(yè)人員違法擔(dān)責(zé)。這也就不得不面對工程造價管理領(lǐng)域的法治化改革問題了。為了梳理工程造價管理法治化改革的主要對象，筆者對鑒定依據(jù)、鑒定行為、鑒定規(guī)范等影響工程造價鑒定結(jié)果的因素進行了鏈接及初步分析（如圖1所示）。

圖1 工程造價鑒定現(xiàn)狀分析圖

圖1中的中間層“2.1鑒定規(guī)范”主要規(guī)定了“鑒定程序及鑒定成果表現(xiàn)形式”，而基礎(chǔ)層“1.鑒定依據(jù)”與中間層“2.2鑒定行為”是影響鑒定結(jié)果準確性的關(guān)鍵要素。因此，要解決工程造價鑒定報告準確性與公正性問題，就需要從源頭入手，解決專業(yè)人員鑒定行為法治化問題以及鑒定依據(jù)法治化問題，可以通俗地解讀為“對人”的法治化與“對事”的法治化。

2 專業(yè)人員計價（鑒定）行為法治化

目前，工程造價行業(yè)對專業(yè)人員的計價（鑒定）行為的監(jiān)管依據(jù)與監(jiān)管措施欠缺，監(jiān)管人員缺位，對從業(yè)人員約束少，從業(yè)人員工作“彈性大”，鑒定成果文件質(zhì)量不高。要促使計價（鑒定）行為規(guī)范，首先要讓從業(yè)人員知道哪些行為不可為，相應(yīng)的法律后果是什么；其次要明確由誰負責(zé)監(jiān)管。解決規(guī)范執(zhí)業(yè)行為的“立法與執(zhí)法”問題，筆者認為律師行業(yè)的做法值得工程造價行業(yè)學(xué)習(xí)及借鑒。律師執(zhí)業(yè)行為不當(dāng)或違規(guī)時，除了可能受到行政處罰（警告、罰款、沒收違法所得、停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書等）之外，還可能受到行業(yè)處分（訓(xùn)誡、通報批評、公開譴責(zé)、取消會員資格等）。為了規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，除了《中華人民共和國律師法》外，行業(yè)協(xié)會還制定了執(zhí)業(yè)行為規(guī)范、職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范、業(yè)務(wù)推廣宣傳行為守則、防止利益沖突規(guī)則、會員違規(guī)行為處分規(guī)則、實習(xí)管理規(guī)則、實習(xí)管理辦法等。

2.1 規(guī)范執(zhí)業(yè)行為的“立法”問題分析

目前，在規(guī)范造價工程師執(zhí)業(yè)行為方面還沒有專門法律法規(guī)，僅有一部部門規(guī)章《注冊造價工程師管理辦法》且期望通過全國人大常委會或國務(wù)院專門立法還不現(xiàn)實。但是，行業(yè)協(xié)會還是可以有所作為的，可依據(jù)《社會團體登記管理條例》及《關(guān)于推進行業(yè)協(xié)會商會誠信自律建設(shè)工作的意見》授權(quán)，通過細化協(xié)會章程，制定行業(yè)行為規(guī)范及會員違規(guī)行為處分規(guī)則等，以起到一定的“行業(yè)立法”效果，彌補上位法缺失的問題。

2.2 規(guī)范執(zhí)業(yè)行為的“執(zhí)法”問題分析

目前，在當(dāng)事人認為工程造價鑒定成果文件的準確性存在嚴重問題或明顯錯漏時，還沒有權(quán)威機構(gòu)受理“投訴”或“鑒別”，相應(yīng)鑒定人員也不承擔(dān)什么責(zé)任。當(dāng)事人利益受損卻得不到相應(yīng)的權(quán)利救濟時，社會對工程造價行業(yè)的負面評價就會累積，工程造價行業(yè)的社會信譽就會越來越低。因此，社會需要專業(yè)機構(gòu)對工程造價人員的執(zhí)業(yè)行為進行評價、監(jiān)督和管理（相當(dāng)于“執(zhí)法”）。工程造價行業(yè)協(xié)會制定了執(zhí)業(yè)行為規(guī)范及違規(guī)行為處分規(guī)則后，隨之需要配套相應(yīng)的投訴受理機構(gòu)、會員違規(guī)行為調(diào)查機構(gòu)及會員違規(guī)行為懲戒機構(gòu)，讓會員監(jiān)管工作真正落地。內(nèi)行人“管理”內(nèi)行人，發(fā)現(xiàn)和解決問題更精準到位，才能更好地促使會員“自律”，回應(yīng)社會關(guān)切，贏得社會信賴及尊重。被社會詬病的造價工程師掛證問題、虛假簽名問題、成果文件準確性差等不當(dāng)執(zhí)業(yè)行為就可以通過行業(yè)自律與監(jiān)督解決了。

3 計價依據(jù)（定額）法治化改革分析

在影響工程造價鑒定報告質(zhì)量的要素中，除了人的因素外，還有鑒定依據(jù)的因素。工程定額就是最重要的鑒定依據(jù)之一，是衡量工程造價合理性的“標尺”。在建筑行業(yè)，評價工程質(zhì)量的標尺是質(zhì)量驗收標準，評價工期及造價的標尺分別是工期定額及概預(yù)算定額。沒有評價基準（標尺），工程造價合理性就無從談起。

3.1 定額的起源與分類

根據(jù)不同工程建設(shè)階段及用途，造價管理方面存在估算指標、概算定額、預(yù)算定額、企業(yè)定額（勞動定額）等一系列定額。工程概預(yù)算定額也是一代代造價人專業(yè)智慧的結(jié)晶，并隨著技術(shù)工藝的進步不斷更新。“定額”起源于美國科學(xué)管理之父泰勒在《科學(xué)管理原理》中提出的“計件工資制”，企業(yè)采用工作定額后，極大地提高了勞動生產(chǎn)率，推動了社會的進步。超額完成工作定額標準的工人因此受益，但也給勞動效率低的工人造成了壓力。同理，工程定額對于管理先進的建筑企業(yè)是激勵，但可能會淘汰管理水平落后的建筑企業(yè)，也因此會有一部分所謂的“受害者”會對此不滿。

3.2 有關(guān)預(yù)算定額的部分誤讀

工程預(yù)算定額反映的是社會平均水平（平均價格），大多數(shù)企業(yè)可以實現(xiàn)社會平均水平，能夠盈利。勞動定額（企業(yè)定額）反映的是先進水平，只有少部分企業(yè)可以達到先進水平。目前，建筑業(yè)內(nèi)很多其他專業(yè)人員不了解預(yù)算定額與企業(yè)定額的差別、適用范圍及內(nèi)在聯(lián)系，常常采用企業(yè)定額對比和否定預(yù)算定額的評價論斷，這是不正確的。尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，其建筑產(chǎn)品相對固定，發(fā)包時習(xí)慣采用勞務(wù)分包方式，發(fā)包價格相當(dāng)于勞動定額價格，勞動定額價格與行業(yè)預(yù)算定額價格有一定差別是正?，F(xiàn)象。

在預(yù)算定額中，工序定額單價＝∑人工耗量×人工單價＋材料消耗量×材料單價＋機械消耗量×臺班單價。工序產(chǎn)品中的主要材料消耗量（如鋼筋、混凝土、模板等用量）是長期穩(wěn)定的（變化幅度不大），主要是人工、材料、機械臺班的單價隨著市場波動而波動。工程造價人員只要根據(jù)計價時的人工、材料、機械臺班市場單價乘以相應(yīng)的消耗量，就很容易核算建筑產(chǎn)品的市場價格了，并不存在“脫離市場價格”的問題。不能因為眾多非工程造價專業(yè)人員看不懂“定額”，就否定它的科學(xué)價值。筆者認為，行業(yè)主管部門更應(yīng)該關(guān)注工程定額解決糾紛的“法律價值”，對工程造價專業(yè)人員的“指引價值”，以及它的傳承價值。

3.3 預(yù)算定額的法律價值

解決工程造價法律糾紛時，法官或仲裁員公平裁判需要具有相應(yīng)裁判“準繩”（法律標準）及相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范標準，工程造價鑒定人員通過鑒定意見書的形式將技術(shù)規(guī)范標準（定額標準）“翻譯”給法官或仲裁員。定額標準是建筑業(yè)內(nèi)的推薦性技術(shù)標準，相當(dāng)于建筑業(yè)內(nèi)的“公共秩序”或“行業(yè)習(xí)慣”，也是法官或仲裁員評價工程造價糾紛案件合理性的重要參考依據(jù)。個別的企業(yè)標準與行業(yè)定額標準存在一定的“偏差”是正常的，企業(yè)管理水平優(yōu)于行業(yè)定額標準時，適當(dāng)下浮投標報價后也會盈利；企業(yè)管理水平低于行業(yè)定額標準時，就會虧損，或被淘汰。與醫(yī)學(xué)體檢指標相似，建筑業(yè)標準通常允許存在一定范圍的偏差值（幅度），不能因為投標報價存在“下浮率”就否定預(yù)算定額的科學(xué)性。如果取消或弱化行業(yè)標準，將造成行業(yè)失去秩序而混亂。

3.4 預(yù)算定額的“指引價值”與“傳承價值”

工程造價新人快速學(xué)習(xí)掌握造價理論工具的重要途徑之一就是向“前人”學(xué)習(xí)，定額就是一代代工程造價人積累下來的公共財富，是年輕人學(xué)習(xí)工程造價知識的寶庫。年輕人通過幾年時間不斷學(xué)習(xí)及定額實踐，才能掌握計價的基本技能，才能具備創(chuàng)新能力。如果取消定額，年輕人就失去了學(xué)習(xí)工程造價技能的“工具包”，資深造價工程師的有益經(jīng)驗就會隨著個人的離職或轉(zhuǎn)崗而消失，難以傳承給后輩，企業(yè)則會不斷以“經(jīng)濟損失”的形式給新人交學(xué)費。同時，定額是工程造價人員進行工作交流的共同“專業(yè)語言”，一旦取消或弱化定額，工程造價人員進行學(xué)習(xí)、交流時就會存在“屏障”。取消行業(yè)定額標準，還可能導(dǎo)致工程造價人員根據(jù)個人經(jīng)驗“自行其是”，整個工程造價行業(yè)進一步陷入混亂狀態(tài)。

通常情況下，某項社會改革應(yīng)該對不適應(yīng)社會發(fā)展的部分進行清理，對過去有價值的部分進行傳承和創(chuàng)新，而不是整體推倒重建。工程造價行業(yè)改革同樣需要傳承和創(chuàng)新。筆者認為，要使工程造價行業(yè)行穩(wěn)致遠，工程概預(yù)算定額修編（改革）是正確的，更新、補充、豐富完善定額項目更應(yīng)該長期堅持。

4 工程造價管理法治化改革的配套措施探討

法治化改革對工程造價行業(yè)提出了較高要求，社會對高質(zhì)量工程造價成果文件充滿期待，那么高質(zhì)量的工程造價成果文件是否能獲得相應(yīng)的“對價”呢？20年來，工程造價咨詢費越來越低，執(zhí)業(yè)二三十年的高級工程師與執(zhí)業(yè)兩三年的造價員所提供的工作成果文件價格相同，這種計費體系一定程度上不利于提高工程咨詢服務(wù)質(zhì)量。譬如，工程造價咨詢企業(yè)委派執(zhí)業(yè)多年的一級造價工程師提供服務(wù)，根據(jù)原行業(yè)指導(dǎo)價格標準按2萬元/月計收咨詢費，對比目前社會薪資水平，工程造價咨詢企業(yè)將面臨虧損，不得不安排薪資水平較低的造價員（二級造價工程師）提供服務(wù)。這也是工程造價成果文件質(zhì)量一直難以提高的內(nèi)在原因之一。讓高質(zhì)量服務(wù)成果及資深造價師服務(wù)獲得其應(yīng)有的“對價”，應(yīng)該是引導(dǎo)工程咨詢企業(yè)及資深造價師積極提供高質(zhì)量服務(wù)的有效舉措。中國勘察設(shè)計協(xié)會建筑設(shè)計分會于2015年9月發(fā)布了《建筑設(shè)計服務(wù)計費指導(dǎo)》，相對于2002年的《勘察設(shè)計收費標準》（現(xiàn)已廢止），調(diào)整提高了設(shè)計人員服務(wù)費價格（工程師服務(wù)費3 000元/d，高級工程師服務(wù)費5 000元/d，教授級高級工程師服務(wù)費7 500元/d）。工程造價行業(yè)協(xié)會可以借鑒勘察設(shè)計協(xié)會做法，制定和調(diào)整行業(yè)服務(wù)費指導(dǎo)性文件，倡導(dǎo)“差別化服務(wù)，差別化價格”，這對于社會需求方也會有公示指引價值。

5 結(jié) 語

綜上所述，工程造價管理法治化改革是行業(yè)健康發(fā)展必由之路，完善計價依據(jù)與規(guī)范計價行為的“立法與執(zhí)法”需要行業(yè)管理部門的關(guān)注以及從業(yè)人員的積極參與、探索。