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        中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院縣域經(jīng)濟課題組負責(zé)人呂風(fēng)勇:工業(yè)發(fā)展是縣域城鎮(zhèn)化必要支撐

        2022-06-09 12:32:16民生周刊王迪
        民生周刊 2022年12期
        關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村人口縣域服務(wù)業(yè)

        □ 《民生周刊》記者 王迪

        縣城建設(shè)的本質(zhì)是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟,產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基,有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。

        日前,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》強調(diào),培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位。

        我國縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在哪些問題?產(chǎn)業(yè)發(fā)展對促進縣域城鎮(zhèn)化有哪些作用?縣域產(chǎn)業(yè)應(yīng)著重向哪個方向發(fā)力?就相關(guān)問題,《民生周刊》記者專訪了中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院縣域經(jīng)濟課題組負責(zé)人呂風(fēng)勇。

        根據(jù)課題組的研究,您認為目前我國縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在哪些問題?

        相對城區(qū)而言,縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在以下問題:

        一是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,集群效應(yīng)難以有效發(fā)揮。除了發(fā)達經(jīng)濟區(qū)的縣域和極少數(shù)特色資源型縣域,絕大多數(shù)縣域產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小,產(chǎn)業(yè)集群形成困難,規(guī)模效應(yīng)不能有效發(fā)揮,供給鏈不完善,市場影響力較小,對縣域招商和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提升都形成較大挑戰(zhàn)。

        課題組觀察的1 865個縣(市)中,2019年地區(qū)生產(chǎn)總值平均值為203億元,其中,經(jīng)濟規(guī)模不足100億元的縣域達到761個,占比40.1%。特別是對集群發(fā)展具有更高要求的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足,同期全國有1033個縣域第二產(chǎn)業(yè)增加值不足50億元。因此,對于全國大多數(shù)縣域而言,產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展具有較大難度。

        呂風(fēng)勇

        二是科教資源缺乏,產(chǎn)業(yè)升級缺少有力支撐。一方面,由于缺乏實力強大的高等院校和企業(yè)研發(fā)總部,縣域科教資源缺乏;另一方面,相對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅捎诳平藤Y源的缺乏,縣域在這些高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面處于劣勢地位,甚至科技加工型產(chǎn)業(yè)的引進也面臨困難,導(dǎo)致在產(chǎn)業(yè)升級競賽中處于弱勢地位。

        三是資源型產(chǎn)業(yè)比重高,面臨較大收縮壓力??h域中有相當(dāng)部分縣域資源型產(chǎn)業(yè)比重較大,但這種單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使整個縣域面臨較大風(fēng)險。一方面,資源一旦枯竭,轉(zhuǎn)型又遭遇困難,縣域經(jīng)濟會急劇收縮;另一方面,即使資源仍然豐裕,但資源價格頻繁波動,以及需求面臨萎縮,都將對資源型產(chǎn)業(yè)繼而對縣域經(jīng)濟帶來嚴重沖擊。

        四是產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策力度不足,影響市場競爭能力。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重要載體。但是,由于享有較多優(yōu)惠政策的國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家或省級高新技術(shù)開發(fā)區(qū),大多集中于各類市轄區(qū)。相反,除個別縣域外,縣域高層級產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)或園區(qū)較為缺乏。因此,降低了縣域招商引資的吸引力,削弱了企業(yè)參與市場競爭的能力,并由此喪失發(fā)展壯大的機會。

        五是縣域具有土地空間優(yōu)勢,但受政策抑制而削弱??h域具有較廣大的土地空間,而土地則是重要的生產(chǎn)要素,并可提供舒適的生活空間。然而,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程耗用大量土地,農(nóng)村宅基地退出也存在障礙,造成耕地持續(xù)緊張,土地建設(shè)指標(biāo)日益緊俏,使諸多縣域特別是后發(fā)展縣域,土地需求難以及時滿足,土地空間優(yōu)勢無法有效發(fā)揮。

        如何看待產(chǎn)業(yè)發(fā)展對縣域城鎮(zhèn)化的促進作用?根據(jù)縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀,下一步縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)著重向哪方面發(fā)力?

        產(chǎn)業(yè)繁榮是城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),對于促進縣城和帶動周邊鄉(xiāng)村人口充分就業(yè)和收入水平的提高具有重要作用。

        根據(jù)可獲得數(shù)據(jù)的1758個樣本縣(縣級市),第七次全國人口普查(七普)相較六普,常住人口總量由7.56億減少到7.18億,降幅為5.0%。這種人口流動受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程影響,但也表明全國大中城市市轄區(qū)仍然是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化主戰(zhàn)場。

        不過,真正令人擔(dān)憂的是區(qū)域發(fā)展不平衡,導(dǎo)致部分縣域人口急劇減少。

        10年間,樣本縣(市)中有68個常住人口流失達30.0%以上,部分縣(市)人口流失甚至達到50.0%,主要位于東北和西北地區(qū)。不過,也有38個縣(市)人口流入超過30%,人口流入縣(市)大多位于中心城市近郊,多扮演都市區(qū)生活居住社區(qū)的角色。部分產(chǎn)業(yè)發(fā)達縣域人口也呈現(xiàn)流入趨勢,但流入強度相比中心城市近郊區(qū)縣域明顯偏弱。

        從長期來看,由于農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的價值和吸納的從業(yè)者較為有限,鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)的獨立性較差,鄉(xiāng)村旅游業(yè)只局限于少數(shù)特定縣域。因此,發(fā)展縣域工業(yè),增加人口的本地就業(yè)機會并提高其收入水平,成為實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的必然選擇。

        為什么說發(fā)展縣域工業(yè)是實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的必然選擇?

        首先,需要明確的是鄉(xiāng)村振興最大的隱患是鄉(xiāng)村人口過度減少。七普結(jié)果顯示,10年間鄉(xiāng)村人口降幅達到24.4%,減少總數(shù)超過1.6億,全國鄉(xiāng)村人口占比已降至36.11%。部分地區(qū)鄉(xiāng)村人口減少更為嚴重。甘肅鄉(xiāng)村人口減少26.8%,作為課題組調(diào)研對象的甘肅金塔縣、民樂縣鄉(xiāng)村人口更是分別減少39.5%和39.9%。

        隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進,未來鄉(xiāng)村人口還將繼續(xù)減少,2030年占比估計會降至25%左右。城鎮(zhèn)化進程注定會帶來鄉(xiāng)村人口減少,這也是一項巨大的經(jīng)濟社會成就。但是,鄉(xiāng)村人口過度減少所帶來的問題也是顯而易見的,不僅因缺乏規(guī)模效應(yīng)而使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供成本大幅上升,而且使傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣及諸多非物質(zhì)文化遺產(chǎn)失去傳承基礎(chǔ),對中華文明的繼承和發(fā)展極為不利。避免鄉(xiāng)村人口過度減少是鄉(xiāng)村振興的必要前提,而推動產(chǎn)業(yè)繁榮和就業(yè)增加則是避免鄉(xiāng)村人口過度減少的根本途徑。

        其次,農(nóng)業(yè)人口將最終下降到較小比例。盡管目前全國農(nóng)業(yè)人口占就業(yè)人口比重仍有25%,但隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進,這一比重將大幅下降。中國農(nóng)業(yè)與美國、日本農(nóng)業(yè)相比具有不同特征。一方面,美國農(nóng)業(yè)通過規(guī)模化種植提高了生產(chǎn)效率,日本山地多,大規(guī)模機械化難度大,不過仍然通過小規(guī)模機械化基本解決了生產(chǎn)效率低的問題,兩國所需農(nóng)業(yè)人口由此大幅減少;另一方面,由于勞動力生產(chǎn)成本高,美國和日本在蔬菜、水果等勞動力相對密集行業(yè)沒有生產(chǎn)優(yōu)勢,吸納就業(yè)人口較少,美國和日本農(nóng)業(yè)人口占比分別低于2%和3%。雖然中國農(nóng)業(yè)規(guī)模化和機械化種植推進相對落后,但作為趨勢最終也將得以實現(xiàn),農(nóng)業(yè)人口將顯著減少。

        此外,中國作為人口大國,勞動力成本從長期來看會顯著低于美國和日本,蔬菜、水果等行業(yè)具有較強生產(chǎn)優(yōu)勢,同時市場也更為廣闊,可以吸納更多農(nóng)業(yè)人口。盡管如此,由于中國人口基數(shù)龐大,農(nóng)業(yè)人口占比也不會太高,預(yù)計最終將在5%左右。

        最后,鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)自身的依附性決定了其吸納就業(yè)的脆弱性。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化完成后,養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、旅游、商業(yè)等服務(wù)業(yè)及建筑業(yè),將逐漸成為鄉(xiāng)村人口的主要就業(yè)領(lǐng)域。由于服務(wù)業(yè)本身具有依附性,即只有在農(nóng)業(yè)人口、工業(yè)人口和城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)人口在鄉(xiāng)村居住并形成集聚,鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)才有發(fā)展的可能。

        因此,隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進,鄉(xiāng)村人口將趨于減少,鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)的能力會下降。即使隨著鄉(xiāng)村振興的實施,鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)質(zhì)量有所提高,服務(wù)業(yè)種類更趨豐富和完善,也難以抵消鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)能力的趨勢性下降。

        鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)是鄉(xiāng)村振興必不可少的行業(yè),無疑是需要大力扶持和發(fā)展的領(lǐng)域,但它所具有的依附性,決定了僅僅依靠自身將無法有效促進鄉(xiāng)村人口聚集。

        尤其是在現(xiàn)代交通工具日益發(fā)展和交通道路更趨完善的條件下,只要城鎮(zhèn)能夠提供足夠就業(yè)機會,鄉(xiāng)村人口完全可以選擇在鄉(xiāng)村居住而在城鎮(zhèn)就業(yè)。工業(yè)產(chǎn)品的市場不局限本地,可以覆蓋更大區(qū)域甚至全球,理論上可以突破區(qū)域局限。

        因此,工業(yè)在縣域的集聚,不僅可以直接吸納城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村人口就業(yè),而且也能夠帶動人口的集聚促進城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展,間接吸納城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人口就業(yè)。同時,就業(yè)機會的增加,也可以促進農(nóng)民兼業(yè)化,提高農(nóng)民的收入水平,增加農(nóng)業(yè)的吸引力。從這個意義上來說,縣域工業(yè)是促進鄉(xiāng)村人口就業(yè)和鄉(xiāng)村人口集聚的重要行業(yè),可以有效避免鄉(xiāng)村人口過度減少,并使鄉(xiāng)村保持活力。

        根據(jù)我國縣域工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,未來如何有效改善縣域工業(yè)競爭地位?

        2019年,全國縣域年末戶籍人口數(shù)占全國的62.2%,但GDP總和只占全國的38.0%,以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)增加值只占全國的41.2%。同時,隨著勞動力成本上升和自動化的提高,以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力逐漸下降,即使在2013—2019年全國第二產(chǎn)業(yè)增加值實際增長42.4%的情況下,從業(yè)人員仍減少9.1%。

        然而,縣域服務(wù)業(yè)的發(fā)展,很大程度上依賴外出務(wù)工人員所帶來的回鄉(xiāng)消費,隨著城市戶籍進一步放開,一旦外出務(wù)工人員在工作地落戶居住,縣域服務(wù)業(yè)將受到嚴重打擊,鄉(xiāng)村集聚人口的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)將逐漸削弱。

        因此,亟須采取相應(yīng)措施加大對縣域工業(yè)發(fā)展的支持力度。

        第一,不斷縮小縣域與發(fā)達地區(qū)或市區(qū)的區(qū)域優(yōu)惠政策差距。2020年,全國共有217家國家級經(jīng)開區(qū)和169家國家高新區(qū),它們所創(chuàng)造的地區(qū)生產(chǎn)總值約占全國的24.0%。其中,工業(yè)增加值所占比重更高,僅國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)增加值占全國工業(yè)增加值的比重就已超過20%。除了東部發(fā)達地區(qū)有少數(shù)幾個國家級開發(fā)區(qū)或高新區(qū)位于縣域轄區(qū)內(nèi),其他縣域擁有數(shù)目極少。

        盡管這些國家級經(jīng)開區(qū)或高新區(qū),曾經(jīng)對催化產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和完善產(chǎn)業(yè)鏈,發(fā)揮了重要增長極作用,但目前這些園區(qū)具有的稅收、土地、金融、立項審批等優(yōu)惠政策,已經(jīng)越來越成為一種歧視性政策,使本來就脆弱而應(yīng)該受到更大力度扶持的縣域工業(yè),承受越來越大的發(fā)展壓力。中國培育區(qū)域增長極的發(fā)展模式已經(jīng)完成歷史使命,除了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)外,區(qū)域均衡和工業(yè)反哺鄉(xiāng)村將是未來工業(yè)布局的首要目標(biāo)。因此,逐步縮小縣域工業(yè)園區(qū)與各類高層級園區(qū)的優(yōu)惠政策差異,最終使縣域工業(yè)園區(qū)享受更多政策優(yōu)惠,應(yīng)成為未來工業(yè)政策調(diào)整的主要導(dǎo)向。

        第二,限制地方無序競爭,減小縣域弱勢競爭地位壓力及避免資源過度內(nèi)耗。招商引資是地方加快產(chǎn)業(yè)集聚、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。但是,當(dāng)招商引資不是主要依賴營商環(huán)境的改善,而是更多依賴地方政府各種形式的政策優(yōu)惠時,將使地區(qū)之間和企業(yè)之間處于不公平競爭地位。而且,從全國層面來看,當(dāng)?shù)胤秸喈?dāng)大一部分精力用于微觀層面招商引資工作時,也會導(dǎo)致公共服務(wù)資源的過度內(nèi)耗。

        由于發(fā)達地區(qū)或者城市市轄區(qū)具有更大政策權(quán)限和更強資金實力,廣大欠發(fā)達地區(qū)的縣域?qū)⒊惺芨蟾偁帀毫?,即使不得不被動參與招商引資的競爭,最終也難以改變其弱勢競爭地位。因此,需要消除地方政府的無序競爭行為,避免出現(xiàn)內(nèi)卷化現(xiàn)象,協(xié)調(diào)區(qū)域間健康發(fā)展。

        第三,重視公共服務(wù)均等化和經(jīng)濟政策支持對縣域工業(yè)集聚的促進作用。教育、醫(yī)療等公共服務(wù)對人才集聚繼而對產(chǎn)業(yè)集聚有重要影響。目前,縣域與大中城市市轄區(qū)相比在這些公共服務(wù)領(lǐng)域存在過大差異,亟須予以解決。

        比如,醫(yī)療方面,在分級診療基本框架下,應(yīng)更加重視同級診療體系的均衡發(fā)展。教育方面,應(yīng)持續(xù)推進各級各類學(xué)校的均衡發(fā)展,并擴大各類市級優(yōu)秀中學(xué)在全域各縣市的招生覆蓋面。區(qū)域經(jīng)濟政策是工業(yè)企業(yè)進行布局選址時需要考慮的重要因素,區(qū)域經(jīng)濟政策功能應(yīng)由過去的錦上添花向雪中送炭轉(zhuǎn)變,

        第四,針對廣大處于弱勢競爭地位的縣域工業(yè),不斷增大支持力度,制定更有針對性的鼓勵性優(yōu)惠政策,例如增加縣域工業(yè)項目土地指標(biāo)、擴大縣域工業(yè)投資或運營貸款額度等。

        第五,減輕區(qū)域中心城市對縣域的虹吸效應(yīng)并不斷提升其輻射效應(yīng)。大中城市行政層級更高,支配資源能力更強,相關(guān)部門應(yīng)以更廣視野和更大格局,摒棄唯中心、唯自我思維,避免中心城區(qū)過度發(fā)展而擠占縣域發(fā)展空間。同時,大中城市與縣域之間,應(yīng)進一步明確功能分工。大中城市應(yīng)在大商業(yè)中心、區(qū)域總部經(jīng)濟、商務(wù)交往、交通樞紐建設(shè)等方面,加強集聚能力,并通過提高交通通達性和便利性,增強對縣域的全面輻射,但在工業(yè)集聚、生活服務(wù)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等方面,應(yīng)避免對縣域產(chǎn)生較強虹吸效應(yīng),宜通過更優(yōu)惠的政策進行對沖,鼓勵相關(guān)行業(yè)企業(yè)積極在縣域布局。

        第五,在全國范圍內(nèi)選擇節(jié)點型縣域和文明承載型縣域進行重點支持。我國幅員遼闊,部分縣域具有典型的節(jié)點型特征,它們的發(fā)展對附近區(qū)域鄉(xiāng)村振興具有重要意義,特別是距離大中城市較遠、位于省間或地區(qū)間行政邊界的一些縣域,更是如此。

        北部地區(qū)特別是黃河流域,是中華傳統(tǒng)的文明發(fā)源地和承載地,目前整體發(fā)展態(tài)勢不容樂觀,與南方部分地區(qū)差距較大,作為具體承載地的鄉(xiāng)村更是人口流失和空心化嚴重,將這些地區(qū)的縣域作為重點支持對象,采取措施促進其工業(yè)集聚,遏制人口過快流失和鄉(xiāng)村空心化,迫在眉睫。

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