劉靜雯

關(guān)鍵詞：共享單車(chē);押金;監(jiān)管機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.29;D913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2022）01 — 0108 — 03

2014年，以戴威為首的5名北大畢業(yè)生合伙共同創(chuàng)設(shè)OFO共享單車(chē)公司，以此為起始點(diǎn)，眾多創(chuàng)業(yè)者紛紛效仿創(chuàng)設(shè)共享單車(chē)公司，城市共享單車(chē)的發(fā)展日新月異。無(wú)論是從上億美元的融資額度，還是從過(guò)百萬(wàn)輛的投放數(shù)量，共享單車(chē)都算是新興事物中現(xiàn)象級(jí)的產(chǎn)品。除了商業(yè)上的影響外，共享單車(chē)緩和了城市交通的擁擠和堵塞，很好地解決了市民出行“最后一公里”的問(wèn)題，這些都影響和改變著普通大眾的日常生活。然而，共享單車(chē)在給人們帶來(lái)便利的同時(shí)，背后也潛藏著現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。從2017年起，陸續(xù)出現(xiàn)多家共享單車(chē)企業(yè)由于融資不足或者其他原因破產(chǎn)倒閉，被發(fā)現(xiàn)存在押金監(jiān)管漏洞，導(dǎo)致無(wú)法退還注冊(cè)用戶(hù)的押金，嚴(yán)重侵犯了眾多用戶(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。“退押金難”的問(wèn)題顯露出我國(guó)對(duì)于押金監(jiān)管制度存在立法漏洞。目前我國(guó)在這方面只有一些僅起到指導(dǎo)性作用的法律文件，具有充分法律效力的相關(guān)法律法規(guī)并不完善。事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，對(duì)共享單車(chē)押金制度的完善，應(yīng)該提上立法的日程。

共享單車(chē)押金是指為保護(hù)自身利益和降低風(fēng)險(xiǎn)，避免用戶(hù)損壞或丟失單車(chē)后平臺(tái)難以追索賠償?shù)那闆r發(fā)生，共享單車(chē)平臺(tái)強(qiáng)制性要求用戶(hù)在注冊(cè)完畢并實(shí)名認(rèn)證后，還須額外交納一筆金錢(qián)以作押金。筆者認(rèn)為，共享單車(chē)押金的性質(zhì)為權(quán)利質(zhì)押，用戶(hù)為享用單車(chē)租賃服務(wù)，按照平臺(tái)押金的收取標(biāo)準(zhǔn)將押金出質(zhì)共享單車(chē)公司，以擔(dān)保租賃合同的順利履行。如果用戶(hù)違反合同約定義務(wù)損害或丟失單車(chē)，共享單車(chē)公司有權(quán)直接劃扣用戶(hù)的押金用作賠償其損失。但是押金作為質(zhì)押的標(biāo)的，共享單車(chē)公司僅有權(quán)占有、保管，卻無(wú)權(quán)隨意支配和處分，用戶(hù)可隨時(shí)請(qǐng)求單車(chē)公司退還押金。

1.擔(dān)保的特殊性

用戶(hù)在交納共享單車(chē)押金后，可以持續(xù)擔(dān)保其未來(lái)不定數(shù)多次使用單車(chē)行為。通常情況下，共享單車(chē)用戶(hù)不會(huì)在第一次使用單車(chē)后就立刻要求退還押金，而是將押金繼續(xù)存放在單車(chē)公司的資金池中。在傳統(tǒng)押金模式下，實(shí)行“一物一押”，一份押金僅擔(dān)保一個(gè)租賃物或者租賃合同。但在共享單車(chē)押金模式下，實(shí)行的是“一人一押”〔1〕，可以出現(xiàn)一輛單車(chē)對(duì)應(yīng)數(shù)份押金的情況，也有可能一份押金擔(dān)保數(shù)輛單車(chē)，即共享單車(chē)押金可以作為多個(gè)單車(chē)租賃合同履行的擔(dān)保，這與傳統(tǒng)押金模式大相徑庭。

2.資金池的龐大性

為了讓更多的新用戶(hù)注冊(cè)共享單車(chē)平臺(tái)、交納押金，共享單車(chē)公司不斷擴(kuò)大投放單車(chē)的區(qū)域，增大共享單車(chē)的市場(chǎng)投放量。數(shù)據(jù)顯示，截止到2019年9月，我國(guó)共享單車(chē)?yán)塾?jì)投放量已超過(guò)2500萬(wàn)，單車(chē)平臺(tái)注冊(cè)人數(shù)也接近2億人次，共享單車(chē)用戶(hù)規(guī)模十分龐大。傳統(tǒng)的押金模式由于“一物一押”，不可能聚集龐大的資金池，且押金用途單一明了，使用方式都有明文規(guī)定，并不潛在形成資金池的禍患。然而共享單車(chē)實(shí)行“一人一押”的押金模式，按照每位用戶(hù)收取99或199元的押金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，共享單車(chē)公司很容易就獲得巨額押金，形成巨大的資金池。

2016年4月22日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+流通”行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），其中強(qiáng)調(diào)了“互聯(lián)網(wǎng)+流通”在大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)時(shí)代背景下的活力性、在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策下的重要性?！兑庖?jiàn)》在七項(xiàng)任務(wù)中指出，要鼓勵(lì)共享單車(chē)這種新興共享經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展。此外，《意見(jiàn)》在保障措施方面還提出要“加強(qiáng)事中事后監(jiān)管……推進(jìn)商務(wù)信用體系建設(shè)?！雹倏梢?jiàn)國(guó)家對(duì)共享單車(chē)這種新興共享經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展是呈現(xiàn)支持、鼓勵(lì)態(tài)度的，也重視營(yíng)造誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

共享單車(chē)押金監(jiān)管問(wèn)題作為共享單車(chē)發(fā)展中凸顯的主要問(wèn)題之一，相關(guān)法律與政策之間的銜接仍存在不暢之處，我國(guó)還沒(méi)有形成專(zhuān)門(mén)規(guī)范和約束共享單車(chē)押金監(jiān)管問(wèn)題的具有強(qiáng)制力的法律法規(guī)。雖然有交通部、中央網(wǎng)信辦等部門(mén)和部分地方人民政府出臺(tái)了有關(guān)共享單車(chē)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)，但是這大都屬于一般的行政指導(dǎo)行為，沒(méi)有強(qiáng)制力保障實(shí)施，對(duì)企業(yè)約束力有限。同時(shí)，這些規(guī)范性文件只是宏觀空泛地提出一些建議性條款，并沒(méi)有詳細(xì)具體地設(shè)定參考標(biāo)準(zhǔn)便于政府執(zhí)法部門(mén)實(shí)施。此外，各地政府針對(duì)共享單車(chē)押金監(jiān)管并無(wú)制定明確具體的制度或者實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致共享單車(chē)公司疏于落實(shí)，監(jiān)管辦法無(wú)法實(shí)現(xiàn)。由于法律法規(guī)的缺漏，使得共享單車(chē)用戶(hù)的押金利益出現(xiàn)損害時(shí)無(wú)法可依，難以尋求司法救濟(jì);司法機(jī)關(guān)也很難找尋具體規(guī)定援引來(lái)判定賠償用戶(hù)的損失數(shù)額。因此筆者認(rèn)為，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)緊跟國(guó)家政策的指向，盡快確認(rèn)和落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，使得押金監(jiān)管的法律與政策銜接順暢。

雖然交通部等部委及部分地方人民政府針對(duì)共享單車(chē)押金監(jiān)管問(wèn)題出臺(tái)了一些指導(dǎo)意見(jiàn)，但也只是寬泛地提及要求設(shè)立押金監(jiān)管部門(mén)，在具體到地方落實(shí)時(shí)，并沒(méi)有規(guī)定明確的監(jiān)管主體，導(dǎo)致極有可能出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)管或多頭監(jiān)管〔2〕的局面。一方面，因?yàn)楦鱾€(gè)機(jī)構(gòu)部門(mén)之間的權(quán)責(zé)不明，監(jiān)管工作中會(huì)有交叉重疊的部分，這就很容易成為某些機(jī)構(gòu)部門(mén)推卸責(zé)任的借口，相互之間“踢皮球”，導(dǎo)致用戶(hù)無(wú)法追責(zé)申訴。另一方面，如果各個(gè)機(jī)構(gòu)部分共同對(duì)共享單車(chē)押金池進(jìn)行監(jiān)督管理，也會(huì)給企業(yè)帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)，甚至對(duì)共享單車(chē)公司的發(fā)展起到阻礙作用。

缺乏具體的監(jiān)管主體，就使得監(jiān)管難以落實(shí)到位。在用戶(hù)最初向共享單車(chē)平臺(tái)繳納押金時(shí)，就需要政府有關(guān)部門(mén)對(duì)單車(chē)平臺(tái)的資質(zhì)和押金收取手續(xù)進(jìn)行審查，應(yīng)確保押金可以安全存放，用戶(hù)申請(qǐng)退款時(shí)有錢(qián)可退。由于共享單車(chē)平臺(tái)注冊(cè)的用戶(hù)數(shù)量日益增長(zhǎng)，平臺(tái)累計(jì)押金數(shù)額也越來(lái)越大，即單車(chē)公司會(huì)擁有一筆巨額資金。在共享單車(chē)行業(yè)激烈的競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)下，為了搶占市場(chǎng)份額，共享單車(chē)公司會(huì)挪用這筆資金加大生產(chǎn)和投放共享單車(chē)的力度，推出各種優(yōu)惠活動(dòng)，利用價(jià)格優(yōu)勢(shì)提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這時(shí)候就導(dǎo)致許多用戶(hù)在申請(qǐng)退還押金時(shí)共享單車(chē)公司沒(méi)有充足的資金，無(wú)法按時(shí)退還。同時(shí)還存在部分共享單車(chē)公司擅自移用押金進(jìn)行有風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)投資，或混淆了本公司的自有資金與收取的押金等情況，以上情況都需要政府有關(guān)部門(mén)去執(zhí)行監(jiān)管押金池，嚴(yán)格地把控押金的流出和防范押金被挪用的現(xiàn)象發(fā)生。故一旦監(jiān)管主體不明確，執(zhí)行監(jiān)管力度就不足，用戶(hù)也難以維護(hù)自身的合法權(quán)益。

針對(duì)押金返還問(wèn)題，結(jié)合《侵犯消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》第八條第二款②的規(guī)定，用戶(hù)在結(jié)束使用共享單車(chē)的服務(wù)后，在單車(chē)沒(méi)有受損的情形下有權(quán)向共享單車(chē)平臺(tái)提出退還押金，單車(chē)公司應(yīng)按照約定及時(shí)退還押金，沒(méi)有約定退還期限的，應(yīng)當(dāng)自用戶(hù)提出申請(qǐng)之日起15日內(nèi)退款。

然而在實(shí)際情況下，用戶(hù)的押金很難得以退還。首先，我國(guó)押金制度規(guī)定相對(duì)薄弱，法律條款僅停留于闡述出租人與承租人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，缺乏關(guān)于押金退還的金額、孳息、期限、程序等詳細(xì)的規(guī)制。因此押金退還的進(jìn)程具有隨意性，共享單車(chē)公司常常怠于保障用戶(hù)的合法利益。再者，與共享單車(chē)公司相比，用戶(hù)處于明顯的劣勢(shì)地位，若與此同時(shí)出現(xiàn)押金數(shù)額小、維權(quán)成本高、維權(quán)人數(shù)少等情況，用戶(hù)極有可能懈于維權(quán)，最終只能任由共享單車(chē)公司的安排，自身合法利益難以得到維護(hù)。同時(shí)，如果共享單車(chē)公司在取得押金后，因?yàn)檠航鸨O(jiān)管制度的空缺，私自挪用押金進(jìn)行擴(kuò)大生產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)投資，導(dǎo)致企業(yè)的資金鏈斷裂，經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難甚至破產(chǎn)，用戶(hù)的押金有可能永無(wú)退還之日。最后，即使用戶(hù)可以通過(guò)司法途徑維護(hù)自身合法權(quán)益，起訴共享單車(chē)公司無(wú)正當(dāng)理由拒不退還押金，并請(qǐng)求法院判決共享單車(chē)平臺(tái)退還押金，但是，可能因?yàn)閱蝹€(gè)用戶(hù)的涉案押金數(shù)額較小，加上單車(chē)公司的優(yōu)勢(shì)地位及違法成本低廉，致使單車(chē)公司可以肆無(wú)忌憚地拖延返還或不返還押金，因此實(shí)際上用戶(hù)可以通過(guò)訴訟維權(quán)成功的可能性較低〔3〕。所以筆者認(rèn)為，共享單車(chē)押金返還制度仍存在需要完善之處，以便保護(hù)共享單車(chē)用戶(hù)的正當(dāng)利益。

盡管有交通部、中央網(wǎng)信辦等部門(mén)和部分地方人民政府發(fā)布了有關(guān)共享單車(chē)問(wèn)題的規(guī)范性文件來(lái)管理共享單車(chē)平臺(tái)，其中也包含了有關(guān)押金監(jiān)管問(wèn)題，但是它們多為建議性條款，缺乏強(qiáng)制力保障實(shí)施，且各地規(guī)定的具體內(nèi)容差異比較大。在國(guó)家大力支持發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的時(shí)代背景下，立法機(jī)關(guān)可以按照法定權(quán)限和程序，把成熟穩(wěn)定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，且能在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)規(guī)范社會(huì)關(guān)系的政策上升為國(guó)家法律，使這些政策獲得法律效力和國(guó)家強(qiáng)制力的保障〔4〕，即將政策法律法規(guī)化，形成政策性法律法規(guī)。

筆者認(rèn)為，該法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)適用于規(guī)定全國(guó)共享單車(chē)平臺(tái)的押金監(jiān)管問(wèn)題，具體闡述押金監(jiān)管的基本程序和詳細(xì)步驟，以及確定具體監(jiān)管共享單車(chē)押金的主體，規(guī)定押金返還的期限和程序，并明確單車(chē)公司未按期履行退還押金義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律后果，制定其應(yīng)賠償用戶(hù)所損失金額的標(biāo)準(zhǔn)。此外，立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)立法嚴(yán)格限制共享單車(chē)公司擅自挪用平臺(tái)押金進(jìn)行投資，并且要求單車(chē)公司杜絕混淆自有資金與用戶(hù)押金的現(xiàn)象發(fā)生。以法律手段為主的監(jiān)管具有強(qiáng)制力保障實(shí)施，側(cè)重保護(hù)共享單車(chē)用戶(hù)這一弱勢(shì)群體的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且在全國(guó)范圍內(nèi)通用，使得行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的審判有法可依，有助于共享單車(chē)押金監(jiān)管制度的落實(shí)，更好地維護(hù)用戶(hù)的合法權(quán)益。

從現(xiàn)有的已出臺(tái)的法律文件中不難看出，僅提出“共享單車(chē)平臺(tái)對(duì)用戶(hù)收取押金的，應(yīng)實(shí)施專(zhuān)款專(zhuān)用，接受監(jiān)管①”，并未提及具體的押金監(jiān)管主體。從本質(zhì)上看，共享單車(chē)公司的押金池屬于一種融資手段，是存在一定融資風(fēng)險(xiǎn)的，非常需要專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)其運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管。然而我國(guó)目前仍然沒(méi)有一個(gè)具體的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)共享單車(chē)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，主要還是依據(jù)當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)去宏觀的管理，有效執(zhí)行的力度有限。因此明確共享單車(chē)押金監(jiān)管主體，是完善我國(guó)共享單車(chē)押金監(jiān)管制度的核心任務(wù)。

筆者認(rèn)為，可以明確由金融部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)押金的監(jiān)管。金融部門(mén)的平常工作就是監(jiān)管銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)，可以依靠自身專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，憑借豐富的工作經(jīng)驗(yàn)更高效地行使監(jiān)管職責(zé)，所以負(fù)責(zé)共享單車(chē)押金的監(jiān)管恰如其分。在對(duì)共享單車(chē)押金的監(jiān)管過(guò)程中，政府金融部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查共享單車(chē)公司的資質(zhì)認(rèn)證，從源頭上把好關(guān)，落實(shí)企業(yè)備案制度;認(rèn)真聽(tīng)取并記錄押金托管報(bào)告，及時(shí)掌握押金的動(dòng)態(tài);仔細(xì)查閱單車(chē)公司制定的押金處理規(guī)范，確保用戶(hù)押金能夠被按時(shí)按量退還;同時(shí)要求單車(chē)公司建立押金信息披露制度，定期公開(kāi)押金的相關(guān)情況，保障公眾的知情權(quán)。

押金返還制度主要用于平衡出租人和承租人的權(quán)利義務(wù)，在兩者實(shí)力出現(xiàn)懸殊時(shí)，側(cè)重保護(hù)承租人的合法權(quán)益。在共享單車(chē)押金模式下，用戶(hù)和單車(chē)公司之間先達(dá)成意思合意，才會(huì)產(chǎn)生用戶(hù)交納押金、單車(chē)公司保存其押金的關(guān)系。這種合意下形成的關(guān)系是可以得到法律保護(hù)的，然而法律維權(quán)伴隨著巨大的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，導(dǎo)致用戶(hù)在面對(duì)數(shù)額較少的押金難以返還的情況時(shí)，維權(quán)意識(shí)往往不強(qiáng)，這無(wú)疑就降低了單車(chē)公司的違約成本，不利于保障用戶(hù)的合法權(quán)益。因此，完善共享單車(chē)押金返還制度是十分必要的。

為了押金能夠及時(shí)被返還到用戶(hù)的賬戶(hù)中，共享單車(chē)公司自身首先應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的押金池，避免自有資金與用戶(hù)押金發(fā)生混淆，保障押金專(zhuān)款專(zhuān)用，防止私自挪用押金進(jìn)行投資的現(xiàn)象產(chǎn)生;同時(shí)，定期向社會(huì)公眾披露資金的動(dòng)態(tài)，對(duì)押金的相關(guān)情況進(jìn)行公示，保障用戶(hù)對(duì)押金動(dòng)向的知情權(quán)。此外，政府和專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展情況，對(duì)押金監(jiān)管制度予以彌補(bǔ)，一方面對(duì)共享單車(chē)行業(yè)的押金協(xié)議設(shè)立合理的禁止性或限制性條款〔5〕，如規(guī)定返還押金的期限、返還押金的方式等，迫使共享單車(chē)公司落實(shí)完善押金返還制度;另一方面可以創(chuàng)設(shè)雙倍返還押金等懲罰性措施，提高單車(chē)平臺(tái)用戶(hù)維權(quán)的積極性和主動(dòng)性，更好地維護(hù)自身合法權(quán)益。

依托國(guó)家政策的支持和“互聯(lián)網(wǎng)+”模式快速拓張的共享單車(chē)產(chǎn)業(yè)，為實(shí)現(xiàn)與弘揚(yáng)綠色發(fā)展經(jīng)濟(jì)概念添磚加瓦，為踐行綠色環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展理念增光添彩。共享單車(chē)便利了社會(huì)大眾的出行，解決了“最后一公里”的交通問(wèn)題，然而益處出現(xiàn)的同時(shí)也伴隨著一定的弊端，共享單車(chē)押金監(jiān)管問(wèn)題便是其一。由于監(jiān)管主體的缺位和法律法規(guī)的不完善，共享單車(chē)押金監(jiān)管中諸多問(wèn)題仍值得關(guān)注和解決，包括政策和法律的銜接問(wèn)題、監(jiān)管權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題。共享單車(chē)作為共享經(jīng)濟(jì)模式的典型代表，如果可以穩(wěn)定長(zhǎng)久發(fā)展，對(duì)共享經(jīng)濟(jì)模式的深入發(fā)展也會(huì)起到推動(dòng)作用，有利于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，政府和社會(huì)應(yīng)該積極采取措施，多方協(xié)同努力，加強(qiáng)對(duì)共享單車(chē)押金的監(jiān)管，穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕徐宏.共享單車(chē)“押金池”現(xiàn)象的刑法學(xué)評(píng)價(jià)〔J〕.法學(xué)，2017，（12）：124-132.

〔2〕李穎杰.共享單車(chē)押金監(jiān)管法律問(wèn)題研究〔D〕.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2019，30.

〔3〕李騰.共享單車(chē)押金監(jiān)管法律問(wèn)題研究〔D〕.新疆大學(xué)，2019，21.

〔4〕錢(qián)玉文，吳炯.論共享單車(chē)押金的性質(zhì)及其法律規(guī)制〔J〕.常州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2018，19（04）.

〔5〕劉赟，董姝玥，葛林昕，陶承開(kāi).共享單車(chē)押金監(jiān)管機(jī)制之研究〔J〕.廣西質(zhì)量監(jiān)督導(dǎo)報(bào)，2020，（05）：132-134.

〔責(zé)任編輯：包 闊〕

收稿日期：2022 — 01 — 04