韋心勤，陳 捷，李 祥

（1.南寧師范大學(xué)，廣西 南寧 530001；2.貴州師范大學(xué) 教育學(xué)院，貴州 貴陽 550001）

一、問題的提出

留守兒童關(guān)愛體系構(gòu)建是社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中的棘手而重要的治理議題。從問題根源看，改革開放以來我國社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，推動了城市化進程，也使得區(qū)域發(fā)展差距拉大，這帶來了勞動力的轉(zhuǎn)移，而嚴格的戶籍制度限制和城鄉(xiāng)二元格局影響，使得我國農(nóng)村留守兒童大規(guī)模地出現(xiàn)。近年來隨著西部大開發(fā)、脫貧攻堅等國家戰(zhàn)略的推進實施，留守兒童數(shù)量在逐漸下降，據(jù)民政部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至“十三五”末，全國共有農(nóng)村留守兒童643.6萬名。[1]雖較“十三五”初期下降了28.6%，但從問題發(fā)展來看，留守兒童問題難以在短時間內(nèi)得以徹底解決，依然是需要人們高度關(guān)注的社會治理議題。習(xí)近平總書記多次強調(diào)要關(guān)心留守兒童，專門提出要讓留守兒童“感受到社會主義大家庭的溫暖”。留守兒童生活場域、交往對象、身心發(fā)展階段等均決定了教育支持在其關(guān)愛體系構(gòu)建中的重要作用和意義。為此，國家和各地方政府及相關(guān)部門一直在不斷探索完善農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護政策，總體來看，政策趨于系統(tǒng)性、全面性和科學(xué)性，但同時在政策的問題聚焦、執(zhí)行、效果評估等方面還存在一些不足。[2]新時期西部農(nóng)村迎來了鄉(xiāng)村全面振興的歷史機遇，農(nóng)村留守兒童治理也面臨一些新問題和新要求，這要求從頂層設(shè)計進一步思考教育支持政策工具的優(yōu)化問題，使之適應(yīng)當(dāng)前留守兒童關(guān)愛體系構(gòu)建的時代需要，為保障留守兒童基本人權(quán)發(fā)揮重要價值。

從學(xué)界看，“留守兒童”一詞首次出現(xiàn)是在1994年，但當(dāng)時的“留守兒童”強調(diào)的是出國留學(xué)或工作的父母將孩子留在國內(nèi)，而如今意義上的留守兒童問題是在進入21世紀(jì)后才被學(xué)界關(guān)注到的。[3]從以往的研究來看，教育問題一直都是農(nóng)村留守兒童研究所關(guān)注的熱點。在前期研究中，由于研究者對留守兒童認識較為粗淺，再加上研究方法使用不成熟，導(dǎo)致研究結(jié)論存在夸大和簡單歸因等問題。當(dāng)然，隨著學(xué)界對留守兒童問題認識的逐漸深入，研究中的“問題”視角開始減弱，對農(nóng)村留守兒童教育問題的歸因也關(guān)注到父母之外的其他因素，如留守兒童的年齡[4]、家庭社會資本[5]、兒童的自我調(diào)節(jié)[6]等等。也正是對農(nóng)村留守兒童教育問題及其背后影響因素的深入剖析，讓研究者看到農(nóng)村留守兒童并非“問題兒童”，并開始探尋背后的補償因素和社會支持。與那些父母沒有外出兒童沒有明顯區(qū)別的農(nóng)村留守兒童的產(chǎn)生原因，譚深（2011）認為可能出于以下三個原因：一是父母和兒童的積極應(yīng)對，二是相關(guān)法律和國家政策的有效推進，三是外部的支持力量。[7]為此，有學(xué)者基于社會支持理論分析了農(nóng)村留守兒童教育存在的問題[8]并進一步探討教育支持體系的構(gòu)建問題。[9][10]另外，學(xué)界還結(jié)合精準(zhǔn)扶貧[11]、鄉(xiāng)村振興[12]等政策背景去討論該問題；在內(nèi)容的討論上也細化到了社會[13]、學(xué)校[14]和政府[15]不同的支持主體對農(nóng)村留守兒童教育支持和介入的問題。總的來說，目前我國農(nóng)村留守兒童教育支持體系的研究集中在剖析現(xiàn)有支持體系存在的問題并提出相應(yīng)的對策。雖有關(guān)于農(nóng)村留守兒童教育的政策研究，但有關(guān)農(nóng)村留守兒童教育支持的政策研究較少，對其政策工具變遷進行梳理的研究更少。

教育支持歸屬于社會支持的范疇，“主要指為保障弱勢群體平等的受教育機會，國家、社會團體或個人采取各種手段和措施，對其接受教育所提供的物資、資金、服務(wù)等方面的幫助和扶持”[16]。因此，從支持的內(nèi)容看，既包括物資層面的幫扶，也包括權(quán)利、機會、精神等方面的支持；從支持的主體看，除了政府層面，企業(yè)、學(xué)校、家庭、個人等社會方面也會提供支持，是“一種以政府為主導(dǎo)、學(xué)校為核心、社區(qū)與家庭等組織機構(gòu)為輔助的，各組織相互聯(lián)合、互相貫通的社會支持體系”[17]；從支持的對象看，包括成人弱勢群體和弱勢群體子女的教育支持，文章探討的是后者。綜上所述，農(nóng)村留守兒童教育支持可理解為：政府、學(xué)校、農(nóng)村社區(qū)和家庭為保障農(nóng)村留守兒童接受教育所提供的物質(zhì)和精神層面的支持和服務(wù)，是一個多維度多層面的有機整體。在整個農(nóng)村留守兒童教育支持體系建構(gòu)過程中，政策無疑是起著統(tǒng)領(lǐng)和保障的作用，而政策工具作為實現(xiàn)政策目標(biāo)的保障，其“適當(dāng)與否直接影響到政策目標(biāo)的最終實現(xiàn)”[18]。因此，文章力求從政策工具的視角出發(fā)，運用內(nèi)容分析法對我國農(nóng)村留守兒童教育政策進行解讀，從中梳理出農(nóng)村留守兒童教育支持體系的變遷，以探析農(nóng)村留守兒童教育支持政策發(fā)展的現(xiàn)狀及困境，探尋提升農(nóng)村留守兒童教育支持政策質(zhì)量、加大政策支持力度的路徑。

二、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

文章所選取的農(nóng)村留守兒童教育政策文獻來源于中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)、中華人民共和國教育部及中華人民共和國民政部等網(wǎng)站。以“兒童”“留守兒童”“農(nóng)村留守兒童”等關(guān)鍵詞進行全網(wǎng)搜索，并按照以下標(biāo)準(zhǔn)進一步篩選和補充。一是與農(nóng)村留守兒童教育支持密切相關(guān)的；二是選取的政策類型主要有“意見”“方法”“通知”“決定”等，不計入有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)講話、工作報告、會議紀(jì)要等文件；三是發(fā)文單位為國家政府機關(guān)的中央政策文件。最后從改革開放以來的教育政策中篩選梳理得到2006到2020年的26份具有針對性的政策文件作為文章的分析對象（見表1）。

表1 國家層面出臺的農(nóng)村留守兒童政策

（二）理論基礎(chǔ)

政策工具是公共政策研究的內(nèi)容之一，發(fā)端于20世紀(jì)60年代，但目前學(xué)界對其尚無統(tǒng)一的定義。埃爾莫爾（Elmore）將政策工具定義為為實現(xiàn)政策目標(biāo)而做出的權(quán)威性的選擇[19]；英格漢姆（Ingraham）則認為政策工具是探討政策問題與政策方案之間因果關(guān)系的過程[20]；而陳振明直接將其定義為達成政策目標(biāo)的手段[21]?？偟膩碚f，政策工具可理解為政策制定者為解決政策問題、實施政策方案、達成政策目標(biāo)而采用的手段。有關(guān)政策工具的分類是政策工具研究的重要內(nèi)容，不同學(xué)者的看法有所不同，曲潔（2013）根據(jù)政策工具的相關(guān)文獻整理出共有十四種分類方式[22]，而文章主要借鑒的是麥克唐奈（McDonnell）和埃爾莫爾（Elmore）[23]以及施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）[24]的政策工具分類理論，將我國農(nóng)村留守兒童教育政策的政策工具分為五種類型。第一，權(quán)威工具，即政府基于法定的權(quán)威，在指定的情形中允許、禁止或要求個體做出某些行為，在政策中表現(xiàn)為各種形式的政府規(guī)制，如規(guī)定、許可、禁止、監(jiān)管等。[25]在文本中多用于對農(nóng)村留守兒童教育支持工作的組織落實和責(zé)任的明確規(guī)定，要求各地方政府要將農(nóng)村教育的發(fā)展和改革列為重要議事日程。第二，激勵工具，即依賴于正向或消極的實物報酬去引導(dǎo)個體服從或采取政策所期待的行為，表現(xiàn)為稅收優(yōu)惠、資金補助、獎勵等政策方面。[26]這主要運用在教師工資、職稱的傾向、教育資助政策的落實、對貢獻突出的社會組織和個人的獎勵。第三，能力建設(shè)工具，即通過提供信息、培訓(xùn)和資源等來使個體、團隊或代理人做出所期望的決定和行為，表現(xiàn)為人才支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息資源補充等政策方面。[27]在文本中教師、家長和社會工作團隊的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，學(xué)校教學(xué)設(shè)備和教育信息化建設(shè)都運用了大量的能力建設(shè)工具。第四，象征及勸誡工具，即通過個體信念和價值觀等的引導(dǎo)和啟發(fā)來促使其采取符合政策要求的行為，表現(xiàn)為教育、鼓勵、號召等政策方面，[28]主要運用在引起政府部門的高度重視，地方及基層人民教育觀念的轉(zhuǎn)變和積極性的調(diào)動，尤其是家長方面。第五，系統(tǒng)變革工具，即由于原有的組織已無法完成預(yù)期的政策效果時，需要借助對已有組織結(jié)構(gòu)的變革來調(diào)整權(quán)威的分配，“其組成部分是權(quán)威調(diào)整”[29]，表現(xiàn)為建立新的組織、調(diào)整或取消舊的組織、重新界定職能等政策方面。政策中完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護機構(gòu)的建立和職能的重新確立就運用了系統(tǒng)變革工具。下文將試圖從這五類政策工具維度并結(jié)合內(nèi)容分析法去解讀當(dāng)前政策文本中對不同支持主體的農(nóng)村留守兒童教育支持要求。

（三）研究方法

內(nèi)容分析法“是一種實證科學(xué)研究方法，試圖以經(jīng)驗理論界定分類范疇和分析單元，然后以編碼分配資料，將文獻中的內(nèi)容加以量化分析，得出有社會科學(xué)意義的研究結(jié)果”[30]，其適用范圍較廣，可用于趨勢分析、現(xiàn)狀分析和比較分析等研究目標(biāo)。因此，結(jié)合研究目標(biāo)以及政策文本編碼解讀等需求，文章選擇了內(nèi)容分析法作為政策文本的分析方法。按照內(nèi)容分析法的設(shè)計流程，首先是確定文章的目標(biāo)為探究農(nóng)村留守兒童教育支持體系的變遷；其次是根據(jù)上述數(shù)據(jù)篩選的三個標(biāo)準(zhǔn)來確定政策樣本；再次是將政策文本的具體條款作為基本單位進行編碼，其中內(nèi)容分析類目為5個政策工具維度——權(quán)威工具（代碼1）、激勵工具（代碼2）、能力建設(shè)工具（代碼3）、象征及勸誡工具（代碼4）、系統(tǒng)變革工具（代碼5）。按照“政策編碼—具體章節(jié)—政策工具”的編碼方式對遴選出的27份政策文本內(nèi)容進行編碼，形成內(nèi)容分析編碼表；最后是整理編碼數(shù)據(jù)，對農(nóng)村留守兒童教育支持的政策工具使用情況進行定量的統(tǒng)計描述，并結(jié)合具體的政策文本內(nèi)容解讀來自政府、學(xué)校、社區(qū)和家庭四個層面的教育支持，以此梳理農(nóng)村留守兒童教育支持體系的構(gòu)建過程。

三、結(jié)果與分析

通過對政策文本的編碼整理（見圖1），在26份關(guān)于農(nóng)村留守兒童教育支持的政策文獻中，權(quán)威工具使用最為頻繁，占比32%；其次是能力建設(shè)工具，占總數(shù)的28%；隨后依次為象征及勸誡工具（21%）、激勵工具（15%）和系統(tǒng)變革工具（4%）。由此可見，國家目前主要采用權(quán)威工具和能力建設(shè)工具來推進農(nóng)村留守兒童教育支持體系的構(gòu)建工作，而從工具使用的偏好上也可看出目前農(nóng)村留守兒童教育支持主要來自于政府層面，當(dāng)然，這與政府是整個農(nóng)村留守兒童教育支持體系的主導(dǎo)者有關(guān)。農(nóng)村留守兒童所處的鄉(xiāng)村學(xué)校自身辦學(xué)自主權(quán)受限，若無政府主體的積極介入，中小學(xué)校難以獨立承擔(dān)起教育支持體系的重任。

圖1 農(nóng)村留守兒童教育支持的政策工具使用頻次比例圖

在編碼過程中可以發(fā)現(xiàn)，政策工具在政策文本中的使用界限并非十分清晰，再加上政策工具自身功能的局限，同一政策中會運用到多種政策工具去支持政策目標(biāo)的實現(xiàn)，因此會出現(xiàn)比較豐富的政策工具組合（見表2）。當(dāng)然，這也為不同教育支持主體的協(xié)調(diào)合作提供了工具幫助（見圖2），各個時期的政策工具使用情況各有特點，而這背后是由于不同時期的國家和社會對農(nóng)村留守兒童教育支持的要求發(fā)生了變化，相應(yīng)的教育支持主體所采取的措施也會有所調(diào)整。結(jié)合上述發(fā)現(xiàn)的政策工具使用情況，綜合考慮影響農(nóng)村留守兒童教育支持體系構(gòu)建的特殊歷史事件、農(nóng)村留守兒童教育政策的數(shù)量變化以及標(biāo)志性政策出臺等等因素，可以將農(nóng)村留守兒童教育支持的政策工具變遷劃分為三個階段。

表2 農(nóng)村留守兒童教育支持政策工具計量表

圖2 不同時期政策工具的使用情況

（一）教育支持的權(quán)威工具構(gòu)建階段（2004-2009年）

雖然農(nóng)民工子女問題在2004年之前就已經(jīng)受到國家政策的關(guān)注，但“國家對農(nóng)民工子女問題的政策干預(yù)，不是始于留守兒童，而是始于流動兒童”[2]，國家開始把農(nóng)村留守兒童教育問題放入政策層面進行解決是在本世紀(jì)初。教育部在2004年召開了“中國農(nóng)村留守兒童問題研究”座談會，而教育部、全國婦聯(lián)等部門也響應(yīng)《決定》的要求而頒布了相關(guān)的政策文件。2004年由全國婦聯(lián)、教育部等9個部門聯(lián)發(fā)的《關(guān)于在全國開展“爭做合格家長、培養(yǎng)合格人才”家庭教育宣傳實踐活動的通知》首次在政策中提到了“留守兒童”，側(cè)面凸顯了國家開始關(guān)注該群體，其中，農(nóng)村留守兒童教育不受重視、教育基礎(chǔ)設(shè)施缺少、受教育權(quán)利得不到保障等問題被廣泛關(guān)注。而另一方面，該時期一半的政策文件是由多部門聯(lián)合發(fā)布，說明了農(nóng)村留守兒童教育問題的復(fù)雜性，再加上政策還剛剛起步，權(quán)威工具選擇更有利于留守兒童教育支持體系的快速建構(gòu)，因此受到?jīng)Q策者偏愛。在這一時期，決策者傾向于運用權(quán)威工具以要求監(jiān)督各地政府積極推進農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，同時輔以其他政策工具去構(gòu)建學(xué)校和家庭層面的教育支持體系，政策工具體現(xiàn)出層級完整性，特別是留守兒童問題較為突出的省份響應(yīng)中央政策因地制宜出臺了針對性的實施政策，通過明確地方政府和學(xué)校的教育支持責(zé)任，較快地將留守兒童教育治理納入到基層政府治理的行政治理體系中，“補缺”“初創(chuàng)”和“扶持”便成為這一階段教育支持的主要特征。

具體而言，本階段政府層面通過權(quán)威工具構(gòu)建對農(nóng)村留守兒童教育的支持集中體現(xiàn)在兩個方面。一方面是明確責(zé)任，加強組織領(lǐng)導(dǎo)和落實責(zé)任主體。這個階段尤其強調(diào)通過權(quán)威工具要求中央及地方各級人民政府加強領(lǐng)導(dǎo)并規(guī)劃部署相關(guān)的農(nóng)村教育工作，另外在建立相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和督查制度的過程中會輔以系統(tǒng)變革工具和激勵工具。另一方面是保障教育法律法規(guī)與政策的落實。這主要體現(xiàn)在農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)利的保障，依靠教育法治強制性特征彰顯權(quán)威工具，強制要求各級政府保障和滿足農(nóng)村義務(wù)教育的基本需求，解決好農(nóng)村留守兒童“有學(xué)上”的問題。除此之外，要求各地政府認真落實中央的相關(guān)政策要求，如“認真落實中央關(guān)于新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村的要求”等。

這一時期在資源補給與經(jīng)費傾斜問題上，也多強調(diào)權(quán)威工具，如提及校舍的建設(shè)工作，要求相關(guān)部門積極推進“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”等，但考慮到實施的物質(zhì)條件，政策還積極探索出激勵工具和權(quán)威工具的組合辦法，如要求相關(guān)部門安排專項資金或稅收優(yōu)惠來減輕學(xué)生就學(xué)壓力，為教師給予編制傾斜、補貼及表彰等，并獎勵相關(guān)監(jiān)查機制以追蹤相關(guān)經(jīng)費和獎勵的投入和落實，這對于政府主體依然是強制性減免稅收、落實編制等，但從學(xué)校主體看，更多是激勵工具，是一種工具組合方式。

需要指出的是，這一時期政策已經(jīng)關(guān)注到留守兒童教育支持的家庭主體參與問題，但更多依靠象征及勸誡工具來進行家庭教育知識的宣傳、留守兒童及家長先進典型事例的宣傳，以此增強父母的責(zé)任感和使命感，還采用能力建設(shè)工具作用于編寫相關(guān)家庭教育輔導(dǎo)材料和培訓(xùn)家庭教育骨干來提高家長的家庭教育能力。無論從關(guān)注力度還是實施成效來看，作為留守兒童問題產(chǎn)生的主要因素，家庭教育在這一時期并沒有得到更好的關(guān)注，又因缺乏權(quán)威性政策工具設(shè)計，在留守兒童教育支持中發(fā)揮的作用較為有限。

（二）教育支持的能力建設(shè)工具培育階段（2010-2015年）

2010年7月的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）和2011年7月的《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》，這兩份政策文件對留守兒童教育問題提出了相關(guān)條款和具體要求，表明留守兒童教育政策進入了一個新的發(fā)展階段?！督逃?guī)劃綱要》闡明應(yīng)建立農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛服務(wù)體系，并將其作為解決留守兒童問題的關(guān)鍵舉措，而后期的政策文件都圍繞該要求進行了相關(guān)的工作部署。這一階段留守兒童教育支持的政策內(nèi)容逐漸豐富，方式上開始關(guān)注動態(tài)監(jiān)測、領(lǐng)域從義務(wù)教育延伸到學(xué)前教育、政策出臺聯(lián)合發(fā)文有所增加，教育部和全國婦聯(lián)是主要的發(fā)文主體，系統(tǒng)性和全面性成為這一階段農(nóng)村留守兒童教育支持政策構(gòu)建的顯著特點。這一時期政策工具依然表現(xiàn)出對權(quán)威工具的偏愛，但是與以往不同，在能力建設(shè)工具培育上加大了政策革新力度，成為這一時期留守兒童教育支持取得顯著成效的重要保障。能力建設(shè)工具的培育，體現(xiàn)在對主體協(xié)同育人的關(guān)注，特別是社區(qū)層面的教育支持有所呈現(xiàn)和提升。從數(shù)據(jù)看，這一時期激勵、象征及勸誡和系統(tǒng)變革工具的使用有所下降，除此之外，本階段的政策工具也繼續(xù)嘗試更多的使用組合，常見的兩兩搭配是權(quán)威工具和能力建設(shè)工具、能力建設(shè)工具和激勵工具，而常見的三個組合是權(quán)威、激勵和能力建設(shè)工具或權(quán)威、能力建設(shè)和象征及勸誡工具。能力建設(shè)工具成為核心關(guān)注點，但具體到不同的教育支持主體，又會在有所不同。

首先是政府層面的教育支持。一方面是政府依然堅持資源和經(jīng)費的扶持，但不同的是政府開始追求補給的質(zhì)量和效益，不再像上一階段那么“大動干戈”，而是強調(diào)有針對性地投入，合理利用已有的資源進行改造，即“有效”資源與經(jīng)費的補給。在工具使用上也是以能力建設(shè)工具為主，作用于節(jié)約型校園建設(shè)、經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等能力體現(xiàn)；另一方面是繼續(xù)落實責(zé)任主體，將責(zé)任更加細化到不同的責(zé)任主體，雖然其中借助的是權(quán)威工具，規(guī)定了各級婦聯(lián)組織、關(guān)工委組織、綜治組織、教育部門等主體的責(zé)任，但在統(tǒng)籌過程中會考慮到不同主體的優(yōu)勢，如提出“各級婦聯(lián)組織、關(guān)工委組織要充分發(fā)揮在家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作中的獨特優(yōu)勢”。

其次是學(xué)校層面的教育支持。相對而言，這一時期來自學(xué)校層面的教育支持呈現(xiàn)較多，學(xué)校的能力建設(shè)工具選擇更加豐富，具體表現(xiàn)在四個問題上，第一個是對于鄉(xiāng)村教師隊伍的建設(shè)要求由人員數(shù)量上的增補轉(zhuǎn)向隊伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。采用能力建設(shè)工具合理配備各學(xué)科教師，加強薄弱學(xué)科教師隊伍的建設(shè)，如體育、音樂、美術(shù)等課程教師。在培訓(xùn)內(nèi)容上也開始嘗試結(jié)合兒童的教育需求，“將留守兒童關(guān)愛和教育納入教師培訓(xùn)內(nèi)容，重點提高班主任照料留守兒童的能力”。同時輔以激勵工具，延續(xù)對鄉(xiāng)村教師工資和職稱等方面的傾斜照顧，還增加了醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障方面的優(yōu)惠，提供教師周轉(zhuǎn)宿舍等福利。第二個問題是在教育課程內(nèi)容方面結(jié)合留守兒童的需求和能力建設(shè)工具的功能，增加了民族雙語教育、兒童健康教育，預(yù)防性侵犯的安全教育等專業(yè)性課程內(nèi)容，尤其是安全方面，這從中央社會管理綜合治理委員會辦公室加入發(fā)文主體可側(cè)面說明對農(nóng)村留守兒童生活環(huán)境治安問題的關(guān)注。第三個問題是在教學(xué)方式上，同樣是采用能力建設(shè)工具完善農(nóng)村學(xué)校的多媒體教學(xué)環(huán)境，通過現(xiàn)代化教學(xué)模式的引入，以方便留守兒童開展自主學(xué)習(xí)和教學(xué)互動。第四個問題是在教學(xué)管理上，強調(diào)加強學(xué)籍管理和相關(guān)檔案的建立，且加強家校聯(lián)系，以更全面了解孩子的情況，采用的政策工具是權(quán)威工具和能力建設(shè)工具的組合。

再次是家庭層面的教育支持。相對而言，該階段來自家庭的教育支持變化不大，也是圍繞著家長監(jiān)護意識的提高、監(jiān)護責(zé)任的履行與家庭教育能力的增強，但在政策工具的使用上會更為完整。在能力建設(shè)工具的作用下，協(xié)同更多的責(zé)任主體來做好留守兒童家庭教育工作，比如通過家校聯(lián)動，給予孩子學(xué)習(xí)和生活上更多的關(guān)懷；結(jié)合不同年齡階段價值、不同類型家庭，開展富有特色的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動。在激勵工具的作用下，利用中國電信提供的免費親子電話、愛心視頻連線等及時與孩子溝通交流。同時，發(fā)揮象征及勸誡工具的功能，將優(yōu)秀先進的家庭教育經(jīng)驗進行宣傳學(xué)習(xí)。

最后是社區(qū)層面的教育支持。作為留守兒童所直接生活的場所，社區(qū)層面支持的加入，可以說是本階段農(nóng)村留守兒童教育支持體系的一大變化，所提供的教育支持有三個方面。一是利用能力建設(shè)工具和權(quán)威工具的組合，為農(nóng)村留守兒童建設(shè)社區(qū)課外活動場所和設(shè)施，并要求“90%以上的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)1所為兒童及其家庭提供游戲、娛樂、教育、衛(wèi)生、社會心理支持和轉(zhuǎn)介等服務(wù)的兒童之家”；二是動員社會力量構(gòu)建關(guān)愛服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，采用的是象征及勸誡工具，積極宣傳動員社會各界力量，營造全社會關(guān)愛留守兒童的氛圍；三是社區(qū)工作隊伍的建設(shè)。能力建設(shè)工具作用于建立專業(yè)的關(guān)愛服務(wù)隊伍，以提高志愿服務(wù)活動的工作執(zhí)行力，同時也強調(diào)與其他組織的聯(lián)動。

（三）教育支持的內(nèi)生激勵工具開發(fā)階段（2016年至今）

2016年以后，“農(nóng)村留守兒童”作為一個主體逐漸彌散在社會公共政策之中，政策工具使用頻數(shù)有所上升，而農(nóng)村留守兒童教育支持的政策工具選擇受到脫貧攻堅、家庭教育法治化進程推進等諸多重要因素影響，在內(nèi)生激勵上彰顯特色，這為農(nóng)村留守兒童問題的教育長效治理積累了豐富經(jīng)驗。這一階段的政策以2016年《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（以下簡稱《意見》）為標(biāo)志，農(nóng)村留守兒童教育支持進入到新的政策工具階段，特別是政府部門開始把留守兒童作為一個獨立的特殊群體進行專門規(guī)劃，所以在政策發(fā)展上有了很大的突破，更加地系統(tǒng)與全面。同時，《意見》明確指出加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作是“各級政府的重要職責(zé)，也是家庭和全社會的共同責(zé)任”，這無疑是對農(nóng)村留守兒童教育支持體系的全面性提出了要求。經(jīng)過前期的積累，農(nóng)村留守兒童教育支持體系的多元主體性和整體性上有了一定成果，但其系統(tǒng)性和有序性還不夠。這一時期政策工具的增長以象征及勸誡工具的增長速度為首，充分反映出政策層面開始挖掘和培養(yǎng)農(nóng)村留守兒童教育支持體系的內(nèi)生動力，確保建立長效治理機制。

雖然從提供的教育支持內(nèi)容來看，政府層面的教育支持沒有太多的變化，但是在完整性上有了較大的提高。其一，在資源支持方面，開始推進政府購買服務(wù)，注意發(fā)揮社會專業(yè)組織的力量，以提高政府關(guān)愛服務(wù)留守兒童的能力，這借助的是能力建設(shè)工具。其二，在強調(diào)組織領(lǐng)導(dǎo)和落實責(zé)任主體的問題上，《意見》運用了系統(tǒng)變革工具，明確提出要“建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)，民政部門牽頭，教育、公安、司法行政、衛(wèi)生計生等部門和婦聯(lián)、共青團等群團組織參加的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作領(lǐng)導(dǎo)機制”，正式構(gòu)建出了明確的領(lǐng)導(dǎo)機制。其三，在督促反饋方面，采取的方式更為科學(xué)系統(tǒng)，比如發(fā)揮權(quán)威工具的作用，要求在工作開展前做好需求調(diào)查，同時借助能力建設(shè)工具做好檔案記錄、信息數(shù)據(jù)庫搭建等工作，完善信息保送機制，以此細化完善相關(guān)的關(guān)愛保護政策措施。

學(xué)校和社區(qū)層面的內(nèi)生激勵工具在這一時期也得到了較大開發(fā)，許多地方形成了頗具亮點的地方經(jīng)驗，如學(xué)校系統(tǒng)更加注重留守兒童自身安全、健康、發(fā)展、職業(yè)規(guī)劃等意識培育，并積極關(guān)注和挖掘留守兒童身上的優(yōu)點和長處；而社區(qū)內(nèi)生激勵工具是受到教育治理現(xiàn)代化進程推進因素影響，這一時期在放管服大背景下社會力量參與的熱情和能力提高，社區(qū)教育支持在這個階段發(fā)展迅速，體現(xiàn)為民政部在政策發(fā)文上的貢獻突出，特別是通過社會公益組織、兒童福利機構(gòu)等孵化發(fā)展社會工作服務(wù)機構(gòu)，使得整個社區(qū)教育關(guān)愛服務(wù)體系更為系統(tǒng)，但需要指出的是，社區(qū)參與意識意愿激發(fā)的同時，其參與能力依然存在較大問題。

特別需要提及的是，這一階段家庭主體的內(nèi)生激勵工具開發(fā)，這是家庭教育法治建設(shè)取得顯著進步的結(jié)果。長期以來，與政府、學(xué)校和社區(qū)教育支持逐漸加強和完善相比，家庭教育出現(xiàn)弱化現(xiàn)象，而其結(jié)果外溢性愈發(fā)明顯，更是使得先前以象征及勸誡工具為主的家庭教育支持難以對其進行全面的調(diào)節(jié)。為此，重慶、貴州、山西、江西等省份家庭教育立法的地方實踐，權(quán)威政策工具逐漸成為推動家庭教育治理的重要政策工具選擇，政策發(fā)文主體除公安部、司法部外，新增了最高人民法院和最高人民檢察院的身影，以此強化家庭監(jiān)護主體的責(zé)任，強制要求相關(guān)監(jiān)護人依法落實監(jiān)護義務(wù)，如2017年公布并實施的《貴州省未成年人家庭教育促進條例》明確提出“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能與未成年人共同生活的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護能力的其他成年人或者組織機構(gòu)教育未成年人；通過多種方式與未成年人團聚和交流溝通，了解未成年人的學(xué)習(xí)、生活和身心狀況”。許多地方剝奪家長監(jiān)護權(quán)的案例也表明，家長不履行監(jiān)護責(zé)任要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。另外，通過能力建設(shè)政策工具促進家庭教育的專業(yè)化和系統(tǒng)化也被納入地方家庭教育法治，家庭教育指導(dǎo)成為這一時期內(nèi)生能力培育的重要抓手。

四、反思與展望

通過上述對26份農(nóng)村留守兒童教育政策的梳理與分析，農(nóng)村留守兒童教育支持的政策工具變遷經(jīng)歷了權(quán)威工具構(gòu)建、能力建設(shè)工具培育和內(nèi)生激勵工具開發(fā)三個階段，從前文描述中可發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村留守兒童教育支持在政策工具選擇上不同時期有差異，而政策工具使用的偏向性是與教育支持主體及其支持內(nèi)容相聯(lián)系的，具體表現(xiàn)為以下四點。

第一，政策工具強調(diào)政府主導(dǎo)性，政府支持的權(quán)威工具具有多樣性。無論在哪個階段，教育支持都需要依靠政府的權(quán)威工具作用于各項教育支持工作，其中在加強組織領(lǐng)導(dǎo)和明確責(zé)任主體的實踐中最為明顯。除此之外，政府支持善于運用權(quán)威工具進行各種多樣性組合搭配，如輔以系統(tǒng)變革工具確立了民政部牽頭的留守兒童關(guān)愛保護工作領(lǐng)導(dǎo)機制；輔以能力建設(shè)和激勵工具解決農(nóng)村留守兒童教育的校舍改造建設(shè)和兒童受教育權(quán)利的保障等問題。即使因后期政府工作重心從“補缺”轉(zhuǎn)向“適度普惠”，權(quán)威工具的使用頻率有所減少，但在政策話語中無不彰顯政府的主導(dǎo)作用，且運用方式更為靈活多樣。

第二，政策工具重視學(xué)校場域的關(guān)鍵參與，學(xué)校支持的能力建設(shè)工具具有復(fù)雜性。學(xué)校作為農(nóng)村留守兒童接受教育的主要場所，是留守兒童教育關(guān)愛體系構(gòu)建的落腳點，這對學(xué)校場域的要求更高，政策工具在面對學(xué)校主體時更多是選擇能力建設(shè)工具推動其積極參與和提升參與能力。能力建設(shè)工具中的師資隊伍建設(shè)、權(quán)威工具中的兒童教育權(quán)保障、象征及勸誡工具中的家校聯(lián)動等都強調(diào)學(xué)校層面的教育支持，但無論是師資隊伍的建設(shè)優(yōu)化，還是課程內(nèi)容的改革、教學(xué)方式的創(chuàng)新或是教學(xué)管理的提升，都離不開能力建設(shè)工具的作為，即使是在后期的教育支持要求有所調(diào)整的情況下，其使用頻數(shù)依然呈現(xiàn)上升趨勢。

第三，政策工具引導(dǎo)社區(qū)主體的積極支持，社區(qū)支持的激勵工具呈現(xiàn)碎片化。早期農(nóng)村留守兒童教育支持體系構(gòu)建社區(qū)主體沒有受到重視，在實踐中許多社會組織、志愿者群體的留守兒童教育關(guān)愛實踐參與具有自發(fā)性和非專業(yè)性，社區(qū)主體在政策設(shè)計中一直沒有較為清晰的定位，許多實踐探索具有碎片化特征，比較典型的是采用能力建設(shè)工具“以村和社區(qū)為單位建立兒童之家”，采用激勵工具為社會力量參與提高便利條件等，這也和社區(qū)主體的不確定性和專業(yè)性缺乏有較大關(guān)系，但是社區(qū)支持的激勵工具運用缺乏系統(tǒng)性和針對性，社區(qū)主體通常將留守兒童教育關(guān)愛事項整合到其他工作中，并與其他主體合力形成力量。

第四，政策工具補齊家庭支持的關(guān)鍵短板，家庭支持的政策工具雖然滯后，但是權(quán)威、能力建設(shè)與激勵工具多重組合，具有工具豐富性。相比于其他層面的教育支持力度，家庭支持在目前農(nóng)村留守兒童教育支持體系的參與是遠遠不夠的，尤其是在監(jiān)護責(zé)任的履行和關(guān)愛意識的提高兩個方面。為此，結(jié)合家庭支持的需求，近年來國家采用了權(quán)威、能力建設(shè)與激勵工具合力的方式，呈現(xiàn)出政策工具豐富性特征。權(quán)威工具作用于監(jiān)督監(jiān)護主體監(jiān)護義務(wù)的履行，能力建設(shè)工具作用于提高監(jiān)護主體的監(jiān)護能力，而激勵工具作用于為監(jiān)護主體進行監(jiān)護行為提供便利。

縱觀我國農(nóng)村留守兒童教育關(guān)愛支持政策的演進脈絡(luò)，會發(fā)現(xiàn)目前存在兩個尚待進一步解決的問題。一方面，在教育支持上，人們往往是將農(nóng)村教育和農(nóng)村留守兒童置于“落后”和“問題兒童”的教育處境下而予以幫扶的，所以農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展自身的資源優(yōu)勢以及農(nóng)村留守兒童自我教育發(fā)展能力沒有被重視，這也就導(dǎo)致相應(yīng)的教育支持趨于同質(zhì)化乃至城市化趨向，政策支持的可持續(xù)性不足。另一方面，從政策工具角度看，目前的教育支持以政府層面為主，政策工具使用則以權(quán)威工具為主，偏向性明顯，所以存在政策工具斷層的現(xiàn)象，即系統(tǒng)變革工具的使用與其他四類政策工具之間存在失衡，政策工具選擇在精準(zhǔn)服務(wù)留守兒童教育關(guān)愛問題上還有改進空間。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，提出新發(fā)展階段優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進鄉(xiāng)村振興，這給解決農(nóng)村留守兒童問題帶來了更高要求，也提供了更多契機，把握準(zhǔn)新時期鄉(xiāng)村兒童發(fā)展的關(guān)鍵問題，是進一步做好留守兒童教育關(guān)愛工作，助力留守兒童問題得以根本解決的重要切入點。

首先是做好制度設(shè)計，平衡政策工具的使用，針對不同主體優(yōu)勢優(yōu)化政策工具的組合。目前，我國農(nóng)村留守兒童教育支持中的系統(tǒng)變革工具和激勵工具運用相對不足。為增強整個教育支持體系的政策工具完整性，更好地應(yīng)對“十四五”規(guī)劃對農(nóng)村留守兒童教育的新要求，未來農(nóng)村留守兒童教育政策的制定需要做好制度設(shè)計，針對不同主體選擇合適政策工具，同時合理平衡好各類政策工具的使用，特別是要更好地提升農(nóng)村留守兒童教育支持政策工具的適用性來提升資源配置水平和利益效率，此外未來的政策制定中還需要結(jié)合不同主體的優(yōu)勢而進一步優(yōu)化政策工具組合，以此發(fā)揮政策工具的整合效能。

其次是基于教育先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和長期性等優(yōu)勢特征，著力構(gòu)建留守兒童教育支持長效機制，彰顯教育支持獨特價值。所謂“扶貧先扶志”，鄉(xiāng)村振興應(yīng)將鄉(xiāng)村教育振興作為重要基點，發(fā)揮教育的正向外溢效應(yīng)，以扶持文化觀念貧困、能力貧困和知識貧困來阻斷貧困代際傳遞。教育機制的優(yōu)勢在于其解決留守兒童問題的長期性和根本性，但與其他方式相比又具有滯后性，教育長效機制構(gòu)建不僅是對學(xué)校主體提出的要求，更應(yīng)把教育看作是各方主體合力參與的重要問題，如何整合政府、學(xué)校、社區(qū)、家庭的教育力量，還需實踐中不斷探索，通過家校社協(xié)同育人機制的構(gòu)建形成留守兒童教育合力。

最后是立足鄉(xiāng)村振興的機遇和訴求培育農(nóng)村留守兒童問題自我治理的內(nèi)生能力。隨著國家和社會對農(nóng)村留守兒童教育支持工作的推進，其發(fā)展的“外源性”困境將逐步得到解決，但破解農(nóng)村留守兒童教育發(fā)展困境的關(guān)鍵所在是其“內(nèi)生性”困境，這也是鄉(xiāng)村教育振興的核心要素。調(diào)研中也可以發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村留守兒童身上具有的優(yōu)秀品質(zhì)可以在同齡人中形成榜樣力量，成為需要挖掘和引導(dǎo)的重要教育元素，同時鄉(xiāng)村社會中蘊含著許多本土化的文化力量也是留守兒童教育資源的供給源泉，考慮到現(xiàn)有農(nóng)村留守兒童教育支持對外部力量的依賴與鄉(xiāng)村教育的內(nèi)涵式發(fā)展要求的不匹配，未來的農(nóng)村留守兒童教育支持體系應(yīng)思考如何整合外部扶持激發(fā)和培育農(nóng)村留守兒童問題自我治理的內(nèi)生動力，依托鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略機遇，積極推進鄉(xiāng)村文化振興，將鄉(xiāng)土文化中的優(yōu)秀成分融入到農(nóng)村留守兒童教育中，以此激活鄉(xiāng)村教育、鄉(xiāng)村教師和留守兒童的主體意識和文化自覺。在具體實踐中，可充分發(fā)揮能力建設(shè)和象征及勸誡工具的積極作用，提高鄉(xiāng)村教師的教育教學(xué)自主性、農(nóng)村留守兒童的積極調(diào)節(jié)能力以及協(xié)助農(nóng)村教育開發(fā)更多本土教育資源。