郭冬艷，楊 繁，董 煜，王振東

（1.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.青海省地質(zhì)調(diào)查局，青海 西寧 810001）

礦業(yè)綠色發(fā)展是生態(tài)文明思想在礦業(yè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。相對于傳統(tǒng)的粗放式礦業(yè)發(fā)展模式而言，將綠色發(fā)展理念貫穿于礦產(chǎn)資源規(guī)劃、勘查、開發(fā)利用與保護(hù)全過程，目的是切實(shí)轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式，推動(dòng)礦業(yè)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展[1]。青海省礦產(chǎn)資源豐富，分布地域特征明顯，共有礦山500余座。全省四大支柱產(chǎn)業(yè)中的三大產(chǎn)業(yè)（石油天然氣、鹽湖化工、有色金屬冶煉）和四大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中的兩大產(chǎn)業(yè)（冶金和建材）均以礦產(chǎn)資源為依托，礦業(yè)開發(fā)已成為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿2]。但礦業(yè)綠色發(fā)展還存在發(fā)展基礎(chǔ)仍顯薄弱、企業(yè)創(chuàng)建動(dòng)力不足、制度政策外部激勵(lì)不夠等問題。青海要筑牢國家生態(tài)安全屏障，著力建設(shè)全國乃至國際生態(tài)文明高地，對礦業(yè)綠色發(fā)展提出了更高的要求。本文系統(tǒng)梳理了青海礦產(chǎn)資源概況和礦業(yè)綠色發(fā)展現(xiàn)狀，提出了“十四五”期間青海省礦業(yè)綠色發(fā)展的建設(shè)路徑、政策建議，為西部地區(qū)制定礦業(yè)綠色發(fā)展政策提供參考。

1 礦產(chǎn)資源概況

青海省共轄2個(gè)地級市和6個(gè)自治州，44個(gè)縣（市、區(qū)、行委）。2019年，GDP2965.95億元，人均生產(chǎn)總值48981元。礦產(chǎn)資源豐富，共發(fā)現(xiàn)礦種136種，109種查明資源儲(chǔ)量，60種資源儲(chǔ)量排在全國前10位。其中鋰礦、鍶礦等10種礦產(chǎn)位于全國第1位。青海省共有礦山500余座，大中型礦山占比 25%（圖1）。全省從業(yè)人員共5萬人。礦業(yè)總產(chǎn)值545.15億元，綜合利用產(chǎn)值119.55億元，礦產(chǎn)品銷售收入503.84億元，利潤總額50.23億元，人均產(chǎn)值106.77萬元。能源礦產(chǎn)的礦業(yè)總產(chǎn)值最高，為247.2億元，占礦業(yè)總產(chǎn)值的45.34%；其次為化工原料礦產(chǎn)（以鹽湖類礦產(chǎn)為主）和有色金屬礦產(chǎn)，分別占礦業(yè)總產(chǎn)值的40.35%和3.91%。

圖1 青海省礦山規(guī)模結(jié)構(gòu)圖

2 建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

從自然資源部門工作部署看，礦業(yè)綠色發(fā)展具體包括綠色勘查、綠色礦山、礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用、礦山生態(tài)修復(fù)和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)等5部分[3]。青海省“十三五”期間積極推動(dòng)礦業(yè)綠色發(fā)展，取得了一定的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

2.1 完善了綠色勘查管理制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

青海省從試點(diǎn)推進(jìn)、合同管理、管理辦法、技術(shù)規(guī)范等方面逐步探索完善管理制度。2016年安排了綠色勘查示范專項(xiàng)費(fèi)用1000萬元，以整裝勘查區(qū)為重點(diǎn)，確定10個(gè)綠色勘查示范項(xiàng)目。2017年修訂探礦權(quán)管理合同，將綠色勘查納入合同管理。2018年出臺(tái)綠色勘查試行管理辦法和工作細(xì)則，探索在地質(zhì)勘查各方面和全過程中最大限度地控制和減少對生態(tài)環(huán)境的影響，實(shí)現(xiàn)地勘工作和生態(tài)環(huán)境協(xié)同共進(jìn)。2020年出臺(tái)了《青海省綠色勘查管理辦法》《青海高原綠色勘查規(guī)范》《高原綠色勘查地質(zhì)鉆探規(guī)范》等相關(guān)文件，明確了省、州、縣國土資源管理部門及地勘單位綠色勘查管理職責(zé)。按照綠色勘查與地勘工作同研究、同部署、同設(shè)計(jì)、同實(shí)施、同檢查、同考核“六同時(shí)”的原則，細(xì)化了地質(zhì)勘查規(guī)劃部署、地勘項(xiàng)目申報(bào)設(shè)立、設(shè)計(jì)編審、組織實(shí)施、監(jiān)督管理全過程的綠色勘查工作要求，為全省地勘項(xiàng)目綠色勘查管理提供了依據(jù)。

2.2 開展了綠色礦山“國家—省—市—縣”四級聯(lián)創(chuàng)

青海率先構(gòu)建了多部門協(xié)同合作，國家—省—市（州）—縣四級綠色礦山聯(lián)建聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制?！笆濉逼陂g研究制定了《青海省級綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，從依法辦礦、規(guī)范管理、綠色開采、綜合利用、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)和諧8個(gè)方面，對綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確。將其作為綠色礦山遴選的依據(jù)，共遴選了97座綠色礦山，其中國家級綠色礦山18座，占比18.56%；省級綠色礦山29座，占比29.90%；市（州）級綠色礦山23座，占比23.71%；縣級綠色礦山27座，占比27.83%。樹立了不同類型的綠色礦山典范，形成了海西州“鹽湖+旅游開發(fā)模式”、都蘭縣五龍溝金礦“金輝模式”、海東市平安區(qū)西溝峽砂石礦規(guī)模化集約化開采等模式，并在全省宣傳推廣，很好地促進(jìn)了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用。

2.3 提高了鹽湖礦產(chǎn)等資源綜合利用水平

通過技術(shù)創(chuàng)新和裝備更新提高礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平，是提高礦山企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的前提。首先，開展了鹽湖礦產(chǎn)和金屬礦產(chǎn)綜合利用技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用。大柴旦大華化工有限公司實(shí)現(xiàn)了我國鹽湖提取溴素工業(yè)化生產(chǎn)裝置和溴素產(chǎn)品零的突破，鉀鹽6項(xiàng)技術(shù)進(jìn)入《礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用先進(jìn)適用技術(shù)目錄（2019版）》。在德爾尼銅鈷礦開展了提高鈷、硫等有價(jià)元素回收率關(guān)鍵技術(shù)及工程化研究；元石山鐵鎳礦投資3020萬元開展了紅土鎳礦脫硅試驗(yàn)和改擴(kuò)建工作，建成年處理24萬t紅土鎳礦生產(chǎn)線。難選高硫銅鈷多金屬礦清潔高效選礦關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)入先進(jìn)適用技術(shù)目錄。其次，建設(shè)察爾汗鹽湖、西臺(tái)吉乃爾鹽湖和馬海鹽湖動(dòng)態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，建立動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫模型，進(jìn)一步提高了鹽湖利用水平。察爾汗鹽湖采礦回收率提高5%～10%，選礦回收率提高7%，鎂鹽綜合利用率5.8%,鈉鹽綜合利用率85%,鋰鹽綜合利用率15%，尾鹽礦石再利用434萬t /年，盤活承壓鹵水鉀礦2277萬t。

2.4 開展重點(diǎn)地區(qū)礦業(yè)權(quán)退出與礦山生態(tài)修復(fù)工程

礦山生態(tài)修復(fù)是將因礦山開采活動(dòng)受損的生態(tài)系統(tǒng)，通過人工恢復(fù)和自然恢復(fù)，在逐步恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能的同時(shí)，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。首先建立了專題會(huì)、月調(diào)度、月例會(huì)、周例會(huì)、工作專報(bào)及聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制等工作制度，聯(lián)合省生態(tài)環(huán)境廳等部門成立青海省自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)環(huán)境恢復(fù)治理及驗(yàn)收工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開展督促檢查。其次發(fā)布了一系列治理方案指南，如《三江源祁連山等自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償及環(huán)境恢復(fù)治理實(shí)施方案》《青海省自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出環(huán)境恢復(fù)治理與驗(yàn)收工作方案》《青海省三江源地區(qū)礦山生態(tài)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目管理指南》，明確了治理任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、主體、期限等內(nèi)容。投資10.57億元，開展了21個(gè)重點(diǎn)工程，完成了全省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)10宗采礦權(quán)及75宗探礦權(quán)的退出工作，進(jìn)行了47處廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。

此外，在綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)方面，青海省編制了格爾木市、都蘭縣、大柴旦行政區(qū)3個(gè)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案，其中格爾木市、大柴旦行政區(qū)納入全國公告的50個(gè)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)名單。

3 建設(shè)路徑

礦業(yè)綠色發(fā)展雖然取得了一定成效，但還存在發(fā)展基礎(chǔ)仍顯薄弱、企業(yè)創(chuàng)建動(dòng)力不足、制度政策外部激勵(lì)不夠等問題。國家“十四五”規(guī)劃提出了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)，要求礦業(yè)綠色發(fā)展更加關(guān)注生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型、資源利用效率提高、重大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)等內(nèi)容。青海省“十四五”期間，礦業(yè)綠色發(fā)展更應(yīng)該注重系統(tǒng)部署，促進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展水平的明顯提升。

3.1 加強(qiáng)綠色勘查示范區(qū)建設(shè)

綠色勘查，強(qiáng)調(diào)注重礦產(chǎn)資源勘查與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)，“青海最大的價(jià)值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)”，其生態(tài)地位重要而特殊。青海省將探索綠色勘查示范區(qū)建設(shè)，選擇資源較為集中、以財(cái)政項(xiàng)目為主的地區(qū)，全域推進(jìn)綠色勘查。將綠色勘查示范區(qū)作為礦產(chǎn)勘查管理制度改革創(chuàng)新平臺(tái)，著力發(fā)揮政府引導(dǎo)、項(xiàng)目主體的作用，堅(jiān)持依法勘查、源頭管控和技術(shù)創(chuàng)新，探索綠色勘查新模式[4]。

3.2 區(qū)分規(guī)模、礦種、地區(qū)，提高綠色礦山建設(shè)數(shù)量和水平

青海省礦山總體數(shù)量500余座，其中國家、省、市、縣四級綠色礦山建設(shè)比例約為17.75%。下一步在增加綠色礦山數(shù)量和比例的同時(shí)，還需進(jìn)一步提高綠色礦山級別?！笆奈濉逼陂g，預(yù)計(jì)全省綠色礦山新增30座，大型礦山全部建成綠色礦山，中型礦山80%建成綠色礦山，小型礦山及小礦全面按照綠色礦山要求進(jìn)行生產(chǎn)運(yùn)營。差別化推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，在規(guī)模上，注重以大中型礦山為主，小型礦山為輔；在礦種上，以鉀鹽、石油、天然氣、煤炭、鋰礦和砂石礦產(chǎn)為主。在區(qū)域上，以海西蒙古族藏族自治州為主，建設(shè)綠色礦山。

3.3 開展礦產(chǎn)資源開發(fā)利用調(diào)查評估，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)節(jié)約與綜合利用水平的提升

自然資源利用效率的提升是“十四五”期間自然資源管理的重要目標(biāo)，礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用提升是其中的重要內(nèi)容。技術(shù)創(chuàng)新提高資源利用水平，進(jìn)而促進(jìn)礦山經(jīng)濟(jì)效益的提高，激發(fā)建設(shè)綠色礦山的動(dòng)力。一方面要加快制定并落實(shí)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用調(diào)查評估制度，做好底數(shù)調(diào)查，掌握礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用水平[5]。另一方面要充分發(fā)揮政府、研發(fā)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、協(xié)會(huì)等多方力量，發(fā)展技術(shù)創(chuàng)新和推廣市場，引導(dǎo)鼓勵(lì)大型礦業(yè)集團(tuán)開展技術(shù)研發(fā)，加大對鹽湖鋰礦產(chǎn)、清潔能源礦產(chǎn)、戰(zhàn)略新興礦產(chǎn)相關(guān)技術(shù)研發(fā)和推廣的支持力度。

3.4 明確主體責(zé)任，以市場化方式開展流域和歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)

礦山生態(tài)修復(fù)屬于礦業(yè)綠色發(fā)展中末端治理的內(nèi)容，一方面恢復(fù)并穩(wěn)定礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的功能，另一方面為后續(xù)礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供空間保障。首先，要嚴(yán)格落實(shí)各級地方政府礦山地質(zhì)環(huán)境與土地復(fù)墾的監(jiān)管和歷史遺留礦山綜合治理的主體責(zé)任。堅(jiān)持“誰破壞、誰治理”“誰修復(fù)、誰受益”原則，通過政策激勵(lì)，吸引社會(huì)資金，加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)。其次，對新建礦山，要強(qiáng)化準(zhǔn)入條件，明確預(yù)防地質(zhì)環(huán)境、土地和生態(tài)損毀的要求。生產(chǎn)礦山要著力完善責(zé)任機(jī)制，按照邊開采邊修復(fù)的原則，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)的責(zé)任。最后，開展黃河上游青海湖流域、湟水河流域、三江源段、祁連山段生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程和礦山生態(tài)修復(fù)工程，歷史遺留廢棄工礦地生態(tài)修復(fù)工程。

4 政策建議

礦業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展中各項(xiàng)具體目標(biāo)和任務(wù)的完成，離不開制度和政策的支持。其中，健全的法律法規(guī)和完善的工作體系是行政保障，用地用礦和財(cái)稅金融政策是礦業(yè)發(fā)展的空間和資金保障，系統(tǒng)的協(xié)同才能更快更好地促進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展。

4.1 完善法律法規(guī)，健全標(biāo)準(zhǔn)體系

首先，探索制定地方性法律法規(guī)文件，使礦業(yè)綠色發(fā)展有法可依[6]。在省級礦產(chǎn)規(guī)劃編制時(shí)，增加礦業(yè)綠色發(fā)展的有關(guān)目標(biāo)要求。其次，在已發(fā)布的綠色勘查、綠色礦山地方標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，積極對接其他省市礦山建設(shè)先進(jìn)適用標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)青海綠色勘查、綠色礦山等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國內(nèi)領(lǐng)先水平。再次，系統(tǒng)性提升全過程各環(huán)節(jié)綠色礦山管理水平，逐步推進(jìn)綠色礦山的管理體系認(rèn)證。探索建立綠色礦山及其綠色礦產(chǎn)品的評價(jià)認(rèn)證機(jī)制，促使消費(fèi)者優(yōu)先采購綠色礦山礦產(chǎn)品。最后，企業(yè)通過建設(shè)綠色礦山減低規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，并獲得政策支持和補(bǔ)貼，從而獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)收益。

4.2 強(qiáng)化政策引領(lǐng)，做好空間保障

首先，對于已獲得綠色礦山稱號的和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)內(nèi)的礦山，優(yōu)先予以延續(xù)采礦權(quán)。其次，對需要整合的資源，優(yōu)先考慮綠色礦山，如資源豐富而開采技術(shù)及設(shè)備達(dá)不到綠色礦山建設(shè)要求的采礦權(quán)、其他企業(yè)已滅失的采礦權(quán)、綠色礦山深部及周邊不宜另設(shè)礦業(yè)權(quán)的零星資源。再者，推進(jìn)凈礦出讓，可優(yōu)先在綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)或綠色礦山上試行，為綠色礦業(yè)發(fā)展做好空間保障。最后，盤活礦山存量建設(shè)用地，將正在開采礦山依法取得的存量建設(shè)用地和歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為耕地的，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

4.3 落實(shí)激勵(lì)政策，拓展資金渠道

首先，統(tǒng)籌安排多項(xiàng)資金優(yōu)先給綠色礦山或綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目。如地質(zhì)礦產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理、土地復(fù)墾、重金屬污染防治等。其次，完善資金獎(jiǎng)勵(lì)制度，協(xié)調(diào)地方財(cái)政資金，對優(yōu)秀綠色礦山企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。再次，綠色礦山作為自然資源、財(cái)政、稅務(wù)等部門執(zhí)行相關(guān)優(yōu)惠政策的依據(jù)，綠色礦山優(yōu)先享受財(cái)政資金項(xiàng)目等各類政府優(yōu)惠政策。最后，建立省級綠色礦山項(xiàng)目庫。將綠色礦山信息納入企業(yè)征信系統(tǒng)，作為銀行辦理信貸業(yè)務(wù)和其他金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的重要參考，促使其享受綠色金融服務(wù)。

4.4 完善工作體系，嚴(yán)格監(jiān)督檢查

首先，嚴(yán)格按照綠色勘查相關(guān)制度要求，持之以恒地抓好綠色勘查各環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查和管理工作，按照綠色勘查工作要求考核地勘項(xiàng)目合同管理和業(yè)績信譽(yù)。其次，建立綠色礦山工作制度，完善綠色礦山申報(bào)、第三方評估、綠色礦山抽查及常態(tài)化巡查辦法。再者，加大對綠色礦山建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任考核，完善綠色礦山建設(shè)績效評價(jià)體系，將綠色礦山建設(shè)納入自然資源年終考核。最后，加強(qiáng)綠色礦山誠信體系建設(shè)，推動(dòng)綠色礦山名錄與企業(yè)信用信息公示銜接，對不符合綠色礦山建設(shè)要求的礦山，限制其申請財(cái)政資金支持。