陳志剛，王宇飛

（1.自然資源部機(jī)關(guān)服務(wù)局，北京 100812；2.管理世界雜志社，北京 100026）

自然資源是城市建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是城市宜居、宜業(yè)的重要保障。城市的高質(zhì)量發(fā)展對(duì)自然資源的保護(hù)和利用提出了更加嚴(yán)苛的要求。“山水城市”理論作為源于我國(guó)的城市學(xué)說(shuō)，其理論和實(shí)踐還有待擴(kuò)展和深化。本文認(rèn)為，“山水城市”建設(shè)所追求的生態(tài)美、意境美等和我國(guó)生態(tài)文明所提倡的人與自然和諧相處是統(tǒng)一的關(guān)系，新時(shí)代“山水城市”建設(shè)是一種將生態(tài)文明理念融入城市建設(shè)的過(guò)程。當(dāng)前，應(yīng)以“山水城市”建設(shè)為抓手，重點(diǎn)解決自然資源保護(hù)力度不夠，生態(tài)修復(fù)資金有限，利用方式單一等問(wèn)題。本文主要開(kāi)展了兩方面的工作：一方面，統(tǒng)籌分析大部制改革后自然資源在保護(hù)和利用方面的問(wèn)題，尋求解決方案；另一方面，以東北某市作為具體案例，分析了“山水城市”理論在實(shí)踐中如何處理好保護(hù)和利用互促的關(guān)系。

1 “山水城市”理念、實(shí)踐及其與自然資源的關(guān)系

“山水”是中國(guó)古代傳統(tǒng)文化中自然的表象。20世紀(jì)90年代，錢學(xué)森先生就中國(guó)山水詩(shī)詞、中國(guó)古典園林建筑、中國(guó)山水畫，以及中國(guó)城市發(fā)展進(jìn)行思考后提出了“山水城市”的概念。錢學(xué)森先生認(rèn)為“山水城市”是在現(xiàn)代城市理論和建設(shè)實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上，以民族文化為內(nèi)涵，以現(xiàn)代技術(shù)為手段，以特定的城市地理環(huán)境為條件，創(chuàng)造人與自然、人與人相和諧的，具有地方特色和中國(guó)風(fēng)格的，最佳人居環(huán)境的中國(guó)城市藝術(shù)空間，可以說(shuō)是城市建設(shè)的最高境界、最高目標(biāo)[1-2]，兼顧城市生態(tài)和歷史文化，兼顧現(xiàn)代科技和環(huán)境美學(xué)，考慮未來(lái)城市生產(chǎn)生活發(fā)展的需要，為人們提供享受生活、工作的宜居、宜業(yè)環(huán)境[2]。

這一理念引發(fā)了對(duì)21世紀(jì)中國(guó)城市發(fā)展模式的廣泛討論，“山水城市”的概念和內(nèi)容體系得以發(fā)展。在錢學(xué)森先生的啟發(fā)下，學(xué)者們對(duì)“山水城市”表達(dá)了各自的理解。例如，吳良鏞先生認(rèn)為“山水城市”是通過(guò)人工環(huán)境與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，建立人工環(huán)境（以城市為代表）與自然環(huán)境（以山水為代表）相融合的人類聚居環(huán)境。王如松先生認(rèn)為“山水城市”也是“生態(tài)城”，是一個(gè)自組織、自調(diào)節(jié)的共生系統(tǒng)，遵從自然界的“道理”，人類活動(dòng)的“事理”和人類行為的“情理”。學(xué)術(shù)界從不同領(lǐng)域角度出發(fā)，推動(dòng)了這一理論的發(fā)展。盡管各家觀點(diǎn)不同，但是達(dá)成了部分基本共識(shí)：比如“山水城市”核心內(nèi)容是尊重自然生態(tài)，尊重歷史文化，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展；“山水城市”構(gòu)建的目標(biāo)包括自然生態(tài)有效保護(hù)、城市特色精心塑造和山水文化繼承發(fā)揚(yáng)[3]；主要特點(diǎn)包括生態(tài)學(xué)哲理和自然保護(hù)意識(shí)，具有強(qiáng)烈的中國(guó)文化特色和詩(shī)畫意境，突出的文化自我整合能力和傳統(tǒng)繼承能力，和諧的自然、人文環(huán)境和人工環(huán)境關(guān)系[4]；城市特色的自然稟賦和生態(tài)環(huán)境，借助科學(xué)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和技術(shù)等，使得生產(chǎn)、生活和生態(tài)統(tǒng)籌。但目前有關(guān)“山水城市”的概念、內(nèi)涵和外延并不明確，其研究多處于理念探索階段，尚未形成系統(tǒng)化的理論體系、研究方法，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)非常有限[3]，未形成完整的“山水城市”實(shí)踐案例。僅重慶明確提出將打造山水園林城市，其他城市多在城市規(guī)劃中應(yīng)用“山水城市”的理論。錢學(xué)森先生當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)從園林城市進(jìn)入到山水城市需要40年時(shí)間，即2050年左右建成山水城市[5]。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，有必要結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的特征，重新定義“山水城市”的內(nèi)涵，構(gòu)建新時(shí)代城市發(fā)展理論體系并探索具體的實(shí)踐路徑。

我們認(rèn)為，新時(shí)期“山水城市”不應(yīng)僅是一個(gè)美好的愿景，作為生態(tài)文明的重要載體和我國(guó)原創(chuàng)性的城市學(xué)說(shuō)，“山水城市”應(yīng)逐步從理念推向?qū)嵺`，使之成為“人和自然的生命共同體”。因此，本文強(qiáng)調(diào)的是推動(dòng)“山水城市”從理論走向?qū)嵺`。其中，考慮未來(lái)城市生態(tài)生產(chǎn)生活融合發(fā)展的需要，首要的一步是對(duì)山水林田湖的統(tǒng)一管理。這一階段的特征是依托城市獨(dú)特的山水資源基礎(chǔ)上的生態(tài)文明建設(shè)。具體實(shí)踐的方式是將自然資源的保護(hù)利用融入城市發(fā)展建設(shè)中：從保護(hù)的角度出發(fā)，通過(guò)一些綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施使得人們的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間更加親近自然，生態(tài)系統(tǒng)更加平衡穩(wěn)定，生物多樣性更加豐富；從發(fā)展的角度出發(fā)，挖掘自然資源的特質(zhì)，并帶動(dòng)相關(guān)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，探索自然資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)的不同路徑，最終促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。“山水城市”的三個(gè)核心特征包括獨(dú)特的山水資源、近自然理念下的三生統(tǒng)籌，以及自然資源的價(jià)值化。獨(dú)特的山水資源意味著城市自身的生態(tài)本底要好，但是這類區(qū)域在發(fā)展過(guò)程中往往也面臨著對(duì)這類資源更為嚴(yán)格的保護(hù)。從理論上說(shuō)，每一個(gè)城市都有其特有的山水意相。而現(xiàn)階段我們提出的“山水城市”更多的是一種城市品牌形象，是需要借助城市品牌打造，解決這類城市的共性問(wèn)題，破除自然資源體制機(jī)制方面的瓶頸。以城市建設(shè)為抓手，在體制改革、發(fā)展路徑方面有所創(chuàng)新，進(jìn)而為城市的發(fā)展提供新的動(dòng)力。未來(lái)“山水城市”建設(shè)的核心更多的是要在兩方面努力：一是借助自然資源管理促進(jìn)親自然空間的擴(kuò)展，打造系統(tǒng)性、連通的城市水系和綠地以形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建城在林中、水邊，人與山水相親的格局；二是自然資源利用方面的實(shí)踐，集約、高效利用當(dāng)?shù)鬲?dú)有的自然資源，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造生態(tài)價(jià)值，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展。

2 以東北某市為例，探索“山水城市”的建設(shè)路徑

2.1 某市具有優(yōu)質(zhì)自然資源

城市擁有豐富的森林、礦產(chǎn)、礦泉水和山珍土特產(chǎn)，森林覆蓋率84.1%，居全國(guó)地級(jí)市之首，是我國(guó)“兩屏三帶”，以及吉林“東西兩帶”生態(tài)安全格局的重要組成部分。某市具有國(guó)際級(jí)的自然資源，山水林田湖要素齊全且代表性強(qiáng)（表1）；有深厚的滿族文化、延邊文化、紅色文化等特色文化。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期以林、煤、鐵“老三樣”為主，是國(guó)家重要的能源和資源基地。但由于過(guò)度開(kāi)采，被列入首批（礦產(chǎn)）資源枯竭型城市。1980年，長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)被列為聯(lián)合國(guó)“人與生物圈”自然保留地和國(guó)際A級(jí)自然保護(hù)區(qū)。2017年，該市確定了“山水畫卷，生態(tài)城市”的城市形象標(biāo)語(yǔ)，符合“山水城市”愿景。

表1 某市自然資源的基本情況

2.2 自然資源保護(hù)和利用存在的問(wèn)題和制度成因

隨著長(zhǎng)白山林區(qū)全面禁伐以及煤炭資源的日益枯竭，該市在自然資源的保護(hù)和利用方面，存在兩個(gè)突出的問(wèn)題。

2.2.1 森林破碎化日益嚴(yán)重，生物多樣性降低，生態(tài)屏障功能減弱

林木的掠奪式砍伐和森林資源的粗放式利用，使得采育嚴(yán)重失調(diào)，原生天然林面積銳減，逐漸演替為次生林或人工林，致使森林生態(tài)系統(tǒng)的整體功能不斷下降。過(guò)度的利用使部分植物種類瀕臨滅絕，非法盜獵等導(dǎo)致東北虎等珍稀物種數(shù)量急劇下降。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和旅游業(yè)的發(fā)展，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水電開(kāi)發(fā)等嚴(yán)重割裂了生物棲息地的連通性，加劇了生物多樣性的下降。

2.2.2 礦山過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞，生態(tài)修復(fù)進(jìn)度緩慢

經(jīng)過(guò)多年開(kāi)采，礦產(chǎn)資源幾近枯竭，某市被列為全國(guó)首批礦產(chǎn)資源枯竭型城市。前些年，林木的掠奪式砍伐和森林資源的粗放式利用，大規(guī)模開(kāi)采造成的地質(zhì)沉陷等地質(zhì)災(zāi)害，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的破壞，礦渣、尾礦和廢水的排放對(duì)水體帶來(lái)了較高的風(fēng)險(xiǎn)。但是由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，修復(fù)成本非常高，區(qū)域內(nèi)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工作滯后。

以上兩個(gè)問(wèn)題有比較深刻的制度成因。首先，某市林業(yè)資源的保護(hù)利用情況非常復(fù)雜，它的林權(quán)包括三類：國(guó)家所有、該市所有及農(nóng)村集體所有。經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代“林業(yè)三定”劃分林業(yè)用地；90年代“五荒拍賣”“山林管護(hù)經(jīng)營(yíng)承包”，以及集體林地的不規(guī)范流轉(zhuǎn)，該市存在著大量沒(méi)有解決的林權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題。國(guó)有森林資源管理體制有待進(jìn)一步完善，思想僵化導(dǎo)致自然資源利用模式單一，發(fā)展模式雷同，林業(yè)相關(guān)的產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不夠等問(wèn)題。體制不順、機(jī)制不靈活是制約該市林業(yè)發(fā)展的根源。其次，礦產(chǎn)資源治理理念落后，沒(méi)有形成完善的礦產(chǎn)資源管理利用模式。礦山對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響有待全面評(píng)估，礦山以外的環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)沒(méi)有列入礦山企業(yè)責(zé)任范圍，復(fù)墾率較低，對(duì)污染的監(jiān)管力度不夠、執(zhí)法不嚴(yán)?，F(xiàn)有的生態(tài)修復(fù)資金無(wú)法滿足實(shí)際需求，缺少良性的資金籌措機(jī)制，特別是歷史遺留的礦山治理和修復(fù)并沒(méi)有納入礦山治理恢復(fù)保證金制度，生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償收費(fèi)制度等。固化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式導(dǎo)致國(guó)有礦山企業(yè)在集約利用和循環(huán)利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面缺少創(chuàng)新動(dòng)力。

3 借助自然資源可持續(xù)保護(hù)和利用，探索“山水城市”建設(shè)的路徑

類似該市具有優(yōu)質(zhì)自然資源的城市或者地區(qū)，往往也承擔(dān)了作為生態(tài)安全屏障的功能。這類地區(qū)發(fā)展所面臨的普遍難題就是保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾格外突出。這一問(wèn)題的解決，需要通盤考慮，需要國(guó)家層面或者區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)日叽胧┻M(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，這并不意味著城市自身不能積極作為。結(jié)合前文歸納的山水城市的基本特征，可以從兩方面入手，分別是從自然資源管理的制度改革著手以破除體制機(jī)制的束縛，以及設(shè)計(jì)合理的能將生態(tài)優(yōu)勢(shì)變化成經(jīng)濟(jì)效益的路徑。“山水城市”建設(shè)可作為一種品牌打造的措施，以制度和路徑創(chuàng)新為突破，探索自然資源的可持續(xù)保護(hù)和利用的方式。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下3方面進(jìn)行探索。

3.1 全面推進(jìn)自然資源管理體制改革，破除自然資源保護(hù)和利用的制度障礙

要針對(duì)山（礦）、水、林、田采取差異化的管理路徑。長(zhǎng)白山作為東北地區(qū)重要的生態(tài)屏障，應(yīng)強(qiáng)調(diào)山體的保護(hù)（分區(qū)、分類管理和礦山修復(fù)等）、水資源的保護(hù)（水網(wǎng)建設(shè)、水環(huán)境改善和水質(zhì)保持等），以及生物資源的保護(hù)（林質(zhì)、林相的改進(jìn)，生物多樣性保護(hù)，生態(tài)廊道的建設(shè)和生態(tài)系統(tǒng)碎片化的改善等）等。推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，加大礦山生態(tài)修復(fù)力度，重點(diǎn)推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程；完善河長(zhǎng)制，促進(jìn)流域保護(hù)管理；在林改基礎(chǔ)上，理順管理單位體制，加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)；加速自然保護(hù)地體系改革，協(xié)調(diào)好長(zhǎng)白山區(qū)域保護(hù)地和該市各級(jí)政府之間的關(guān)系，優(yōu)化自然保護(hù)地體系。落實(shí)最嚴(yán)格的自然資源節(jié)約集約利用制度，健全有償使用制度，發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。健全生態(tài)補(bǔ)償制度，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)，重點(diǎn)拓寬市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償渠道。

3.2 重視規(guī)劃引導(dǎo)及山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)，探索基于自然的解決方案（Nature-Based Solutions，簡(jiǎn)稱NBS）

該市需要結(jié)合城市的資源環(huán)境和地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)找準(zhǔn)定位，制定更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃?！笆奈濉币?guī)劃編制中要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)的原則和集約緊湊、規(guī)模適度、產(chǎn)城融合的發(fā)展思路，突出特色化、差異化和生態(tài)化發(fā)展，因地制宜地進(jìn)行空間開(kāi)發(fā)建設(shè)。該市已經(jīng)明確了按照“核心帶動(dòng)、軸帶引導(dǎo)、節(jié)點(diǎn)支撐”的發(fā)展模式，通過(guò)以該市中心城區(qū)為依托的主核一體化區(qū)域和以松江河為依托的新城副核一體化區(qū)域?qū)κ杏虬l(fā)展的帶動(dòng)作用，優(yōu)化資源配置。該市需要考慮城市建設(shè)用地與水體的相互關(guān)系，注重山水林田湖與城市建筑之間空間和功能的融合，重視綠色藍(lán)色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采用NBS的理念和標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)海綿城市、城市綠地、中央花園、城市廊道等，增加自然生態(tài)空間，促進(jìn)區(qū)域山水環(huán)境的統(tǒng)籌發(fā)展；將山水林田湖草作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)性建設(shè)和修復(fù)，強(qiáng)化環(huán)境管理措施，開(kāi)展綜合治理，在規(guī)劃中充分體現(xiàn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)統(tǒng)籌的理念，促進(jìn)城市發(fā)展規(guī)劃以及空間規(guī)劃的融合。

3.3 充分利用自然資源優(yōu)勢(shì)，探索可持續(xù)利用的模式

某市需要突出城市特色，利用豐富的自然資源，發(fā)展生態(tài)旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，全面促進(jìn)三產(chǎn)融合?！吧剿鞘小睆?qiáng)調(diào)“特色”的文化，并將其看作是一個(gè)城市的生命和靈魂。對(duì)于該市來(lái)說(shuō)，以往多強(qiáng)調(diào)對(duì)滿族文化、延邊文化等的利用，卻忽視了生態(tài)文化的魅力，沒(méi)有對(duì)其充分挖掘。該市的人參、礦泉水、冰雪等資源的開(kāi)發(fā)利用方式與其生態(tài)價(jià)值不匹配。例如，城市作為世界三大粉雪基地之一，有其特有的優(yōu)勢(shì)；但是，無(wú)論從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是旅游項(xiàng)目設(shè)計(jì)等方面都與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大的差距。“山水城市”最初強(qiáng)調(diào)園林建筑、水墨畫中的文化意境，但是隨著學(xué)界認(rèn)知的深入，內(nèi)涵也在不斷地發(fā)展。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，要為“山水城市”理論不斷注入新的內(nèi)涵和活力，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新，通過(guò)設(shè)計(jì)合適的發(fā)展路徑，豐富山水林田湖利用的內(nèi)涵。例如，在對(duì)礦山進(jìn)行修復(fù)的過(guò)程中發(fā)展礦山公園，在保護(hù)長(zhǎng)白山森林資源的基礎(chǔ)上探索冰雪賽事、生態(tài)旅游等；利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，吸引國(guó)外游客；建立區(qū)域公共品牌“一谷一城”，帶動(dòng)礦泉水及人參等特色產(chǎn)品，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；充分挖掘自然資源的特質(zhì)，將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益以及可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“山水城市”的生態(tài)價(jià)值。

4 小結(jié)

“山水城市”，可以看作是中國(guó)自主探索城市發(fā)展的理論實(shí)踐。當(dāng)前，我國(guó)處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，“山水城市”的理念對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展具有指導(dǎo)意義。新時(shí)代的“山水城市”，要逐漸從理論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，助力城市新形象打造和城市建設(shè)，解決城市發(fā)展過(guò)程中保護(hù)發(fā)展矛盾突出的問(wèn)題。山水資源突出的城市，往往是生態(tài)資源品質(zhì)極佳的城市，其自然資源的保護(hù)和利用尤為重要?？紤]到理論有待完善、實(shí)踐尚缺少經(jīng)驗(yàn)，可以嘗試率先通過(guò)試點(diǎn)的方式，探討“山水城市”建設(shè)的具體制度創(chuàng)新，以及資源資產(chǎn)化的實(shí)現(xiàn)路徑。優(yōu)先選取一批自然資源優(yōu)勢(shì)突出的城市，開(kāi)展實(shí)踐，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并歸納差異化的實(shí)現(xiàn)路徑。在城市建設(shè)申報(bào)中制定綠色融資標(biāo)準(zhǔn)和辦法，探索以中央財(cái)政的生態(tài)修復(fù)、保護(hù)資金帶動(dòng)社會(huì)資本注入的方式來(lái)解決保護(hù)和發(fā)展資金缺乏的核心矛盾。允許各地積極探索并給予適當(dāng)?shù)募?lì)性政策，鼓勵(lì)城市通過(guò)制度創(chuàng)新突破自然資源管理體制機(jī)制約束，在打造“山水城市”的同時(shí)完成可持續(xù)發(fā)展路徑的構(gòu)建。