劉士林

5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱《意見》），是國家對縣城新型城鎮(zhèn)化首次作出的系統(tǒng)頂層設計和明確制度安排。

在新中國的城鎮(zhèn)化進程中，縣城發(fā)展可謂尤其不易。既走過了一條曲折的道路，也到了一個關鍵的階段。

此前，在我國新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃中，基本上看不到有關于“縣城”的專門表述。從2002年黨的十六大提出“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，到2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確“把城市群作為主體形態(tài)”，縣城一直被混編在小城市的序列內。

名不正則言不順。這直接影響到縣城的定位和發(fā)展方向，即究竟是該向上面的城市看齊，還是反過來向下面的村鎮(zhèn)靠攏？直到2021年《國家“十四五”規(guī)劃綱要》發(fā)布，明確提出“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”，不僅使縣城從“小城市”這個混沌范疇中脫離出來，同時也意味著縣城已成為我國城市規(guī)劃體系中的重要層級和獨立形態(tài)。

在此背景下，《意見》進一步明確了縣城城鎮(zhèn)化建設的總體框架與基本要求，為新時代縣城的規(guī)劃、建設、治理提供了系統(tǒng)的實施方案和有力的政策保障。

刻不容緩

在新中國的城鎮(zhèn)化進程中，縣城發(fā)展尤其不易?？傮w上看，既走過了一條曲折道路，也到了一個關鍵階段。

城市數(shù)量增減，是衡量城鎮(zhèn)化的重要指標。以改革開放為分水嶺，關于新中國縣城的發(fā)展，大體上可分為兩個階段：一是改革開放前的“凈增長”階段。在此期間，盡管我國城鎮(zhèn)化建設總體緩慢，但縣城數(shù)量卻一直在持續(xù)增長。如在上世紀50年代，隨著城市建設和工業(yè)發(fā)展，一些鎮(zhèn)升格為縣城;60年代，盡管國民經(jīng)濟調整對城市發(fā)展有影響，但由于一批新設市又退回縣建制，所以縣城還出現(xiàn)了“逆勢增長”。因此在這一階段，縣城是城鎮(zhèn)化的受益者。

二是在改革開放以來的“凈減少”階段。在此期間，與我國城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展不同，縣城數(shù)量不升反降。如改革開放初期，以1979年深圳、珠海撤縣設市為代表，全國各地掀起一股撤縣設市熱;上世紀80年代以來，隨著設市標準不斷調整，不少縣城升格為具備更高職能的縣級市;如當下一些大城市不斷擴容，致使很多郊縣被兼并為市轄區(qū)。目前我國現(xiàn)有1472個縣，與1949年的2068個縣（此數(shù)據(jù)由研究統(tǒng)計得來）相比，已消失了596個，而且，這種趨勢還在蔓延。

最可憂慮的是，在數(shù)量持續(xù)減少的同時，縣城地位也在不斷下降，給我國新型城鎮(zhèn)化建設帶來兩方面嚴峻挑戰(zhàn)：一是“上面”的大城市深陷“城市病”。城市病雖發(fā)生在城市，但病根卻在于農村，是短時間內農村人口大量涌入城市的結果。二是“下面”的農村出現(xiàn)“空心化”。盡管空心化的直接原因是由于大城市的過度虹吸，但也與縣城作為蓄水池或調節(jié)器的功能受損密切相關。

由此可知，無論是疏解大城市非核心功能和應對愈演愈烈的城市病，還是解決農村地區(qū)普遍存在的一老一少、土地撂荒、文化斷層等問題，加大對縣城的建設和支持力度，提升其服務和保障功能，已到了一個刻不容緩的關鍵階段。

5月7日，作為第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點縣的貴州省遵義市湄潭縣縣城一角（楊楹/攝）

三座“大山”

目前，我國縣城發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)在三個方面。

一是投入不足。由于歷史遺留欠賬過多，盡管近年來我國持續(xù)加大對縣城建設的投入，但相對于縣城本身的需求還是有較大差距。有關研究顯示，縣城人均市政公用設施固定資產(chǎn)投資，僅相當于地級及以上城市城區(qū)的1/2左右，同時，縣城居民人均消費支出，也僅相當于地級及以上城市城區(qū)居民的2/3左右。這是很多縣城基礎設施落后、城市風貌不佳的主要原因。此外，在對縣城的投入中，有一部分是為服務上一級的建設需要，還有一部分是定向給了農村，屬于“過路財”，對縣城本身的建設意義不大。而財政投入的不足，加上縣城本身從金融領域拿錢的能力較弱，也是各種截留等事件在縣城多發(fā)的根源?！兑庖姟诽岢黾哟笸度牒途C合運用中央預算內投資、各類專項債券等金融工具，也都是針對這些問題而發(fā)。

二是行政弱勢。我國城鎮(zhèn)化的基本特點是行政和市場共同推動，就現(xiàn)階段而言，行政的力量更加強勢，這對于行政級別較低的縣城是明顯不利的，并導致了各種資源嚴重不足的困境。在實行市帶縣體制的當下，由于“切蛋糕”的權力主要在省市兩級，因此縣城一級能從財政和資源的大盤子里拿到多少，即使并非完全被動，也很少有話語權。尤為重要的是，一般縣級政府拿到的資源與所承擔的責權往往不相匹配，一旦拿到的資源少、承擔的責任多，就很容易陷入“寅吃卯糧”“入不敷出”的惡性循環(huán)。由于能把有關工作應付下來就已經(jīng)困難重重，因此一般也很少再有資源去從事發(fā)展。同時，因處在城市體系中的低位，各種強勢群體都可以隨意置喙，也是影響縣城獨立思考和堅持一張藍圖干到底的原因之一。

三是功能不強。不同等級的城市，功能自然也應該有等差。按照一般的理解，縣城的服務功能主要是提供農村生產(chǎn)資料和生活資料供應、農產(chǎn)品收購及滿足縣域范圍內居民的教育、醫(yī)療、娛樂等需求。但實際上，作為承上啟下的重要環(huán)節(jié)，縣城除了面對農村和自身，還承擔著對“上面”城市的眾多服務功能，如牽頭落實國家和省市的鄉(xiāng)村工作、為城市居民提供農副產(chǎn)品、為城市提供勞動力人口、為游客提供體育休閑娛樂類服務等，這些都需要現(xiàn)代化的基礎設施和良好的治理能力才能勝任。而受投入不足和行政弱勢的雙重影響，很多縣城不僅在服務上捉襟見肘，也可以說長期處在超負荷運轉之中。提升縣城的現(xiàn)代化城市功能，加快建設縣城作為城市的功能體系和保障體系，也到了必須加以解決的關鍵節(jié)點。394518AA-BF50-464C-8671-2E85733BD26F

回過頭來補縣城建設落后的課，既是亡羊補牢之舉，也是乘勢而為的明智選擇。

以上，既有城市發(fā)展規(guī)律的原因，也有政策和規(guī)劃方面的原因。就前者而言，當今世界的主流是以大都市和城市群為中心的都市化進程，特點是資源和人口向大城市、中心城市的快速集聚，縣城必然要成為大城市虹吸、瓜分的對象。就后者而言，在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，最高層級是城市群，最低層級是農村，前者是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，后者則有鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支持，而只有位于中間的縣城非常尷尬。以上問題基本上都由此而生，也是壓在縣城上的三座“大山”。而《意見》給予的多項支持，可以說就是前來移山的愚公。

打好基礎

郡縣治，天下安。改革開放以來，由于資源有限，過去的城鎮(zhèn)化重點一直是地級以上城市，在后者獲得充足發(fā)展的今天，回過頭來補縣城建設落后的課，既是亡羊補牢之舉，也是乘勢而為的明智選擇。在號角已經(jīng)吹響之后，需先行做好以下基礎工作。

首先是建立基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計與發(fā)布制度。在目前的國民經(jīng)濟統(tǒng)計公報中，既有地級市，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村，而縣城則不在其列，以至于今天有關縣城的各種數(shù)據(jù)嚴重缺乏，已有的也缺乏連續(xù)性和權威性，不利于各項政策研究和發(fā)展規(guī)劃制定。同時，縣級建制本身也比較混亂，有縣、旗、自治縣、縣級市、設治區(qū)、設治局、工礦區(qū)等，還有一些擴權鎮(zhèn)也屬于此系列，這也是有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)相互矛盾、出入很多的原因之一。以科學界定縣城概念為基礎，研究建立統(tǒng)計方法和口徑，在年度的國民經(jīng)濟公報中單列縣城一類，對其數(shù)量、分布、建成區(qū)面積、常住人口等進行系統(tǒng)整理并同步發(fā)布，為推動縣城城鎮(zhèn)化建設提供基礎數(shù)據(jù)支持。

其次是加強基礎理論和戰(zhàn)略研究。推動縣城成為城鎮(zhèn)化建設“重要載體”，目前最主要的還不是考慮具體的投資、基建、產(chǎn)業(yè)、人才等，而是要加快開展關于縣城的基礎理論和戰(zhàn)略規(guī)劃研究。前者著眼于“在邏輯上是否站得住”，明確縣城的概念、內涵、形態(tài)、功能等理論問題，后者的重點是“在現(xiàn)實中應該怎么做”，解決縣城發(fā)展的定位、目標、重點任務、評價標準等實踐問題。這兩者需同步展開，前者做得好，在“頭腦”中就容易形成“共識”，為建設中最大限度形成合力創(chuàng)造條件，后者做得好，在“行動”中就容易保持“一致”，確保一張藍圖干到底和不走樣，由此降低發(fā)展成本，避免反復折騰，提升建設質量。

同時還要提升規(guī)劃編制水平。縣城規(guī)劃是城鎮(zhèn)體系的重要層級，但由于夾在城市和鄉(xiāng)村之間，長期以來不是偏左就是偏右，未能發(fā)揮好規(guī)劃的引領作用。以城鎮(zhèn)化建設“重要載體”為定位，探索符合自身發(fā)展規(guī)律和特點的縣城規(guī)劃理論和方法，是落實《意見》最重要的基礎性工作之一。研究和編制縣城規(guī)劃，核心是要堅持縣城“不是城市，也不是農村”的基本屬性，其中最重要的一點是要堅持縣城的發(fā)展定位，避免把縣城規(guī)劃做成城市規(guī)劃甚至大城市規(guī)劃，不僅脫離了自身的發(fā)展階段和人民群眾的實際需要，同時也因為盲目對標和攀比大城市而造成極大的浪費。以前很多縣城在這方面的教訓不少，在新一輪的縣城建設大潮中，要通過科學的規(guī)劃編制，避免穿新鞋走老路。

此外，大力推動治理現(xiàn)代化建設。在國家治理體系建設中，縣城一直是短板和弱項，在生態(tài)治理、經(jīng)濟治理、社會治理、文化治理和人的現(xiàn)代化等方面存在的問題普遍比較突出。縣城治理體系和能力現(xiàn)代化的問題如果解決不好，不僅會拖城市治理的后腿，也會直接影響到農村基層治理。為此，要加快研究賦予縣級更多自主權的政策體系，不斷強化縣城現(xiàn)代化治理體系和綜合服務能力建設，此外，在深化體制改革、精簡冗余人員、建設高效政府、構建韌性發(fā)展和安全發(fā)展機制等方面，也都需要盡快提到議事日程上來。394518AA-BF50-464C-8671-2E85733BD26F