文/周永平

自2018年我國開啟新一輪黨和國家機構(gòu)改革以來，有關(guān)安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發(fā)系列文章，回憶并探討我國安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。本文是第12篇，也是最后一篇。

黨的十四大確立了我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，經(jīng)過近三十年的努力，中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制基本形成。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更進一步指出：“建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)?！卑踩a(chǎn)問題作為經(jīng)濟活動的副產(chǎn)品，作為解決這一問題的安全生產(chǎn)工作，在市場經(jīng)濟中應如何開展，或者說，政府的安全生產(chǎn)治理應該采取何種形式才符合市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，在當前尤其有必要對其進行探討。

從市場經(jīng)濟本意出發(fā)理解安全生產(chǎn)

從市場經(jīng)濟本意上講，政府對安全生產(chǎn)的治理本身是反市場的行為。西方國家的市場經(jīng)濟原教旨主義的理解是自由經(jīng)濟（free marketing economy)，意即經(jīng)濟活動只需由市場去規(guī)范、調(diào)節(jié)，政府不應該也不可能在其中有什么作為。隨著經(jīng)濟活動本身日益復雜，甚至出現(xiàn)所謂國民經(jīng)濟體系化，市場調(diào)節(jié)這只“看不見的手”出現(xiàn)了失靈的問題，政府開始對經(jīng)濟活動進行干預、調(diào)節(jié)。政府之手介入經(jīng)濟活動，基于社會整體利益，甚至包含著道德動機，旨在糾正純粹市場調(diào)節(jié)的盲目性和克服其自發(fā)性所帶來的整體性負面結(jié)果。因此，政府干預行為往往是逆向的、反市場機制的操作，其措施往往是限制市場機制的作用，以減少其負面影響。勞動關(guān)系原本純粹由市場規(guī)范，勞動條件由雇傭雙方自行商定，其結(jié)果出現(xiàn)了自由資本主義時期勞動者受到殘酷剝削，勞動者的安全健康出現(xiàn)嚴重問題（見《勞動保護》雜志2021年1 期《“安全生產(chǎn)”的前世今生》一文)。因此，規(guī)定勞動條件，規(guī)范勞動關(guān)系，使之脫離于完全的市場調(diào)節(jié)，是政府對自由市場經(jīng)濟活動干預的最初嘗試。

自19 世紀以來，市場經(jīng)濟演變?yōu)楝F(xiàn)代市場經(jīng)濟體系，經(jīng)濟活動規(guī)范既包含著市場機制的因素，又包含政府調(diào)節(jié)的因素，尋求二者之間的平衡，確保經(jīng)濟活動既充滿活力又有序平穩(wěn)，是國家經(jīng)濟治理中永恒的主題。也就是說，政府對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)和干預，并不是要消除市場機制的作用，而是要讓其發(fā)揮更好的、對資源配置的“決定性”作用。安全生產(chǎn)工作肩負著保護勞動者安全健康的社會使命，但它又毫無疑問地涉及社會經(jīng)濟活動及其效率，理應在這樣一個大的背景下來理解其與市場經(jīng)濟的關(guān)系，確立政府安全生產(chǎn)治理原則和具體行為。

政府要把握好市場經(jīng)濟中的安全生產(chǎn)治理，其核心是要準確理解政府和企業(yè)之間的關(guān)系，即在市場經(jīng)濟中企業(yè)居于何種位置，政府扮演什么樣的角色，彼此行為必須有一個明確的界限。從上述現(xiàn)代市場經(jīng)濟基本含義理解，就是該市場調(diào)節(jié)的歸市場，政府則應不折不扣地履行其法定義務(wù)。

市場經(jīng)濟條件下企業(yè)是安全生產(chǎn)的主體

企業(yè)是市場經(jīng)濟活動的主體，具有完整的自主性，就是說它有權(quán)決定自己的事務(wù)，獨立地開展自己的生產(chǎn)經(jīng)營活動，并承擔由此帶來的一切后果。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，企業(yè)的一切活動還必須受到政府干預的制約和限制，即必須以履行相關(guān)法定義務(wù)為前提，來自主地開展其各項業(yè)務(wù)活動。具體到安全生產(chǎn)上，作為市場主體的企業(yè)應該是履行其保護勞動安全健康權(quán)利的一般義務(wù)和法律、法規(guī)和標準規(guī)定的具體義務(wù)。至于如何、采取什么具體措施來滿足這些法定的要求，切實地保障勞動者勞動過程中的生命、肢體安全和身心健康，企業(yè)則可以自行選擇，政府則應該從結(jié)果來評估相關(guān)制度要求實施的效果，而不應對企業(yè)的具體履行義務(wù)的過程和活動進行過多而又具體的干預，更不應該沖入企業(yè)安全生產(chǎn)工作的一線，代行企業(yè)安全科的職責。

由于對市場經(jīng)濟的本質(zhì)屬性認識不清，對安全生產(chǎn)工作問題上企業(yè)和政府的角色定位不準，使得我國現(xiàn)實的安全生產(chǎn)表現(xiàn)出相當?shù)幕靵y和無序。

按照市場的歸市場這一原則，勞動者安全健康的技術(shù)問題，特別是那些屬于特殊行業(yè)、特別領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)的開發(fā)和選擇，應該屬于企業(yè)根據(jù)市場機制自主掌握的范疇。但我們的政府卻直接插手其中，替企業(yè)做主選擇具體技術(shù)措施。譬如，曾經(jīng)持續(xù)近十年在石油化工行業(yè)強行推廣某廠商的阻隔防爆材料，嚴重加重企業(yè)成本，搞得怨聲載道，最后不得不草草收場。這種政府行為不僅越過了其在市場經(jīng)濟中的行為邊界，而且直接違反現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定（見《安全生產(chǎn)法》第40 條第2 款和第64 條的規(guī)定)。

隱患的排查及其消除更是涉及具體技術(shù)的專業(yè)問題，也是企業(yè)確保安全所必須要履行的義務(wù)和承擔的責任。我國《安全生產(chǎn)法》第41條是這樣規(guī)范的：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立健全并落實生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應當如實記錄，并通過職工大會或者職工代表大會、信息公示欄等方式向從業(yè)人員通報……縣級以上地方各級人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應當將重大事故隱患納入相關(guān)信息系統(tǒng)，建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位消除重大事故隱患?！?/p>

應該說，法律規(guī)定是很明確的：事故隱患的排查和消除都是企業(yè)的事情，政府的職責定位在“督辦”和“督促”上。但近年來，我們的一些政府部門置法律如此清晰的規(guī)范于不顧，直接介入企業(yè)事故隱患排查。一些地方政府部門認識到自身的專業(yè)能力之不足，發(fā)明了“政府購買服務(wù)”，聘用為數(shù)不少的各類專家，由行政人員帶隊入駐企業(yè)，幫助其排查隱患。這些外來的專家能否將具體企業(yè)的事故隱患無一遺漏地排查出來，從專業(yè)性上是令人懷疑的。

更為關(guān)鍵的在于，政府這種保姆式的作為，完全搞亂了市場經(jīng)濟中安全生產(chǎn)各相關(guān)主體的責任和義務(wù)，似乎讓人感到又回到了政府大包大攬的計劃經(jīng)濟時代。目前，仍然方興未艾的各種駐廠（礦）安全員制度，更是令人匪夷所思。

曾經(jīng)安全生產(chǎn)的主管部門通告取消一家著名企業(yè)安全生產(chǎn)標準化一級企業(yè)稱號，這一事件值得分析。我國政府在各行各業(yè)推廣安全標準化工作，其形式是由政府部門制定相關(guān)行業(yè)的具體標準，由相關(guān)企業(yè)組織實施，再由政府對其實施情況進行檢查評估，根據(jù)結(jié)果給出其達標的等級，其等級由對其進行評估的行政主體的行政級別所確定。該企業(yè)獲得的一級標準化企業(yè)稱號，意味著其安全標準化工作得到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的認可，說明其安全生產(chǎn)工作接近或已經(jīng)達到最好的狀況。但就是這樣一家已被政府認可的一級標準化企業(yè)發(fā)生了死亡數(shù)人的生產(chǎn)安全事故。這便引起了人們的疑問，安全標準化能保證安全嗎？政府直接插手技術(shù)性極強的安全生產(chǎn)工作可謂合情，但合理嗎？

安全生產(chǎn)標準化換成國際通用說法，應該是安全生產(chǎn)（職業(yè)安全衛(wèi)生）管理體系，它在主要工業(yè)化國家通行已有數(shù)十年。其均為企業(yè)、行業(yè)經(jīng)過對安全生產(chǎn)豐富實踐經(jīng)驗的總結(jié)而創(chuàng)立。根據(jù)各個行業(yè)特點，在國際上流行著各種版本的安全生產(chǎn)管理體系。譬如，由國際標準化組織創(chuàng)立的、通用型的職業(yè)安全衛(wèi)生18000 體系（OSH18000)、石油化工企業(yè)廣泛采用的健康安全環(huán)境管理體系（HSE，因此類企業(yè)環(huán)保與安全生產(chǎn)工作性質(zhì)類同，并具有同等重要性而將其整合在一起)、礦山類企業(yè)也有其特定的管理體系。有些巨型企業(yè)甚至根據(jù)自身情況，制定和實施了其獨特的相關(guān)安全生產(chǎn)管理體系，比如，美國通用電氣（GE)的EHS 體系、杜邦的RC(Responsible Care)體系等。

由于安全事關(guān)人的生命和健康，必須做到精而又精，細而又細，因此這些體系的設(shè)計都基于：嚴格的程序性（每一操作都必須按規(guī)定的次序進行)、循環(huán)性（每一程序周期完成意味新一輪程序周期的重新開啟）、持續(xù)改進性（每一輪循環(huán)的任何環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)任何問題必須當即予以解決)。貫穿安全生產(chǎn)管理體系的“三性”原則，因其在具體企業(yè)安全生產(chǎn)管理中的科學性和適用性，而被企業(yè)廣泛、自由地選用，并不需要政府號召，甚至半強制性地推廣。實際上，我國大多數(shù)企業(yè)，特別是大中型骨干企業(yè)都根據(jù)其行業(yè)特點和實際需要，選用了相應的安全生產(chǎn)管理體系，其在實際運用中也取得了很好的效果。但政府卻又推出自創(chuàng)的安全生產(chǎn)標準化體系，要求企業(yè)實施，給這些企業(yè)帶來了極大的困擾，增加了工作的不便和成本。更重要的是，這樣的工作思路和方法與市場經(jīng)濟治理安全生產(chǎn)的理念相距太過遙遠。

預防為主中的行政審批

我國上世紀50 年代就確定了科學的“預防為主”的安全生產(chǎn)方針。預防為主不僅體現(xiàn)了對勞動者安全健康的重視，同時也把握了安全生產(chǎn)工作在企業(yè)層面的規(guī)律和特點。預防為主應該體現(xiàn)在企業(yè)安全生產(chǎn)的各個方面，貫穿于其生產(chǎn)經(jīng)營的全過程。由于現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)和工藝的復雜性，在企業(yè)建立之初，或按《安全生產(chǎn)法》的標準說法，生產(chǎn)經(jīng)營單位新建、改建、擴建工程項目，要落實預防為主的方針，相應的安全設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用（《安全生產(chǎn)法》第31 條）。

從市場經(jīng)濟角度看，無論從履行保護勞動者安全健康的法定義務(wù)出發(fā)，還是從保障其財產(chǎn)安全的方面考慮，企業(yè)實際上也會這樣做。筆者曾見識國外企業(yè)對其新建項目進行安全論證評估，其工作之仔細、論證之專業(yè)、評估之全面，給人留下極深印象。

為有效保護勞動者的安全健康權(quán)利，我國法律設(shè)立這樣的具體規(guī)定體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性，也符合市場經(jīng)濟的原則。問題在于法律規(guī)定并未就此止步，而是對這些安全論證評估的各環(huán)節(jié)設(shè)定了政府審批或?qū)彶?、驗收的?guī)定，如2002 年實施的《安全生產(chǎn)法》規(guī)定了“三同時”幾個環(huán)節(jié)均要經(jīng)政府部門審批和驗收，2014 年修訂的《安全生產(chǎn)法》只保留了對安全設(shè)計環(huán)節(jié)的政府審查，2021 年9 月第三次修訂的《安全生產(chǎn)法》要求，負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應當加強對建設(shè)單位驗收活動和驗收結(jié)果的監(jiān)督核查。而這種實行行政審查和批準改為個別環(huán)節(jié)審查還是在新時代高強度的減少行政審批、消除市場經(jīng)濟體制障礙的壓力下做出的。

事實上，我國的政府部門喜歡設(shè)置各類行政審批制度，并不是某個部門或行業(yè)領(lǐng)域所獨有，而是十分普遍的現(xiàn)象，所以才會出現(xiàn)損壞的馬路街沿，沒有相關(guān)部門的審批就無人問津的怪現(xiàn)象。

安全評估、安全論證，本來是十分專業(yè)的問題，相關(guān)企業(yè)和專門的技術(shù)機構(gòu)應該最有發(fā)言權(quán)。具體行業(yè)、領(lǐng)域的可行技術(shù)選項多而復雜，而且呈現(xiàn)日新月益的狀況，作為外行的行政人員如何有能力對其進行審查，甚至為企業(yè)作出正確的決策呢？

事實上，當這種對專業(yè)技術(shù)問題的行政審批大行其道的時候，形成了這樣一種局面：參與論證評估的技術(shù)機構(gòu)是政府批準的，其表面上看是一個市場獨立主體，但獲取項目以能否得到政府批準為標準，其更重要的工作是獲得政府部門的認可，而不是以市場需要的真實實力為取向，由此，使其幾乎變成了政府的附屬機構(gòu)；企業(yè)在技術(shù)選項及服務(wù)機構(gòu)選擇上，也會以獲得政府批準為主要考慮，而不是以節(jié)約、機構(gòu)的實際專業(yè)能力為主要選擇條件；同時，以項目獲批為首要目標，企業(yè)和服務(wù)機構(gòu)的目標也就一致起來，聯(lián)合公關(guān)便順理成章了。由此造成安全技術(shù)評價評估的亂象：企業(yè)自主選擇服務(wù)機構(gòu)受到實質(zhì)性限制，技術(shù)服務(wù)機構(gòu)難以在公平的競爭環(huán)境中得到健康的發(fā)展，最終造成整體的專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力偏弱。

可見，此類行政審批確確實實是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟的最大障礙。市場機制是中性的，也是最無情的，只有回到市場經(jīng)濟的軌道，才能最有效地配置相關(guān)資源，合理分配相應利益，實現(xiàn)整體社會效益的最大化。

政府從應由企業(yè)自行決策和行為的領(lǐng)域退出、廢除不必要的行政審查、審批，還企業(yè)以自主權(quán)，確立在市場經(jīng)濟中政府的準確定位和具體行為邊界，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制條件下安全生產(chǎn)治理所必須要解決的問題。同時，要全面完善社會主義市場經(jīng)濟體制，在市場經(jīng)濟中更有效、成本更低地解決我國安全生產(chǎn)的社會治理問題，政府更應該在培育和完善安全生產(chǎn)的專業(yè)技術(shù)市場、社會服務(wù)體系方面有更大的作為。

譬如，通過制度建構(gòu)，培育健全的安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)市場。廢除對安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的各種準入限制，更不能為行政機關(guān)的附屬機構(gòu)量身打造專有的工作領(lǐng)域，形成事實上的行政壟斷，對所有主體進行一視同仁地監(jiān)管，把政府真正擺在公正的第三方的位置上。讓所有的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)在公平的市場中競爭，接受市場的鍛造和檢驗，接受其服務(wù)對象（技術(shù)需求方）的自主選擇，讓市場成為決定其進入和退出的關(guān)鍵力量。根據(jù)中小企業(yè)占企業(yè)總數(shù)絕大多數(shù)，這些企業(yè)的專業(yè)技術(shù)力量又相對不足、一般事故多發(fā)的實際情況，政府可以通過市場化操作，有意識地引導和培養(yǎng)一批全能型的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，通過服務(wù)合同，提高中小企業(yè)安全生產(chǎn)工作水平，以有效解決我國職業(yè)安全健康事故基數(shù)（總量）過大的問題。

總之，根據(jù)十八屆三中全會精神，新時代安全生產(chǎn)工作改革的重點任務(wù)之一，應該是逐漸克服和削弱安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政過于強勢、政府對企業(yè)干預過多的弊端，更多地借用市場機制的力量，能夠用市場解決的問題盡量歸于市場解決，這不僅是解決我國安全生產(chǎn)治理成本過高，真正實現(xiàn)依法治安的需要，也是整體上健全和完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。