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        經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下 油氣管道項(xiàng)目投融資方式的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

        2022-06-06 06:31:21呂政偉仇安
        科學(xué)與財(cái)富 2022年2期

        呂政偉 仇安

        摘?要:伴隨著經(jīng)濟(jì)增長由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新常態(tài),油氣管道項(xiàng)目投融資活動(dòng)的市場化趨勢決定了其對于投融資模式優(yōu)化的要求。本文旨在油氣管道投融資市場化要求的前提下,梳理幾種常見的管道項(xiàng)目投融資模式及其存在的風(fēng)險(xiǎn),并提出相應(yīng)的解決對策,緩解項(xiàng)目參與者之間的信息不對稱的固有弊端,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的良好收益。

        關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)新常態(tài);油氣管道項(xiàng)目;投融資模式、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

        2014年5月,在河南考察時(shí)指出,我國處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā),適應(yīng)新常態(tài),保持戰(zhàn)略平常心[1]。 舊常態(tài)無法維持,高投資高增速一去不復(fù)返,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài),社會(huì)投資結(jié)構(gòu)形式和投資方式發(fā)生轉(zhuǎn)變,機(jī)遇和壓力隨之而來。而基礎(chǔ)設(shè)施缺口依然巨大,同時(shí)人口紅利正逐步消失,政府面臨巨大的資金壓力。在新常態(tài)背景下,國務(wù)院頒布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制,鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60 號)[2],鼓勵(lì)社會(huì)資本參與油氣管網(wǎng)、儲(chǔ)存設(shè)施和煤炭儲(chǔ)運(yùn)建設(shè)運(yùn)營。支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設(shè)油氣管網(wǎng)主干線、沿海液化天然氣(LNG)接收站、地下儲(chǔ)氣庫、城市配氣管網(wǎng)和城市儲(chǔ)氣設(shè)施,控股建設(shè)油氣管網(wǎng)支線、原油和成品油商業(yè)儲(chǔ)備庫。以提高產(chǎn)業(yè)效率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標(biāo),減少政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投入,努力實(shí)現(xiàn)投資主體多元化,建立市場競爭機(jī)制,提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目績效,降低社會(huì)成本服務(wù)價(jià)格,提升公共服務(wù)質(zhì)量,以政府與社會(huì)資本的合作為工作重點(diǎn),為各級地方政府在新常態(tài)下優(yōu)化投資指明方向,也為民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域暢通了渠道。

        一、油氣管道投融資特點(diǎn)

        2017年5月,國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布了《中長期管網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃》,其中提到,到2025年,全國油氣管網(wǎng)規(guī)模達(dá)到24萬公里,其中原油、成品油、天然氣管道里程分別為3.7、4、16.3萬公里,網(wǎng)絡(luò)覆蓋進(jìn)一步擴(kuò)大,結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化,儲(chǔ)運(yùn)能力大幅提升,全國省區(qū)市成品油、天然氣主干管網(wǎng)將全部連通。國家管網(wǎng)于2019年12月成立,主要從事油氣干線管網(wǎng)及儲(chǔ)氣調(diào)峰等基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運(yùn)營,負(fù)責(zé)干線管網(wǎng)互聯(lián)互通和與社會(huì)管道聯(lián)通,以及全國油氣管網(wǎng)的運(yùn)行調(diào)度。國家管網(wǎng)公司的實(shí)質(zhì)運(yùn)行,打破了石油天然氣從開采、到運(yùn)輸、再到銷售各個(gè)環(huán)節(jié),幾乎都是由一家企業(yè)完成的傳統(tǒng)格局,管道運(yùn)輸作為上下游聯(lián)通的中間環(huán)節(jié),社會(huì)化、市場化趨勢更加明顯,我國的油氣管道建設(shè)和優(yōu)化運(yùn)行也將邁上新的臺(tái)階。

        (一)我國油氣管道建設(shè)運(yùn)營現(xiàn)狀

        目前,我國的石油資源的運(yùn)輸系統(tǒng)包括鐵路、公路、海運(yùn)、河運(yùn)、航空,但是對于石油和天然氣輸送方式來說,管道運(yùn)輸有其優(yōu)勢所在。首先,管道運(yùn)輸占地面積最小,幾乎不受地形限制,故永久性占用的土地只有鐵路的 1/9,公路的 1/40。 同時(shí),管道較少受地形、坡度與氣候的限制,易取捷徑而縮短運(yùn)輸里程,有利于縮短建設(shè)周期。外界環(huán)境對其影響小,同時(shí)管道運(yùn)輸?shù)拿芊庑院桶踩暂^其他更穩(wěn)定,可以保證油氣運(yùn)輸?shù)倪B續(xù)性和可持性。 其次,環(huán)保效果好,長期狀態(tài)下不會(huì)對周圍環(huán)境產(chǎn)生不利影響;額外支出少,不發(fā)生包裝費(fèi)、裝載費(fèi)、延滯費(fèi)等額外費(fèi)用。第三,管道運(yùn)輸較其他運(yùn)輸方式損耗最小,在一些外界環(huán)境不利的條件下,管道運(yùn)輸方式可以不受惡劣條件的影響,成本低,運(yùn)輸過程更安全穩(wěn)定。總體上看,我國油氣管道運(yùn)輸仍處于起步和發(fā)展階段,還未完全形成全國性的油氣管網(wǎng),與國民經(jīng)濟(jì)和石油工業(yè)自身發(fā)展的需要還不相稱。與發(fā)達(dá)國家相比,差距主要表現(xiàn)在管道總量少、管輸量低、介質(zhì)單一、工藝落后、管理不善等方面。而且, 很多管道還不同程度上存在著設(shè)備老化、可靠性差、難以聯(lián)網(wǎng)、技術(shù)與管理水平不高等問題。

        (二)油氣管道投融資的市場化

        在一些管道建設(shè)較發(fā)達(dá)國家,已具備了完善的油氣管道網(wǎng)系統(tǒng),把管道的建設(shè)和運(yùn)營列為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中,政府部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行有第三方承擔(dān),實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作模式。當(dāng)前,我國油氣管道建設(shè)的資金來源,主要還是企業(yè)自籌資金和國內(nèi)外銀行貸款。其中,大部分是企業(yè)自籌資金,少部分為商業(yè)銀行貸款。相對于高漲的管道建設(shè)投資需求,企業(yè)自籌資金已明顯不足,而銀行貸款也難以彌補(bǔ)巨大的資金缺口。原因在于我國油氣管道建設(shè)的融資渠道狹窄、融資方式單一,銀行貸款幾乎成了油氣管道項(xiàng)目外源融資的惟一方式。油氣管道建設(shè)資金依賴于銀行,使風(fēng)險(xiǎn)過多地集中于銀行,而銀行出于安全性、流動(dòng)性、 盈利性的考慮,難免會(huì)產(chǎn)生“惜貸”、“懼貸”現(xiàn)象。[3]因而,需要開辟新的融資渠道,構(gòu)建適合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的、油氣管道建設(shè)的產(chǎn)業(yè)投融資體系。新形勢下的產(chǎn)業(yè)投融資體系,應(yīng)兼有銀行貸款、項(xiàng)目融資、產(chǎn)業(yè)投資基金、企業(yè)債券融資等多種融資手段,為油氣管道建設(shè)提供充裕的資金,并在實(shí)踐中使這種投融資體系不斷向合理化、高級化的方向發(fā)展與完善。

        一般而言,油氣管道項(xiàng)目投資具有投資額大、回收期長的特性。油氣管道開始投資建設(shè)的幾年里,需要投入大量的資金,但是建設(shè)完成后,持續(xù)的運(yùn)作資本較低,并可在運(yùn)營期內(nèi)產(chǎn)生穩(wěn)定的、可觀的現(xiàn)金流。如何實(shí)現(xiàn)油氣管道項(xiàng)目資金的近期與遠(yuǎn)期動(dòng)態(tài)平衡與良性運(yùn)轉(zhuǎn),以及提高現(xiàn)金管理效率和降低項(xiàng)目總成本,是選擇融資模式時(shí)首先需要考慮的問題。根據(jù)各種融資模式的特點(diǎn)和油氣管道項(xiàng)目的實(shí)際情況,除銀行貸款外,我國油氣管道建設(shè)的融資活動(dòng)可選擇以特許經(jīng)營的方式引入非國有的其他投資人投資。典型的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營方BOT,TOT,ABS等方式。

        二.油氣管道投融資模式

        (一)BOT方式,即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓

        建設(shè)(build)—經(jīng)營(operate)—轉(zhuǎn)讓(transfer)方式是目前各國運(yùn)用最多的方式,其主要特征是利用資產(chǎn)進(jìn)行融資,項(xiàng)目業(yè)主在提供一種特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上,將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)和經(jīng)營權(quán)交給國內(nèi)公司或國外公司,使其成為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者并安排該項(xiàng)目的融資、承擔(dān)相應(yīng)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),在項(xiàng)目建設(shè)期和投產(chǎn)后的一定時(shí)間內(nèi),其經(jīng)營權(quán)屬于這些國內(nèi)公司和國外公司,并由其組成的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)營。債權(quán)人對項(xiàng)目發(fā)起人的其他資產(chǎn)沒有追索權(quán)或僅有有限追索權(quán)。建成項(xiàng)目投入使用后所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量成為償還貸款和提供投資回報(bào)的唯一來源。在特許經(jīng)營期滿后,項(xiàng)目實(shí)施無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給項(xiàng)目業(yè)主。這是一種不改變項(xiàng)目所有權(quán)性質(zhì)的投資方式或融資方式,常為各級政府所采用,適用于投資額大、建設(shè)周期長、回收期見效慢的項(xiàng)目。經(jīng)過十多年的實(shí)踐和運(yùn)用,BOT融資方式在世界各國的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了非常廣泛的應(yīng) 用,同樣也可在我國油氣管道的建設(shè)中加以利用。

        (二)TOT方式,即轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓

        TOT項(xiàng)目融資方式是一種建立在BOT融資方式之上的融資方式創(chuàng)新。一般做法是業(yè)主(政府或企業(yè))把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的項(xiàng)目(公路、橋梁、電站等)在一定期限內(nèi)移交(T)給投資者經(jīng)營(O),以項(xiàng)目在未來若干年內(nèi)(該期限)的現(xiàn)金流量為標(biāo)的,一次性地從投資者那里獲得一筆資金,用于開發(fā)建設(shè)新的項(xiàng)目;而投資者在約定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán),通過該項(xiàng)資產(chǎn)取得的現(xiàn)金流量收回全部投資和合理回報(bào)后,再把原來項(xiàng)目移交(T)回業(yè)主。在我國的油氣管道建設(shè)中,采用TOT融資方式,可以積極盤活資產(chǎn),只涉及經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)問題。并且,與BOT方式相比,在同樣具備上述BOT融資方式優(yōu)勢前提下, 還具有風(fēng)險(xiǎn)小、籌資成本低、易于實(shí)施的優(yōu)勢。由于TOT具有相對于BOT的優(yōu)勢,油氣管道項(xiàng)目在具備TOT融資所需的基本條件下,應(yīng)考慮采用TOT融資方式。在實(shí)際操作中,可用現(xiàn)有的油氣管道項(xiàng)目或管道的某個(gè)路段作為轉(zhuǎn)讓標(biāo)的,來籌集資金進(jìn)行新項(xiàng)目和新路段的油氣管道建設(shè)。這種“以項(xiàng)目建項(xiàng)目”,“以項(xiàng)目養(yǎng)項(xiàng)目”的新型融資方式,有助于為我國的油氣管道建設(shè)帶來新的生機(jī)和活力。

        (三)ABS方式,即資產(chǎn)證券化

        它是以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ),以項(xiàng)目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證,通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。其目的在于把原先信用等級較低的項(xiàng)目,利用提高信用等級的方式,使其有資格進(jìn)入國際高檔債券市場。并利用該市場信用等級高,債券安全和流動(dòng)性高,證券利率低的特點(diǎn),大幅度降低發(fā)行債券、籌集資金的成本。ABs融資方式能夠以較低的資金成本籌集到期限較長、規(guī)模較大的項(xiàng)目建設(shè)資金,因而對于投資規(guī)模大、周期長、資金回報(bào)慢的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來說,是一種較為理想的融資方式。相對于BOT方式,在油氣管道項(xiàng)目融資中采用ABS方式,具有降低投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)、降低融資成本、投資主體更加分散等特點(diǎn),比較適合像油氣管道項(xiàng)目這樣的大規(guī)模的資金籌集。

        三.油氣管道投融資方式的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

        BOT方式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域以及油氣管道項(xiàng)目運(yùn)作方面已經(jīng)積累了不少成功經(jīng)驗(yàn),TOT和ABS方式也是在BOT方式的基礎(chǔ)上開始發(fā)展和實(shí)踐的,由于篇幅有限,下面僅對BOT方式進(jìn)行闡述。

        (一)BOT項(xiàng)目融資方式面臨的風(fēng)險(xiǎn)

        BOT項(xiàng)目融資中的風(fēng)險(xiǎn)是指在BOT項(xiàng)目融資的準(zhǔn)備、實(shí)施、移交三個(gè)階段中,損失發(fā)生的不確定性,是一種潛在的危險(xiǎn)因素。任何BOT項(xiàng)目融資,絕對萬無一失的情況是不存在的,事實(shí)情況是風(fēng)險(xiǎn)無處不在、無時(shí)不有。因此,在項(xiàng)目過程中有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理成為整個(gè)項(xiàng)目成功的前提。以項(xiàng)目發(fā)起人和項(xiàng)目公司對風(fēng)險(xiǎn)能否控制為標(biāo)準(zhǔn),可將風(fēng)險(xiǎn)劃分為非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

        非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)主要包括不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、政策及法律風(fēng)險(xiǎn),其中不可抗力風(fēng)險(xiǎn)包括自然風(fēng)險(xiǎn),如地震、洪水、臺(tái)風(fēng)、海嘯、雷擊、火山爆發(fā)以及其他意外事故等引起的風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),如戰(zhàn)爭、罷工、革命、內(nèi)亂、政變、恐怖襲擊等。政策及法律風(fēng)險(xiǎn)是由于土地管理法、稅法、勞動(dòng)法、環(huán)保法等法律法規(guī)的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

        系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是BOT項(xiàng)目融資中參與各方可以自行控制和處理的風(fēng)險(xiǎn),對其管理主要是通過項(xiàng)目參與各方相互之間的約束和制約來完成的,各方通過反復(fù)協(xié)商談判,達(dá)成各種內(nèi)部協(xié)議。主要包括融資風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)及完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。

        (二)BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

        對于大型的BOT項(xiàng)目,可以通過投保規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn),另外,在項(xiàng)目合同中,政府和項(xiàng)目公司還應(yīng)約定該風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方式。對于政策及法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避,可以在談判中獲得政府的某些特許以部分抵消。工程融資是BOT項(xiàng)目貫穿始終的一個(gè)重要內(nèi)容,融資技巧對項(xiàng)目費(fèi)用大小影響較大。首先,工程過程中分步投入的資金應(yīng)分步投入,否則大大增加融資成本;其次,在約定產(chǎn)品價(jià)格時(shí)應(yīng)預(yù)期利率和通脹的波動(dòng)對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項(xiàng)目,應(yīng)考慮貨幣兌換問題和匯率的預(yù)期。由于BOT項(xiàng)目實(shí)施比較復(fù)雜,面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)十分巨大,因此,需要在合理的風(fēng)險(xiǎn)分配基礎(chǔ)上,完善風(fēng)險(xiǎn)管理制度。一般風(fēng)險(xiǎn)的合理分配原則是:承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與獲得回報(bào)相一致,風(fēng)險(xiǎn)由最具有控制力的一方承擔(dān)。

        (三)BOT模式油氣管道項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理建議

        1.完善相關(guān)法律制度。

        加快并完善 BOT 融資方式配套的法律制度,以及相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策,保障政府部門、國有企業(yè)和私營企業(yè)的職責(zé)與義務(wù),風(fēng)險(xiǎn)管理的相應(yīng)制度體制,保障公私兩個(gè)組織的利益。從目前 BOT 實(shí)施的實(shí)際情況來看,工作機(jī)制和管理規(guī)范有待進(jìn)一步完善和普及。在油氣管道中實(shí)施BOT融資模式,因投資資本規(guī)模大,投資回報(bào)周期長,項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素較多,未來收益的不確定性較大。因此,需要有相應(yīng)的法律法規(guī)作保障,保障政府和社會(huì)資本兩者間的利益平衡關(guān)系。BOT 推廣初期,在體制不完善的資本市場中,更需要保障其中私營部門的利益,提供吸引私營企業(yè)的政策條件。

        2.建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

        BOT 融資項(xiàng)目中,經(jīng)多方參與主體間構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,協(xié)調(diào)利益分 配。政府授權(quán)社會(huì)資本企業(yè)特許經(jīng)營權(quán),雙方需要就合同條款的合作事項(xiàng)充分協(xié)商,特別是對利益分配等問題達(dá)成一致,避免在合同生效執(zhí)行過程中,因參與者間利益分配不均導(dǎo)致不利的風(fēng)險(xiǎn)問題。在項(xiàng)目中建立最符合參與主體需求的分擔(dān)方案和利益分配規(guī)則,均衡各方收益,促進(jìn) PPP項(xiàng)目雙方的積極合作源動(dòng)力。對于一般的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則,項(xiàng)目設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)、建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān), 法律、政策上的制度風(fēng)險(xiǎn)、以及最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府部門承擔(dān),自然災(zāi)害等不可 抗力的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。同時(shí),風(fēng)險(xiǎn)管理方案的有效實(shí)施,需要政府部門和 私營部門達(dá)成并簽訂特許經(jīng)營合作協(xié)議,約束雙方各自行為,并在合同中增加“當(dāng)市場需求不如預(yù)期時(shí),政府需要按照最低需求付費(fèi)”條款。

        3.加強(qiáng)信息披露

        BOT合作模式的前提是雙方信息公開,政府和社會(huì)資本相互了解,根據(jù)項(xiàng)目中各個(gè)參與主體特征,項(xiàng)目所處環(huán)境的影響因素,參與主體各方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、以及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力信息需要全部公開,做出合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方案。特別是在國有企業(yè)參與融資的項(xiàng)目中,因?yàn)樯鐣?huì)資本中存在公共資源,不論是政府投入還是社會(huì)資本投入,公眾更需要有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。項(xiàng)目運(yùn)行中,構(gòu)造完善的信息交流體系,相互督辦、政府披露等信息交流渠道。

        隨著國內(nèi)新一輪油氣管道建設(shè)高峰即將到來,更多的社會(huì)資本和民間資本參與項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營成為了必然趨勢,更多不確定風(fēng)險(xiǎn)的增加對于油氣管道項(xiàng)目建設(shè)單位提出了更高挑戰(zhàn)。因此,作為油氣管道項(xiàng)目的決策者和管理者應(yīng)及時(shí)把握政府最新政策,學(xué)習(xí)全球先進(jìn)管理理念,選擇適合的融資方式,最大程度識(shí)別和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)最大價(jià)值,進(jìn)而促進(jìn)我國油氣管道建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。

        參考文獻(xiàn):

        [1]習(xí)近平.河南考察講話.央廣網(wǎng).2016.12.16.

        [2]《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制,鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60 號).

        [3]朱喜龍.油氣管道投融資管理研究[M].2006(3): 52.

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