林熠

地方政府融資平臺(tái)是城市建設(shè)與現(xiàn)代化發(fā)展的必然路徑，也是解決城市建設(shè)中資金問(wèn)題的關(guān)鍵手段。新時(shí)期，地方政府存在著潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，以及系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)較多問(wèn)題，需要全面了解地方政府融資平臺(tái)的作用，并明確現(xiàn)存問(wèn)題。從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，分析新時(shí)期地方政府融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的化解措施。本文從加強(qiáng)市場(chǎng)化融資機(jī)制、增強(qiáng)地方政府約束性、完善融資平臺(tái)貸款授信的角度出發(fā)，為新時(shí)期地方政府融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供化解措施。

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，地方政府融資平臺(tái)的完善，可以有效改進(jìn)政府建設(shè)和經(jīng)營(yíng)城市中資金短缺及融資渠道過(guò)于狹窄等問(wèn)題，推動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸加強(qiáng)。但是在這一期間，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的矛盾將不斷激發(fā)，可能會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的負(fù)面影響。通過(guò)研究新時(shí)期地方政府融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和化解措施，可以有效緩解當(dāng)前政府融資平臺(tái)所面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為政府?dāng)U大經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，增進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程提供有效支撐，從而保證地方政府投融資平臺(tái)的穩(wěn)健發(fā)展。

地方的融資平臺(tái)相較于普通平臺(tái)來(lái)說(shuō)性質(zhì)較為特殊，是由政府發(fā)起的，經(jīng)過(guò)劃撥土地權(quán)和股權(quán)等內(nèi)容，快速包裝現(xiàn)金流和資金，從而達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)。在一般情況下，政府主要的職能在于給出還款承諾及補(bǔ)貼保障，從而承接資金，并將資金應(yīng)用在建設(shè)市政及公共事業(yè)中。

隨著地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展，為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了重要的作用。但是因?yàn)榈胤秸谫Y平臺(tái)發(fā)展期間仍然存在較大的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，需要有效加強(qiáng)平臺(tái)的管理。根據(jù)近年調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，地方政府的投融資平臺(tái)主要分為監(jiān)管類與退出類。其中，在2018年中，監(jiān)管類占據(jù)總平臺(tái)的76%以上，而退出類占據(jù)總平臺(tái)數(shù)的23%左右。觀察近年來(lái)地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量來(lái)看，在2015年監(jiān)管類平臺(tái)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了一定的峰值，為9400余家，而2016年后監(jiān)管類平臺(tái)逐漸減少。截止到2018年，監(jiān)管類平臺(tái)發(fā)展至9000余家，相較以往大大減少。

結(jié)合平臺(tái)形式來(lái)看，包含了多種內(nèi)容，例如建設(shè)開發(fā)、投資，以及控股等投資方式來(lái)發(fā)展公司。而結(jié)合平臺(tái)融資渠道來(lái)看，包含了發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù)、銀行借貸以及權(quán)益融資等等，其中主要的渠道在于銀行借貸以及發(fā)行城投債。首先，結(jié)合平臺(tái)總負(fù)債來(lái)看，來(lái)自銀行的借貸可達(dá)到90%左右，而其余的來(lái)自于建行、中行及工行，其中國(guó)家開發(fā)銀行可占據(jù)六成以上。

從平臺(tái)的資金投向來(lái)看，包含了城市路橋以及軌道交通、土地儲(chǔ)備及工業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。還包含了公共的教育、衛(wèi)生及水利等保障工程?？傮w來(lái)講，地方政府的融資平臺(tái)資金投向城建設(shè)施的比例較大，且公益性的占比較多，影響了整體的經(jīng)濟(jì)效益。

結(jié)合貸款擔(dān)保及還款來(lái)源來(lái)分析，平臺(tái)融資資金的來(lái)源主要包含企業(yè)的項(xiàng)目和資金轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、投資收益等產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，還有約定獲得的資金，例如政府的直接投資、回購(gòu)以及投資補(bǔ)助、政策虧損補(bǔ)貼等等。并且主要通過(guò)項(xiàng)目的收益權(quán)、自有資產(chǎn)以及收費(fèi)權(quán)等定向結(jié)構(gòu)，滿足擔(dān)保需求。

平臺(tái)用政府的財(cái)力、信用等作為支持，不限制地方的財(cái)力，從而發(fā)揮了資金的杠桿效果，為各方效益需求提供條件，也推動(dòng)了我國(guó)的城市化建設(shè)進(jìn)程，開辟了金融機(jī)構(gòu)和地方政府的共贏領(lǐng)域。

首先，融資平臺(tái)在建設(shè)中可以有效推動(dòng)城市化建設(shè)的進(jìn)程。隨著近年來(lái)我國(guó)城市建設(shè)加速，城市建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了加快的時(shí)期，城市化需要充分開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。但是相應(yīng)的，城市建設(shè)也受到了多方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局限，所以城市的建設(shè)是資金籌集的關(guān)鍵元素。

同時(shí)，地方的政府融資平臺(tái)，可以充分滿足地方、中央和金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)需求。相較而言，地方政府可以采用融資平臺(tái)作為載體來(lái)實(shí)現(xiàn)融資，這樣能夠避免產(chǎn)生部分負(fù)債，從而增大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。還能實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的逐步完善，為城市帶來(lái)可持續(xù)發(fā)展條件，創(chuàng)造發(fā)展機(jī)遇。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，還能極大地滿足經(jīng)濟(jì)收益需求，避免做出貸款等經(jīng)濟(jì)行為。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中，地方政府融資平臺(tái)占據(jù)著很大的市場(chǎng)地位，并對(duì)推動(dòng)城市化深入有著顯著的作用。而因?yàn)槊媾R著極大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)的損害，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展受損，結(jié)合當(dāng)前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)種類來(lái)看，主要有道德風(fēng)險(xiǎn)、負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)兩大類別，分析如下。

道德風(fēng)險(xiǎn)

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前地方政府的融資平臺(tái)經(jīng)濟(jì)行為來(lái)看，大部分政府會(huì)選擇通過(guò)銀行借貸方式來(lái)進(jìn)行城市建設(shè)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為，在借貸行為中通過(guò)幾次變動(dòng)，由當(dāng)初的還款承諾，再到承諾資金的注入，借助借款人的資金來(lái)實(shí)現(xiàn)還貸。大部分政府會(huì)經(jīng)過(guò)資本注入和直接投資的方式，為平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)造資金。雖然手段不同，但是本質(zhì)上都是由政府來(lái)支付投資項(xiàng)目，以及借助土地等資源進(jìn)行融資。

可見，平臺(tái)的負(fù)債最終都是由政府來(lái)承擔(dān)，借助政府的擔(dān)保及承諾等功能，來(lái)?yè)?dān)保下級(jí)政府以及企業(yè)的負(fù)債。而相較于隱性及顯性負(fù)債來(lái)講，政府直接承擔(dān)和賠償?shù)牟糠譃轱@性負(fù)債，而政府并沒(méi)有直接承諾或擔(dān)保的部分為隱性負(fù)債。

在財(cái)政管理方面，我國(guó)為了保證財(cái)政的穩(wěn)定性，并不會(huì)將或有債務(wù)納入到預(yù)算中，這對(duì)地方政府的財(cái)政產(chǎn)生了一定影響。平臺(tái)的債務(wù)屬于政府的或會(huì)有債務(wù)，所以所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)的大小息息相關(guān)。在產(chǎn)生負(fù)債前，如果平臺(tái)和政府在事前未充分劃分責(zé)任，一旦產(chǎn)生負(fù)債，就會(huì)由政府來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。雖然在一定程度上減少了平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，但卻相應(yīng)的增加了道德風(fēng)險(xiǎn)，所以對(duì)于平臺(tái)來(lái)說(shuō)有極大的不利。在雙方得知風(fēng)險(xiǎn)后，中央政府會(huì)成為最終的支付者，幫助地方政府?dāng)U大融資平臺(tái)規(guī)模，并加大或有債務(wù)在直接債務(wù)上面的轉(zhuǎn)化率。

負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在不明確的外部環(huán)境中，因?yàn)樨?cái)力有限，所以不能實(shí)現(xiàn)相關(guān)的公共支出責(zé)任，加大了政府在日常運(yùn)作下對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的損失性。在融資平臺(tái)中，負(fù)債是構(gòu)成地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容，也是決定政府風(fēng)險(xiǎn)水平的關(guān)鍵內(nèi)容。

對(duì)于融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題來(lái)講，因?yàn)槠脚_(tái)的經(jīng)營(yíng)狀況差，增加了地方政府不穩(wěn)定支出的幾率。結(jié)合實(shí)際看，融資平臺(tái)中超過(guò)80%的項(xiàng)目為貸款，因?yàn)榇蟛糠猪?xiàng)目為市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等，雖然建設(shè)的社會(huì)公益效果良好，但是經(jīng)濟(jì)效益低，所以會(huì)導(dǎo)致大部分融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)效益不高，因?yàn)殂y行貸款是主要的融資方法，所以平臺(tái)的負(fù)債能力及還債能力還依賴于政府的財(cái)政及收益等相關(guān)，而是否承擔(dān)較大的債務(wù)，也依賴于地方的經(jīng)濟(jì)收益。并且，因?yàn)槿谫Y平臺(tái)在我國(guó)的城市化建設(shè)與現(xiàn)代化建設(shè)方面有著良好的推動(dòng)作用，地方的工業(yè)化及城市化進(jìn)步，可以增加地方的經(jīng)濟(jì)效益，從而為政府提供更多的資金資源支配條件。在這種條件下，政府就具有了更多的償債資本，進(jìn)一步加大了融資平臺(tái)的擴(kuò)張范圍。結(jié)合我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)來(lái)看，當(dāng)前階段正處于急速上升期，所承受的承擔(dān)壓力較高，如果出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，在因素的影響下，地方政府經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，勢(shì)必會(huì)影響土地價(jià)格，從而急劇地降低了地方政府的償債能力。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要包含的內(nèi)容為，由危機(jī)所造成的資產(chǎn)危機(jī)，而產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，最后對(duì)地方經(jīng)濟(jì)造成損害。

其次，因?yàn)榈胤秸呢?fù)債急速增長(zhǎng)，而帶來(lái)了極大的風(fēng)險(xiǎn)。主要因素在于，地方政府具有公共責(zé)任和財(cái)力支出之間的沖突，通過(guò)對(duì)比平臺(tái)的負(fù)債數(shù)據(jù)，以及社會(huì)發(fā)展指標(biāo)等，可以直觀明確的了解所面對(duì)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

雖然我國(guó)融資平臺(tái)建設(shè)較晚，但是屬于我國(guó)城市現(xiàn)代化的標(biāo)志，并且融合了城市建設(shè)的投資體制、金融等多種內(nèi)容。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)不穩(wěn)定的情況下，如何化解矛盾及風(fēng)險(xiǎn)，成為了當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)所研究的關(guān)鍵內(nèi)容。在采取相應(yīng)措施中，如果產(chǎn)生措施不科學(xué)或不合理，不僅會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)的聚集，還會(huì)讓地方政府面臨資金鏈短缺，甚至斷裂等問(wèn)題，從而降低政府的償債能力。所以勢(shì)必要通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化投融資，以及增強(qiáng)地方政府的約束性、完善政府融資平臺(tái)建設(shè)等措施，來(lái)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)的規(guī)范，并幫助地方政府探究更多融資模式，才能有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的化解。

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化投融資

加強(qiáng)市場(chǎng)化融資機(jī)制，可以有效改善當(dāng)前地方政府對(duì)銀行間接融資的大幅度依賴，并緩解融資平臺(tái)的負(fù)債率，從而減輕地方政府的財(cái)政壓力。城市的基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制包括了兩大內(nèi)容，一方面是把投融資的主體和政府部門為主實(shí)現(xiàn)政府與私人的融合，擴(kuò)大資源路徑，引進(jìn)社會(huì)性資源。例如，在建設(shè)城市期間，可以通過(guò)引入社會(huì)及民間資本等方式，積極利用社會(huì)資源讓投資者們經(jīng)過(guò)聯(lián)營(yíng)，以及合資等途徑，加入到城市建設(shè)中，提升城市基礎(chǔ)建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性。這樣一來(lái)，政府也可以充分集中城市財(cái)力，加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)。另一方面，可以加強(qiáng)社會(huì)投融資，積極有效的應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)進(jìn)行城市建設(shè)，這樣不僅可以緩解政府的籌資壓力，減輕融資平臺(tái)對(duì)銀行的依賴性，還能降低政府負(fù)債率，打通投資路徑，提升路徑的開放性?？傮w看來(lái)，要積極突破當(dāng)前以政府主導(dǎo)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在市場(chǎng)利益激勵(lì)下，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的約束和政府的主導(dǎo)及監(jiān)管。

增強(qiáng)地方政府的約束性

加強(qiáng)地方政府的約束性，主要目的在于固定資產(chǎn)、開發(fā)財(cái)政收入的潛力，從而擴(kuò)大平臺(tái)負(fù)債范圍。融資平臺(tái)負(fù)債屬于一種地方政府的變通負(fù)債方式，為了加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，可以提升地方政府的約束性，并有效掌控負(fù)債范圍。地方政府融資平臺(tái)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)主險(xiǎn)性性質(zhì)為，還具有隱性性質(zhì)，以及在體系外的不可控因素。如果出現(xiàn)相關(guān)因素的影響，例如信息不對(duì)稱、資金應(yīng)用不合理，就會(huì)為政府帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，還可能降低政府的負(fù)債評(píng)估準(zhǔn)確性，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模是未知的。

如果長(zhǎng)期處于這種情況，中央政府將無(wú)法得知地方政府的詳細(xì)負(fù)債信息，并失去對(duì)地方政府相關(guān)的財(cái)政支撐，從而增大了地方政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。如果涉及到融資平臺(tái)，在這種條件下，平臺(tái)將無(wú)法有效償債，就勢(shì)必會(huì)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)。所以，加強(qiáng)過(guò)度負(fù)債的管理，就要充分讓隱形債務(wù)實(shí)現(xiàn)顯性化，提升政府的約束力，提供預(yù)算水平，才能幫助政府的債務(wù)信息更加明確，并提升政府資金使用的合理性。通過(guò)加強(qiáng)政府約束性，還能幫助政府減少資金成本支出，并明確相應(yīng)職責(zé)。為了加大約束效果，避免出現(xiàn)過(guò)度融資等行為，地方政府還要充分?jǐn)U大政府融資規(guī)模，提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而提高政府的經(jīng)濟(jì)效益，提升政府償債能力，從而加強(qiáng)對(duì)地方負(fù)債的控制效果。

完善政府融資平臺(tái)建設(shè)

融資平臺(tái)屬于債務(wù)法律的負(fù)債主體，減少平臺(tái)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，采取合理措施將風(fēng)險(xiǎn)化解，對(duì)于地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及壓力、償債能力等有著極大的影響。在具體措施中，政府要積極加強(qiáng)融資平臺(tái)建設(shè)，并加強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)的規(guī)范化，才能有效幫助政府緩解債務(wù)壓力，降低潛在風(fēng)險(xiǎn)，解決政府所面臨的問(wèn)題。

在具體措施中，首先要完善融資平臺(tái)建設(shè)，要求政府有清晰的授權(quán)，并通過(guò)精細(xì)化管理，來(lái)加強(qiáng)職責(zé)的明確性，無(wú)論在財(cái)政部門還是管理部門，都要形成相應(yīng)的控制機(jī)制，通過(guò)機(jī)制來(lái)提升內(nèi)部的控制效果，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)降低能力提高。同時(shí)，在人員方面，要提升管理人員的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，避免出現(xiàn)盲目融投資的行為，降低資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。其次，規(guī)范的融資平臺(tái)建設(shè)屬于一項(xiàng)系統(tǒng)化的工程，包含了融資平臺(tái)的項(xiàng)目管理、治理結(jié)構(gòu)以及經(jīng)營(yíng)能力，資金的借還機(jī)制等。通過(guò)加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，能夠有效保證平臺(tái)償債能力的提高。

再次，可以制定股權(quán)多元化，來(lái)促進(jìn)融資平臺(tái)的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)效果，幫助平臺(tái)向著多元化方向發(fā)展，并融入社會(huì)資源，來(lái)創(chuàng)建合理化經(jīng)營(yíng)，保證平臺(tái)管理及建設(shè)等水平的提高。并且，加強(qiáng)平臺(tái)的注資，融合經(jīng)營(yíng)性和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，融合社會(huì)資本，利用重組、改制和上市等方式，減少平臺(tái)負(fù)債的可能性，提升平臺(tái)償債水平，并適當(dāng)降低平臺(tái)對(duì)于政府的還款依賴。

完善融資平臺(tái)貸款授信

貸款具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，且會(huì)影響政府的財(cái)政水平，這為政府帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是極大的，在化解政府風(fēng)險(xiǎn)措施中，要充分融入平臺(tái)貸款授信機(jī)制。通過(guò)機(jī)制的落實(shí)，可以由平臺(tái)對(duì)貸款行為進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，根據(jù)所評(píng)等級(jí)分析償債能力及償債額度等。同時(shí)，金融平臺(tái)要充分完善負(fù)債率的紅線，如果在負(fù)債率達(dá)到紅線水平后，就要有效加強(qiáng)對(duì)政府貸款的控制。如果企業(yè)及政府要產(chǎn)生貸款行為時(shí)，可以根據(jù)相關(guān)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)與具體項(xiàng)目來(lái)開展評(píng)級(jí)，并要求企業(yè)及政府完成相應(yīng)的任務(wù)，來(lái)滿足貸款要求。期間，要求企業(yè)遵循貸款制度，以及貸款目的等，來(lái)開展經(jīng)濟(jì)行為，建設(shè)相應(yīng)項(xiàng)目。為了提升企業(yè)貸款的成功率，可以倡導(dǎo)企業(yè)開展技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)重組等經(jīng)營(yíng)行為，并建議企業(yè)積極參與到新興戰(zhàn)略建設(shè)中，從而促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展。

綜上所述，地方政府融資平臺(tái)是城市建設(shè)與現(xiàn)代化發(fā)展的必然路徑，也是解決城市建設(shè)中資金問(wèn)題的關(guān)鍵手段。在新時(shí)期下，地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大，想要環(huán)節(jié)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，就要充分明確地方政府融資平臺(tái)的作用，并結(jié)合實(shí)際情況來(lái)分析融資平臺(tái)所面臨的問(wèn)題與主要風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合實(shí)際情況制定新時(shí)期下地方政府融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)措施。本文從加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化投融資、增強(qiáng)地方政府約束性、完善政府融資平臺(tái)建設(shè)等角度出發(fā)，制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施，從而為地方政府融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供化解措施。

（南平市固定資產(chǎn)投資審計(jì)中心）

參考文獻(xiàn)：

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