高明霞

在工程項(xiàng)目采購管理法律環(huán)境和社會環(huán)境均發(fā)生較大變化的新形勢下，如何把握工程項(xiàng)目招標(biāo)與合同管理的關(guān)系，對進(jìn)一步提升國有礦山企業(yè)工程項(xiàng)目管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平，推動國有礦山企業(yè)工程管理提升，尤為重要。

1 工程項(xiàng)目招投標(biāo)與合同管理的關(guān)系

工程項(xiàng)目招投標(biāo)與合同管理作為工程建設(shè)階段不可分割的兩部分，關(guān)系愈加密切，利害相同，輔車相依。

1.1 工程項(xiàng)目招投標(biāo)和合同管理的重要性

工程項(xiàng)目招投標(biāo)和合同管理工作是國有礦山企業(yè)的工程項(xiàng)目采購監(jiān)督管理中極為重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)。工程項(xiàng)目招投標(biāo)和合同管理從法律行為角度，本質(zhì)上都具有法律約束力；從選定和管理承包單位角度，決定了工程項(xiàng)目的質(zhì)量和效率；從國企合規(guī)管理角度，能有效控制工程各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)；從黨風(fēng)廉政建設(shè)角度，對招投標(biāo)和合同管理的有效監(jiān)督是預(yù)防腐敗的手段。

1.2 工程項(xiàng)目招投標(biāo)是合同管理的依據(jù)和基礎(chǔ)

工程項(xiàng)目招投標(biāo)是選擇承包單位或供應(yīng)商的一種采購方式，是工程合同訂立的前期階段。工程項(xiàng)目招投標(biāo)工作通過市場競爭促進(jìn)資源優(yōu)化配置。其工作成果（招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書）是工程合同管理的重要組成文件，可視為工程合同管理的一部分，是合同管理的依據(jù)和基礎(chǔ)。

1.3 合同管理是工程項(xiàng)目招投標(biāo)工作的落實(shí)和實(shí)施

工程合同管理是個(gè)全面、系統(tǒng)和動態(tài)的管理活動。工程合同管理從合同程序方面包括訂立、履行、變更和解除，從合同條款方面包括發(fā)包人和承包人的權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)理人職責(zé)和權(quán)利、工程進(jìn)度控制（進(jìn)度計(jì)劃、工期延誤）、質(zhì)量、價(jià)格和結(jié)算、索賠等。工程合同主要條款訂立的依據(jù)是投標(biāo)文件，工程合同管理是招投標(biāo)工作的具體落實(shí)和實(shí)施。

2 工程項(xiàng)目招標(biāo)與合同管理中存在的問題

從工程招標(biāo)與合同管理的關(guān)系入手，分析現(xiàn)階段招投標(biāo)階段合同管理遇到的問題，規(guī)范工程招投標(biāo)和合同管理各環(huán)節(jié)的行為，進(jìn)一步提升企業(yè)項(xiàng)目管理水平。

2.1 招標(biāo)文件的內(nèi)容不夠規(guī)范

編制工程項(xiàng)目招標(biāo)文件是一項(xiàng)跨單位跨部門跨專業(yè)的協(xié)作工作。參與方涉及項(xiàng)目實(shí)施單位、設(shè)計(jì)單位、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目單位監(jiān)督管理部門等。招標(biāo)文件編制內(nèi)容常見三類問題。第一類是表述歧義、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。如：資質(zhì)表述歧義，缺少“及以上”等詞；一句話中連續(xù)使用“和”與“或”等連接詞；對應(yīng)關(guān)系不明確，導(dǎo)致多種理解方式。第二類是邏輯錯誤問題。如：招標(biāo)控制價(jià)或投標(biāo)保證金數(shù)額無單位（元或萬元）或單位表述錯誤；引用法律法規(guī)不適用問題，某貨物類招標(biāo)引用《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》等法律法規(guī)；還有出現(xiàn)貨物類招標(biāo)評分辦法中要求投標(biāo)人名稱與“安全生產(chǎn)許可證”一致問題。第三類是前后不一致的問題。如：提交證件的形式不一致，前面是原件，后面為原件或復(fù)印件；章節(jié)序號或年份要求前后不一致；提交證件資料內(nèi)容前后不一致。第四類是程序類問題。如：評審專家抽取要求不符合相關(guān)規(guī)定、投標(biāo)保證金退還程序不符合相關(guān)規(guī)定或缺少投保保證金和銀行保函的交納方式。

2.2 評標(biāo)委員會程序操作不規(guī)范和權(quán)利運(yùn)用不當(dāng)

盡管在《招標(biāo)投標(biāo)法》《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》及公司相關(guān)制度中，對規(guī)范評標(biāo)委員會的評標(biāo)行為有明確要求，可從實(shí)際情況看，評標(biāo)委員會因其評標(biāo)行為不規(guī)范引起的質(zhì)疑和訴訟卻時(shí)有發(fā)生。

一是評標(biāo)委員會在評標(biāo)中程序操作不規(guī)范。

（1）未履行“評標(biāo)準(zhǔn)備”和“初步評審”兩道程序，直接進(jìn)入詳細(xì)評審程序。這樣會出現(xiàn)評標(biāo)雜亂無序，信息和數(shù)據(jù)欠缺，導(dǎo)致評標(biāo)質(zhì)量問題而重新返工情況。

（2）評標(biāo)操作過于粗放。一種情形是評標(biāo)專家未能實(shí)行獨(dú)立操作，一部分專家評審，另一部分專家旁邊“休息”；一種情形是評標(biāo)專家相互聊天、接電話、頻繁進(jìn)出或走動；還有一種情形是有的評標(biāo)專家對評分?jǐn)?shù)據(jù)結(jié)果不復(fù)核，草率確定中標(biāo)候選人名單。

二是評標(biāo)委員會在評標(biāo)中權(quán)利運(yùn)用不當(dāng)。

（1）評標(biāo)委員會權(quán)利的范圍放大。比如：評標(biāo)委員會僅限于審查投標(biāo)文件是否合符招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的權(quán)利范圍。然后在有的評審中將評標(biāo)委員會擴(kuò)大到審查投標(biāo)人是否冒名頂替、審查評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法是否最好、最優(yōu)，以及如何修改等范圍。

（2）評審專家自由裁量權(quán)過大。在個(gè)別的公開招標(biāo)采購中，評標(biāo)委員會評審分值占比高達(dá)75%。評標(biāo)委員會各專家根據(jù)主觀經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識進(jìn)行評分，這將會出現(xiàn)對同一投標(biāo)人，評標(biāo)專家給出的分?jǐn)?shù)比較懸殊，或不同評委對同一投標(biāo)人評出了截然相反的結(jié)論。

2.3 合同條款簽訂不規(guī)范

合同簽訂工作是以招投標(biāo)工作成果為依據(jù)。合同簽訂應(yīng)遵循公平和透明的原則，合同雙方應(yīng)做到權(quán)利與義務(wù)對等。然而，在實(shí)際工程承包中，合同條款更多強(qiáng)調(diào)了承包方的責(zé)任與義務(wù)，卻沒有明確列明發(fā)包方需要承擔(dān)的義務(wù)和違約賠償責(zé)任，從而違背了合同公平的原則，侵犯了承包方的權(quán)利。同時(shí)，有的發(fā)包方與承包方簽訂工程合同時(shí)，在承包合同中自行增加不合理的條款，比如：要求承包方預(yù)先墊付施工資金，強(qiáng)行縮短工期等，使簽訂的合同偏離了招標(biāo)文件的要求。仍存在合同有些條款責(zé)任有意含糊，導(dǎo)致權(quán)力義務(wù)不明確，轉(zhuǎn)嫁工程風(fēng)險(xiǎn)，合同簽訂不規(guī)范，為后期工程結(jié)算埋下隱患。也存在中標(biāo)后違規(guī)增項(xiàng)情況，如，某企業(yè)采購規(guī)模4800萬元，實(shí)際簽訂合同金額超過9800萬元。

2.4 招標(biāo)與合同管理脫節(jié)

工程建設(shè)單位對招標(biāo)階段的預(yù)算控制和合同管理的作用認(rèn)識不到位，有重形式輕內(nèi)容、重管控輕溝通，管理工作不深入的情況。工程招標(biāo)工作涉及工程技術(shù)需求、預(yù)算控制、采購招標(biāo)、合同簽訂等多個(gè)部門或業(yè)務(wù)科室的內(nèi)容。各業(yè)務(wù)部門只考慮各自管轄業(yè)務(wù)，有出現(xiàn)“部門墻”的情況。有的招標(biāo)管理人員和合同管理人員兩者互不聯(lián)系，導(dǎo)致招標(biāo)和合同管理脫節(jié)，比如，招標(biāo)管理人員只負(fù)責(zé)審查招標(biāo)計(jì)劃、招標(biāo)控制價(jià)、監(jiān)督開標(biāo)、發(fā)放中標(biāo)通知，合同管理人員只負(fù)責(zé)審查合同簽訂、履行。招標(biāo)管理人員和合同管理人員均沒有審查招標(biāo)文件中是否載全合同和主要條款和工程的實(shí)質(zhì)性條款，這給下一步工程合同談判和簽訂帶來諸多不便。在工程合同履約過程中，合同管理人員通過補(bǔ)充合同對招標(biāo)文件中的要約與承諾隨便更改，導(dǎo)致工程項(xiàng)目超預(yù)算，工期進(jìn)度偏差大等現(xiàn)象比比皆是。

進(jìn)行偏差原因分析首先應(yīng)當(dāng)將已經(jīng)導(dǎo)致和可能導(dǎo)致偏差的各種原因逐一列明。偏差產(chǎn)生的原因，如圖1所示。

圖1

2.5 監(jiān)督管理執(zhí)行力度不夠

當(dāng)前，國家部委和行業(yè)內(nèi)部已對工程建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)工作已形成一套較為完整有效的管理制度。國有礦山企業(yè)針對本企業(yè)的實(shí)際情況也有完整有效的制度，這對規(guī)范招投標(biāo)行為和合同違法行為起到積極作用。然而，僅有明確的職責(zé)和完備的管理制度，沒有付諸嚴(yán)格檢查和配套監(jiān)督實(shí)施，必然是空中樓閣，無法落地見效。特別是采購監(jiān)督管理人員未依據(jù)相關(guān)制度嚴(yán)格檢查，未形成監(jiān)督臺賬，管理要素清單并未隨其動態(tài)調(diào)整等問題，都直接影響著管理制度的落實(shí)。例如：工程項(xiàng)目招投標(biāo)仍有虛假招標(biāo)和串標(biāo)不合法行為、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)不規(guī)范、工程合同相對方仍出現(xiàn)履約能力不足、中標(biāo)單位借用他人專業(yè)資質(zhì)掛靠。某供應(yīng)商曾在過去一年共參與不同中央企業(yè)近1300個(gè)工程類項(xiàng)目投標(biāo)，實(shí)質(zhì)是長期為其他無資質(zhì)企業(yè)提供掛靠，用于承攬國有企業(yè)工程項(xiàng)目。

3 提升工程項(xiàng)目招標(biāo)與合同管理水平的有效措施

當(dāng)前的國有礦山企業(yè)工程管理，必須要堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央深入“加強(qiáng)招投標(biāo)項(xiàng)目統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理”和“全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堵塞漏洞不留死角”的采購管理要求，進(jìn)一步規(guī)范所屬企業(yè)的招標(biāo)活動，強(qiáng)化重要環(huán)節(jié)的合規(guī)性控制，實(shí)現(xiàn)管理關(guān)口前移。

3.1 持續(xù)規(guī)范招標(biāo)文件的編制工作

首先，提高招標(biāo)單位在招標(biāo)文件編制過程中的參與度。招標(biāo)單位要注重信息傳遞的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，建立溝通的反饋機(jī)制，避免因信息傳遞的遺漏和偏差，造成招標(biāo)文件內(nèi)容簡單、不嚴(yán)謹(jǐn)問題。其次，明確招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款。招標(biāo)文件設(shè)立不允許偏離的實(shí)質(zhì)性要求和條件，應(yīng)當(dāng)以醒目的方式明確實(shí)質(zhì)性條款的內(nèi)容，并注明該實(shí)質(zhì)性要求和條件在招標(biāo)文件的位置，不得在符合性審查表中簡單設(shè)置“是否實(shí)質(zhì)性滿足招標(biāo)文件要求，由評標(biāo)委員會做出評判”等模糊條款。這樣有助于減少專家的自由裁量權(quán)，減少因評審工作不到位、不嚴(yán)謹(jǐn)而引發(fā)的質(zhì)疑投訴。招標(biāo)文件編制注意以下幾點(diǎn)，見表1。

表1

3.2 優(yōu)化評標(biāo)環(huán)境，保證評審規(guī)范

近年來，工程招標(biāo)工作質(zhì)疑和投訴案例明顯增多，一方面是由于投標(biāo)單位的維權(quán)意識明顯增強(qiáng)；另一方面則是因?yàn)檎袠?biāo)文件編制不規(guī)范、不準(zhǔn)確，存在個(gè)別評審專家評審工作不嚴(yán)謹(jǐn)、隨意廢標(biāo)等現(xiàn)象。從制度上預(yù)防此類問題，首先，要構(gòu)建更科學(xué)的專家評審制度。加強(qiáng)對專家的篩選，不限于專家的專業(yè)能力，還應(yīng)考慮其職業(yè)道德和職業(yè)態(tài)度等方面進(jìn)行綜合考量，重視對評審專家的培訓(xùn)，確保專家評審工作是專業(yè)的、公正的。其次，要規(guī)范評標(biāo)委員會的操作程序，營造專業(yè)透明的評標(biāo)環(huán)境，推行電子化評標(biāo)。電子化評標(biāo)能夠在物理上對評審專家進(jìn)行有效隔離，有效解決評審專家間相互串聯(lián)，以及合議時(shí)受招標(biāo)人代表誤導(dǎo)等諸多問題。第三，要強(qiáng)化監(jiān)督管理，加大責(zé)任追究。重點(diǎn)針對以下事項(xiàng)開展監(jiān)督活動：評標(biāo)委員會組成是否合法；評標(biāo)委員會是否按規(guī)定程序進(jìn)行評標(biāo)；評審專家是否存在傾向性，是否不公平地對待某些投標(biāo)人；招標(biāo)人代表是否違反規(guī)定發(fā)表傾向性言論，是否非法干預(yù)評委評議、打分；評標(biāo)委員會的評標(biāo)意見是否存在疏漏等，必要時(shí)還應(yīng)對評分情況進(jìn)行抽樣復(fù)核。

3.3 加強(qiáng)合同簽訂和履約管理

明確規(guī)定發(fā)包方、承包方及分包各方的責(zé)任和關(guān)系，規(guī)范監(jiān)理工程師及雙方管理人員的職責(zé)和權(quán)限，明確對工期、質(zhì)量、工程造價(jià)及違約責(zé)任等關(guān)鍵條款約定。鑒于，工程造價(jià)的爭議一直是建設(shè)工程施工合同最常見的糾紛，在冶金礦山基建項(xiàng)目的施工合同履約中，設(shè)計(jì)變更及優(yōu)化、材料差價(jià)和現(xiàn)場簽證無法避免，所以，必須明確規(guī)定材料調(diào)整差價(jià)的范圍、程序、計(jì)算依據(jù)，同時(shí)必須明確規(guī)定設(shè)計(jì)變更、設(shè)計(jì)優(yōu)化及現(xiàn)場簽證的簽發(fā)確認(rèn)流程。工程合同管理抓住施工材料管控、機(jī)械設(shè)備日常維護(hù)和勞動者生產(chǎn)效率三方面的管理工作，合同履約中出現(xiàn)工程費(fèi)用偏差，管理人員從物價(jià)上漲、設(shè)計(jì)原因、業(yè)主原因、施工原因及客觀因素五個(gè)方面記錄和分析偏差原因。這樣，將對后續(xù)工程結(jié)算工作的順利進(jìn)行提供依據(jù)。

3.4 實(shí)現(xiàn)工程招標(biāo)與合同管理的同步

工程招標(biāo)與合同管理尚未達(dá)到同步，其根本原因是管理人員在工作關(guān)系方面未達(dá)成系統(tǒng)認(rèn)知，導(dǎo)致出現(xiàn)部門間互動交流不深不透的現(xiàn)象。相關(guān)管理人員可在工作方式或工作機(jī)制上略作調(diào)整，實(shí)現(xiàn)工程招標(biāo)和合同的同步。比如，在工程項(xiàng)目招標(biāo)準(zhǔn)備階段，合同管理人員參與招標(biāo)文件的審查工作，可在第一時(shí)間內(nèi)提出有建設(shè)性的建議和意見，可讓招標(biāo)管理人員和合同管理人員對招標(biāo)文件的內(nèi)容共享共知，推動工程項(xiàng)目招標(biāo)工作有序展開，提升工作效率，為下一步工程合同簽訂和合同履行的可操作性得到有效保障。

當(dāng)前，國有礦山企業(yè)的采購管理不再淤泥于傳統(tǒng)計(jì)劃供應(yīng)。以筆者所在礦山企業(yè)為例，新建礦山建設(shè)管理實(shí)行分級管理。由新礦建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督新礦建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)工作。招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組日常辦事機(jī)構(gòu)和合同管理部門設(shè)在規(guī)劃發(fā)展部，實(shí)現(xiàn)工程招標(biāo)和合同管理同步，效率較以往有了極大提升。

3.5 強(qiáng)化工程招標(biāo)、合同簽訂等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)日常監(jiān)督

根據(jù)《民法典》等法律法規(guī)，以及公司采購監(jiān)督管理規(guī)定，國有礦山企業(yè)應(yīng)以采購電子商務(wù)平臺為抓手，重點(diǎn)強(qiáng)化工程項(xiàng)目采購方式選擇、采購程序設(shè)立、招標(biāo)文件編制、供應(yīng)商管理、合同簽訂和采購信息化管理等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的檢查與監(jiān)督。為保證工程項(xiàng)目招標(biāo)工作順利開展，招標(biāo)單位應(yīng)不斷加大監(jiān)督管理力度，不斷提升招標(biāo)及合同管理人員的職業(yè)素養(yǎng)，加大對招標(biāo)代理的監(jiān)督管理。針對工程招標(biāo)和合同管理流程各個(gè)環(huán)節(jié)存在的廉潔風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)控級別，制定相應(yīng)的監(jiān)督方案；在關(guān)鍵環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督，要明確監(jiān)督方向，細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容，力爭實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)督。同時(shí)，可充分發(fā)揮施工全過程跟蹤的第三方管控優(yōu)勢，強(qiáng)化對關(guān)鍵環(huán)節(jié)日常監(jiān)督的橫向制約和層級監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式的多樣化，發(fā)揮日常監(jiān)督的預(yù)防和警示效用，強(qiáng)化廉潔自律意識，筑牢業(yè)務(wù)監(jiān)督、職能監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督三道防線，切實(shí)提高招標(biāo)和合同管理水平。

4 結(jié)語

通過進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)文件編制，規(guī)范招標(biāo)行為，保證評審的規(guī)范性和專業(yè)性，加強(qiáng)合同簽訂和履約管理，實(shí)現(xiàn)國有礦山企業(yè)工程招標(biāo)與合同管理的同步；通過要素管理的方法，識別采購風(fēng)險(xiǎn)和問題，確保風(fēng)險(xiǎn)管住、管透、管全；通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)管理的有效覆蓋，形成管理閉環(huán)，強(qiáng)化工程招標(biāo)、合同簽訂等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)日常監(jiān)督。從制度層面規(guī)范行為，在管控風(fēng)險(xiǎn)和提高效率之間取得最優(yōu)平衡，全面開展以人為點(diǎn)、已流程為線，以制度為面，環(huán)環(huán)相扣，確保國有礦山企業(yè)工程項(xiàng)目招標(biāo)與合同管理工作效率持續(xù)提升。