田楊

為了促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和市場需求能夠相互協(xié)調(diào)，基于當(dāng)前PPP模式引入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，本文首先介紹了產(chǎn)業(yè)基金在PPP模式中的應(yīng)用概述；其次分析了PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可行性；最后從不同角度論述了PPP模式在新型城鎮(zhèn)化的運作模式及實現(xiàn)流程，為促進在新型城鎮(zhèn)化中開展PPP模式創(chuàng)造諸多有利條件。

PPP（Public-Private Partnership）模式即政府部門和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，在加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升公共設(shè)施和服務(wù)能力的國家政策下，引入PPP模式不僅能夠加快城市建設(shè)，也將社會資本逐漸引進城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效緩解政府債務(wù)風(fēng)險。

產(chǎn)業(yè)基金的組織形式

1.公司型產(chǎn)業(yè)基金的應(yīng)用

將所有的資金全部集中進行投資建設(shè)及運營是公司型產(chǎn)業(yè)基金的表現(xiàn)形式之一，公司作為主要的實體代表，應(yīng)嚴(yán)格按照國家頒布的公司法法規(guī)和投資章程進行管理。例如，福建上杭PPP模式中由社會資本北京市政建設(shè)集團與上杭縣交通局成立項目管理公司，股東為中標(biāo)資本方及政府部門，由雙方派駐人員成立董事會，代表社會資本方及政府的相應(yīng)訴求，根據(jù)股東所占比例，享受相應(yīng)同級別股東權(quán)利，針對公司型產(chǎn)業(yè)基金結(jié)構(gòu)來說，其在基本運作和選擇上都具有很大的寬松性，基金投資管理人可以根據(jù)實際的經(jīng)營管理方式，通過書面形式來委托具有豐富經(jīng)驗的管理人進行基金管理；其次，公司法人主體一直是公司基金投資的主要管理人員，因此，他們具備很大的管理投資權(quán)，采用的融資渠道和主要形式也相對較多，例如可以進行第三方金融機構(gòu)融資，也可以進行股東借款或是政府擔(dān)保形式進行融資，擁有融資方式多樣化，管理集中化等特點。

2.契約型產(chǎn)業(yè)基金的應(yīng)用

多種應(yīng)用形式是契約型產(chǎn)業(yè)基金的主要特點，例如，在進行資管計劃時，投資人一般不提出實際的決策意見，可以通過信托或者私募基金等形式來進行產(chǎn)業(yè)基金的分紅收益，即投資者在和信托公司長期合作中，將部分經(jīng)營決策權(quán)賦予諸多信托基金管理人，進而促進其擁有的基金產(chǎn)業(yè)獲取長期經(jīng)濟效益。

3.有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金的應(yīng)用

首先，有限合伙與普通合伙人組成基本的有限型合伙基金后，會將重要的資金管理業(yè)務(wù)交由普通合伙人管理，在實際的股份份額比例中，他們所占的資本份額相對較小，但在實際的經(jīng)營管理期間，卻負責(zé)公司大部分的基金運營和投資管理，在一定程度上影響資金投資的長期發(fā)展。其次，基金運營管理一直是普通合伙人的主要職責(zé)之一，他們在擁有過多權(quán)利的同時，也承擔(dān)著諸多投資壓力和決策經(jīng)營風(fēng)險，在取得投資利潤后從中獲取勞動報酬，而有限合伙人與其不同，他們不會對基金運營管理的內(nèi)容過分關(guān)注，主要起著監(jiān)督作用，因為他們不是基金產(chǎn)業(yè)的實際擁有者，所以在有限合伙型基金中主要發(fā)揮著控制作用，并優(yōu)先獲取基金股利分紅；最后，在有限合伙基金的公司主體在與金融機構(gòu)主體達成協(xié)議時，往往會考慮PPP模式投資回報率低的情況，在通過銀行理財基金管理后，金融機構(gòu)統(tǒng)一認(rèn)購有限合伙人，此時基金管理公司會與銀行等部分簽署協(xié)議。

由于PPP產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模龐大，而且回報率相對較低，有限合伙基金的有限發(fā)起專項資管計劃，由信托公司來認(rèn)購，最后以信托受益權(quán)讓渡對接銀行理財資。

產(chǎn)業(yè)基金的投資方式應(yīng)用概述

首先，股權(quán)投資、債權(quán)投資及股債混合模式是產(chǎn)業(yè)資金投資的三種主要方式，其中，將PPP產(chǎn)業(yè)基金融入到PPP項目建設(shè)，第三方與其他股權(quán)持有者持有公司對應(yīng)股權(quán)就可以簡單的被稱為股權(quán)投資，注意的是，項目債權(quán)籌資不能涵蓋PPP產(chǎn)業(yè)基金；而債權(quán)投資模式主要是指投資者通過債權(quán)形式來為融資方取得資金，可以通過委托貸款、信托貸款來達到債權(quán)投資的目的，債權(quán)混合模式的應(yīng)用形式較廣，在實際的投資管理期間，投資決策方會提前進行方案確定和探討，對不同PPP項目的債權(quán)投資規(guī)模和股權(quán)分配形式及比例進行確定，在應(yīng)用分散的管理模式下，將投資風(fēng)險降至最低，進而從最大程度上達到最大投資收益。

其次，面對復(fù)雜多變的金融環(huán)境背景下，國家銀行業(yè)監(jiān)管部門及相關(guān)單位會根據(jù)當(dāng)前金融機制頒布了多條法律政策，例如，針對資管產(chǎn)品來說，將債券型投資劃分為委托貸款、直接借貸以及明股實債幾種主要形式，還有許多地方財政部門、監(jiān)管局對債券型投資的模式進行限定，不再允許通過產(chǎn)業(yè)基金管理來增加政府部門的負債，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管局也制定相關(guān)監(jiān)管條例來規(guī)范諸多證券期貨經(jīng)營單位及時的進行風(fēng)險自查。

最后，針對金融市場的政策管理，國家比較傾向于股權(quán)激勵性投資，而對債券性投資采取一定的打擊和限制，導(dǎo)致許多投資單位大多采用股權(quán)投資形式進行管理，然而，在股權(quán)投資管理模式下，PPP項目的原始控股股東并不能對經(jīng)營項目進行真正決策和控制，項目不能較快達到分紅效果。

產(chǎn)業(yè)基金的退出方式

1.約定回購?fù)瞥龅膽?yīng)用

在進行每個基金項目投資之前，投資管理者都會對基金回購等問題進行商議和探討，通過書面協(xié)議的方式達成最后的基金投資約定，等到產(chǎn)業(yè)基金項目項目進行回購股權(quán)時，對整個投資項目進行管理的決策者都需要進行債權(quán)清償和運營。在現(xiàn)行基金投資管理期間，大多數(shù)金融機構(gòu)都會采用此種方式來作為 PPP項目的產(chǎn)業(yè)基金退出方式，在書面簽署協(xié)議得到保證的同時，有效化解各類金融風(fēng)險。例如福建上杭項目，PPP合同約定運營期內(nèi)回款及每期的可行性缺口補助，保證按時匯款，對于融資及社會投資方都起到了一定的保障作用，同時為政府財政負債提供數(shù)據(jù)支持。

2.IPO

當(dāng)PPP項目的現(xiàn)金流相對穩(wěn)定時，一般可以采用IPO管理模式來進行產(chǎn)業(yè)基金退出，此種方式不但要求此個項目于的資源和項目內(nèi)容相對較多，例如，對于那些擁有大面積土地資源且經(jīng)濟實力雄厚的軌道交通投資建設(shè)項目就可應(yīng)用IPO退出模式，然而，在現(xiàn)實生活中，具有此種優(yōu)勢的PPP項目相對較少，因此，此種退出方式應(yīng)用次數(shù)也相對較少。

3.資產(chǎn)證券化

當(dāng)投資公司的資產(chǎn)相對穩(wěn)定就可以進行資本市場證券化管理，在投資人進行管理期間，管理者通過回購方式來進行資產(chǎn)退出管理，不包括對上市公司及IPO等資產(chǎn)管理方式，這里所說的資產(chǎn)證券化需要進行融資利息獲取資金流，當(dāng)進行PPP項目管理時，很難達到產(chǎn)業(yè)基金退出的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，由于資產(chǎn)證券化這一特點，當(dāng)?shù)氐恼块T都會要求投資公司在證券化之前作出回購承諾，將證券化資產(chǎn)管理產(chǎn)生的不利后果降至最低。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求

從新型城鎮(zhèn)化支持的PPP 項目來看，各地根據(jù)人流量，因地施策，有的城市重點放在老舊小區(qū)改造上，有的城市注重新城區(qū)建設(shè)，有的注重智慧城市建設(shè)，有的注重交通振興建設(shè)，不管從區(qū)域還是政策方面，新型城鎮(zhèn)化投資需求潛力巨大，PPP模式的融資及實施優(yōu)勢為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供諸多便利，例如本人所在的福建上杭PPP項目，新型城鎮(zhèn)化加快了交通振興建設(shè)，而PPP模式在政府資金緊張之時為交通振興提供了可能，為實現(xiàn)共同富裕創(chuàng)造可能。然而土地財政、地方投融資平臺、地方債及中央轉(zhuǎn)移支付仍是當(dāng)下傳統(tǒng)融資的重要組成部分，在現(xiàn)實發(fā)展期間，政府部門沒有真正發(fā)揮自身職能，致使很多地區(qū)出現(xiàn)財權(quán)上收和事權(quán)下放、土地財政不可持續(xù)性、投融資平臺高風(fēng)險情況，進而導(dǎo)致了財政收支困難等情況，而PPP模式一定程度上可以有效的緩解財政危機，使得產(chǎn)業(yè)升級同時拓寬社會融資渠道。

優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)提高公共服務(wù)的管理運營效率

“以人為本”一直是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的核心目標(biāo)，而PPP模式在城鎮(zhèn)化建設(shè)的應(yīng)用和普及進一步優(yōu)化人口分布情況，為科學(xué)轉(zhuǎn)移人口、促進社會基本公共管理職能得以實現(xiàn)起著深遠影響。在傳統(tǒng)守舊的城鎮(zhèn)化管理模式下，很多地方政府公職人員出現(xiàn)偷懶敷衍不作為的行為，為了快速達到工作目標(biāo)，盲目進行硬件設(shè)施開發(fā)，而沒有重點關(guān)注城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施管理，而PPP模式的運用，集政府發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃及各種行政管理方式為一體，促進企業(yè)人員發(fā)揮自身的技術(shù)水平，并鼓勵社會各階層人員利用自身專業(yè)知識發(fā)揮能動性，進而達到預(yù)設(shè)的城鎮(zhèn)化管理效果。

PPP模式能夠推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的多元化

“政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)”是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)容之一，政府部門在實際的公共管理期間，應(yīng)制定科學(xué)完整的管理方案，并明確各個部門的主體責(zé)任和義務(wù)，在牢牢落實資源配置優(yōu)化的基礎(chǔ)上，利用PPP模式的主要實現(xiàn)環(huán)節(jié)，妥善處理并引進相關(guān)社會資本來達到相應(yīng)的資本運行要求，此種管理模式即為PPP管理模式下的市場化建設(shè)，與此同時，由于PPP模式自身的應(yīng)用特點，在大型投資項目、投資周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目中也同樣適用，例如福建上杭就是運用PPP模式，既實施了鄉(xiāng)村交通振興工程，也避免了政府的債務(wù)危機，起到了雙贏的結(jié)果，可見，在城鎮(zhèn)化背景下，PPP模式的引進更加滿足了各大城市的經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)要求。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的時代背景下，PPP模式的框架模式結(jié)合實際的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，本文將幾個實現(xiàn)流程解析，為促進PPP項目平穩(wěn)發(fā)展添磚加瓦，具體分析如下。

項目方案確定和可行性研究

首先，當(dāng)?shù)氐恼块T應(yīng)發(fā)揮公共管理職能作用，在對PPP項目全面分析的基礎(chǔ)上，設(shè)計并制定科學(xué)合理的PPP項目策劃方案，并聘請具有較深資質(zhì)的公司進行提出合理的參考內(nèi)容，一旦項目編制完成后，應(yīng)會同運營和管理服務(wù)單位、行業(yè)專家以及各利益相關(guān)方、咨詢設(shè)計單位來對方案的執(zhí)行性和應(yīng)用性做出進一步分析，直到政府部門出具相關(guān)審批意見后形成新型城鎮(zhèn)化方案計劃，從而明確項目發(fā)起人。通常情況下，提供土地報批相關(guān)手續(xù)是政府促進PPP項目發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是SPV融資的前提條件，SPV為了盡快達到項目融資目的，應(yīng)與金融機構(gòu)及時簽訂書面融資合同。（SPV（Special Purpose Vehicle）：指特殊目的的載體也稱為特殊目的機構(gòu)/公司，其職能是在離岸資產(chǎn)證券化過程中，購買、包裝證券化資產(chǎn)和以此為基礎(chǔ)發(fā)行資產(chǎn)化證券，向國外投資者融資。是指接受發(fā)起人的資產(chǎn)組合，并發(fā)行以此為支持的證券的特殊實體。）

特殊項目公司的確定

在PPP項目管理期間，可以通過公開招聘。、競爭性談判來構(gòu)建特殊項目SPV，因SPV實際的控制管理權(quán)力會受到政府部門的過多約束，因此，政府部門一直都是SPV的招投標(biāo)、資格預(yù)審和競爭性談判的主要參與主體，當(dāng)SPV談判流程結(jié)束時，PPP特殊項目公司根據(jù)約定的投資管理機制進行注冊操作，按照具體談判內(nèi)容完成投資環(huán)節(jié)。

項目的設(shè)計建設(shè)階段

首先，SPV是整個項目的參與主體，公司管理人員不但要對項目方案可執(zhí)行性進行審核，還要對各種方案圖紙、各項重要項目的技術(shù)內(nèi)容進行綜合管理。首先，政府部門完成可行性項目研究后，SPV就應(yīng)進行各項設(shè)計方案的審核，收到各項整改意見后，應(yīng)對PPP項目細微環(huán)節(jié)進行修改和調(diào)整，并承擔(dān)各項風(fēng)險和修訂費用；其次，當(dāng)審核期屆滿時，SPV就應(yīng)著手PPP項目的開發(fā)建設(shè)，在完成自主招標(biāo)環(huán)節(jié)后，政府部門應(yīng)根據(jù)市場價格來分包給相關(guān)施工單位，并作為主體承擔(dān)進行融資管理，通過承包商來對許多延誤工期、不合規(guī)質(zhì)量施工環(huán)節(jié)等項目的風(fēng)險進行監(jiān)控。值得注意的是，一旦SPV具備足夠的資質(zhì)進行施工作業(yè)，且預(yù)期建設(shè)成本低于整個外包費用時，可以由SPV獨立完成PPP項目建設(shè)；最后，在保證PPP項目能夠達到整體的施工建設(shè)效果時，政府應(yīng)投入適當(dāng)資金，對部分項目工程進行嚴(yán)格監(jiān)督管理。在此期間，為了不影響項目施工進度，監(jiān)管的力度應(yīng)具備一定的合理性。

項目的運營階段

在早期的PPP項目運營期間，如果政府開始提供公共服務(wù)職能時，SPV就要投入資金費用，項目管理公司應(yīng)嚴(yán)格按照PPP合同的內(nèi)容，對許多基礎(chǔ)設(shè)施進行全面的維修和養(yǎng)護，在政府部門進行監(jiān)督期間，應(yīng)僅僅提供相關(guān)指導(dǎo)性意見，不能對耽擱和延誤項目運營和施工建設(shè)周期，只有在關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才可以進行項目維護和管理。另外，通過政府部門提供資金費用的PPP項目管理中，SPV在政府的投資引導(dǎo)回購方式下來獲取相關(guān)利潤，并在項目前期論證階段綜合考慮項目的各項經(jīng)濟指標(biāo)進行評估。

項目收尾移交階段

當(dāng)項目經(jīng)營特許期結(jié)束后，項目的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)應(yīng)逐漸向政府部門轉(zhuǎn)移，即進行SPV清算管理。首先，應(yīng)做好移交準(zhǔn)備管理，政府部門應(yīng)對特定環(huán)節(jié)予以確認(rèn)，并形成統(tǒng)一的設(shè)備測試和資產(chǎn)評估方案；其次，應(yīng)對整個PPP項目的資產(chǎn)情況進行評估，對不符合規(guī)定的資產(chǎn)交給項目公司維修處理，政府部門可以通過維修擔(dān)保方式確保項目可以達到質(zhì)量要求；最后，應(yīng)根據(jù)政府部門的書面材料做好PPP項目進行交接處理。

總而言之，PPP項目在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中會受到各種因素的影響，政府部門應(yīng)密切關(guān)注不同產(chǎn)業(yè)基金的組織形式，對PPP模式在運營期間作出多元化的設(shè)計，根據(jù)不同金融投資者的風(fēng)險偏好來提高資金的使用率，不斷創(chuàng)新和應(yīng)用城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的機制，為PPP模式的全面應(yīng)用與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)發(fā)展貢獻一份力量。

（北京市政投資有限公司）

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