耿姍姍

摘要：中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利以黨及其代表的全體人民的根本利益為導(dǎo)向，在依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一的特色法治背景下，黨員權(quán)利作為黨內(nèi)法規(guī)的核心范疇之一，其制度建設(shè)愈發(fā)需要規(guī)范與完善。為持續(xù)激發(fā)黨員主體活力、提升黨內(nèi)民主水平、增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)能力，需立足于法治視域，探究黨員權(quán)利的制度化問題。應(yīng)以黨員權(quán)利的法理內(nèi)涵、基本定位、價值取向、重大意義作為邏輯起點，綜合分析、全面審視百年來黨員權(quán)利制度化建設(shè)的實際狀況，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。為推動黨員權(quán)利制度化建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)至少做到以下四點：在研究中注入法治底色，在實踐中貫穿制度紅線;細(xì)化配套制度與程序規(guī)范，切實提升制度執(zhí)行力;做好相關(guān)規(guī)范的事先審查，強(qiáng)化權(quán)利保障的監(jiān)督評估;從思想觀念上正本清源，宣傳培育正確權(quán)利意識。

中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利是黨員依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》等黨內(nèi)法規(guī)所明確享有的，以認(rèn)同、信仰、踐行黨的目標(biāo)、任務(wù)為基礎(chǔ)，在履行義務(wù)與遵守紀(jì)律的前提下，將黨和人民交給的莊嚴(yán)使命內(nèi)化為權(quán)利思想與行動。黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的主動性與能動性直接關(guān)系到整個黨組織的引領(lǐng)力與生命力。黨員權(quán)利的宗旨與原則、限定與發(fā)展都是靠制度來提供直接依憑的。為了使黨員權(quán)利的保障更為規(guī)范有序，需要從制度邏輯層面對黨員權(quán)利加以分析。制度邏輯是指在特定的歷史階段和社會制度場景中，組織運行的物質(zhì)實踐、文化象征、價值觀和規(guī)范的集合體，其憑借正式與非正式的規(guī)則去規(guī)范行動主體的觀念與活動，并為組織的目標(biāo)、決策與實踐提供合法性[1]。在新的歷史條件下，要使黨員權(quán)利的制度化建設(shè)適應(yīng)復(fù)雜多變的新形勢、新任務(wù)的要求，就需要以制度為起點，以價值為導(dǎo)向，多管齊下，不斷加強(qiáng)黨員權(quán)利制度的基礎(chǔ)理論研究，保障并規(guī)范黨員權(quán)利的正確行使。

一、黨員權(quán)利的理性審視

黨員權(quán)利的理性審視旨在探討黨員權(quán)利的法理內(nèi)涵、基本定位、價值取向、重大意義等，通過對黨員權(quán)利的法學(xué)意義上的討論，可推動其制度載體，即黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與發(fā)展，從而使黨員權(quán)利落地生根。

1.黨員權(quán)利的法理內(nèi)涵

權(quán)利的語源可追溯至遙遠(yuǎn)的古希臘時代，由樸素的正義觀念逐步延展到自由、平等、公正等內(nèi)涵，形成了權(quán)利內(nèi)容的主要淵源。權(quán)利的本質(zhì)是人作為主體對自我需求與滿足的追求。

西方傳統(tǒng)的權(quán)利觀是一種個體主義權(quán)利觀，馬克思曾一針見血地批判其隱含的制度前提是主體間的彼此孤立，只有迫于自然的必要性，人們才為追求私人利益（財產(chǎn)利益和人身安全）不得不相互聯(lián)系[2]。中國共產(chǎn)黨是具有先進(jìn)性的馬克思主義政黨，自始至終沒有自己的特殊利益，始終堅持將群眾利益置于首位。黨員、黨組織與最廣大人民群眾這三者的利益具有一致性，不存在任何利益沖突。進(jìn)一步而言，兼具公民身份與黨員身份的中共黨員，在國家法律的場域中享有一般的公民權(quán)利，以滿足自身生存發(fā)展所需要的正當(dāng)物質(zhì)利益與精神利益。但在黨內(nèi)法規(guī)的視域內(nèi)，黨員權(quán)利從不以個人利益為追求，始終以黨和人民利益為出發(fā)點與落腳點，表征著黨的先進(jìn)性與代表性[3]。鑒于此，中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利天然地具有民主正當(dāng)性。黨員主體作用與價值的實現(xiàn)離不開黨員權(quán)利的行使，黨組織的穩(wěn)定與壯大離不開黨員權(quán)利的積極助力。概言之，黨員權(quán)利的制度構(gòu)建邏輯是黨組織與黨員之間的相互依存與良性互動。只有增強(qiáng)對相關(guān)制度的重視程度與保障力度，方能調(diào)動廣大黨員投入黨組織共同體偉大事業(yè)的積極性，充分發(fā)揮自身的主體作用和示范作用，為黨和人民的幸福而努力奮斗。

2.黨員權(quán)利的基本定位

黨員權(quán)利不包含國家法律所調(diào)整的黨員個體的私權(quán)利，限定于特定主體（黨員）在特殊范疇內(nèi)（黨組織）進(jìn)行指定行為（黨內(nèi)活動）時所享有的權(quán)利，其是一種以義務(wù)為先的規(guī)范性權(quán)利。

（1）外部地位：規(guī)范性權(quán)利

雖然黨員具有雙重身份，既是公民也是黨員，但相較于一般的公民權(quán)利，黨員權(quán)利被黨內(nèi)法規(guī)所保障。黨內(nèi)法規(guī)是針對政黨組織內(nèi)部成員而制定的，雖然其作為執(zhí)政黨管黨治黨、從嚴(yán)治黨的政黨規(guī)范，與國法一道屬于中國特色社會主義法治體系，但其顯然不同于傳統(tǒng)意義上的國法[4]。故而，黨員權(quán)利研究可規(guī)避法理學(xué)中自然權(quán)利與法定權(quán)利之間的理論紛爭。黨員權(quán)利既然不是法定權(quán)利，基于我國多元規(guī)范共存的法治秩序，可以考慮法定權(quán)利的上位概念，將其定位為特殊類型的規(guī)范性權(quán)利。

（2）內(nèi)部關(guān)系：義務(wù)優(yōu)先

新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》明確將“堅持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”的表述，修改為“堅持義務(wù)和權(quán)利相統(tǒng)一”，直接體現(xiàn)了黨員義務(wù)在先的特性。黨員權(quán)利的行使必須以履行義務(wù)、擔(dān)當(dāng)責(zé)任、遵守紀(jì)律為必要性前提。

缺失義務(wù)黨將不黨，缺失權(quán)利黨亦難成黨[5]。進(jìn)一步而言，義主權(quán)輔，要時刻謹(jǐn)記黨員義務(wù)是黨員權(quán)利得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件。政黨得以形成與存續(xù)的要素，包括但不限于黨員應(yīng)認(rèn)可黨的綱領(lǐng)、遵守黨的章程、服從黨的紀(jì)律、維護(hù)黨的統(tǒng)一等，這些都屬于義務(wù)性規(guī)定而非權(quán)利性內(nèi)容。如果說設(shè)置黨員義務(wù)是實現(xiàn)管黨治黨、執(zhí)政治國的必要條件，那么保障黨員權(quán)利則是黨員義務(wù)得以落實的首要保障。之所以因義設(shè)權(quán)而非因權(quán)設(shè)義，是因為義務(wù)的直接效用是責(zé)任、權(quán)利的正面效用是鼓勵，政黨需賦予黨員一定權(quán)利，并借此正向激勵黨員有所作為，為黨員履行義務(wù)提供精神動力與條件保證。黨員義務(wù)權(quán)利形成此種邏輯理路的根源是黨的人民性。若政黨的權(quán)利大于義務(wù)，他就極有可能要與民爭利來補(bǔ)足超出的權(quán)利;若權(quán)義相當(dāng)，他或許會陷入一個內(nèi)部成員構(gòu)成的封閉圈，局限于內(nèi)部的供求平衡;唯有義重權(quán)輕，政黨才能做到毫不利己、心懷公眾。因此，中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利的出發(fā)點與落腳點向來都是為人民服務(wù)，為實現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身[6]。

3.黨員權(quán)利的價值取向

價值是客體對主體的一種積極作用，任何自覺的活動都受價值判斷的支配。中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利的價值取向是忠誠與民主。

從忠誠的角度看，黨員權(quán)利不應(yīng)摻雜個人私利，而是為了實現(xiàn)黨的利益。黨的利益由《中華人民共和國憲法》第一章與《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）總綱部分予以確認(rèn)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大斗爭中獲得的最廣大人民合法性認(rèn)同的政治利益。為黨的利益而行使黨員權(quán)利的淵源就在于執(zhí)政黨與其黨員之間的特殊關(guān)系：成員自愿讓渡部分個人私權(quán)，主動選擇用共產(chǎn)黨員的高標(biāo)準(zhǔn)去嚴(yán)格要求自身，以滿足政黨的目標(biāo)與發(fā)展任務(wù)。黨員行使權(quán)利時，必須立足于黨及其所代表的最廣大人民根本利益，維護(hù)黨的先進(jìn)性與純潔性。只有這樣，黨員權(quán)利才會獲得黨與群眾的廣泛認(rèn)同，得到黨內(nèi)法規(guī)的明文確定與明確保障，從而達(dá)到合法性與合理性的實質(zhì)性統(tǒng)一。

從民主的角度看，黨員權(quán)利的行使直接關(guān)乎著黨內(nèi)民主，深層次影響著人民民主。黨內(nèi)民主程度的高低，決定了政黨的發(fā)展水平。而黨員權(quán)利制度是黨員主體地位的最直接表現(xiàn)，黨內(nèi)民主與黨員權(quán)利是不可分離的。同時，黨員權(quán)利維護(hù)著政黨利益，而中國共產(chǎn)黨不摻雜所謂的政黨利益，始終純粹地秉持人民利益至上的原則，因此黨員權(quán)利的實現(xiàn)也應(yīng)立足于人民立場，引領(lǐng)人民民主的發(fā)展。

4.黨員權(quán)利的重大意義

黨員權(quán)利能直接激活黨員的積極性，煥發(fā)黨內(nèi)活力，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。黨員是政黨的基本構(gòu)成元素，是政黨形成發(fā)展的主導(dǎo)者，政黨目標(biāo)與任務(wù)的完成效率和取得的效果均需全體黨員的主動擔(dān)當(dāng)與共同奮進(jìn)。黨員權(quán)利提供給黨員以參與、表達(dá)、監(jiān)督的機(jī)會與途徑，讓他們在黨的生活中發(fā)揮創(chuàng)造性、能動性作用，使全黨充盈正氣、充滿活力，提升中國共產(chǎn)黨的凝聚力與向心力，持續(xù)強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

黨員權(quán)利關(guān)乎黨內(nèi)民主建設(shè)，助力從嚴(yán)治黨，提升黨的建設(shè)水平。全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，始終需要全體黨員的支持和參與。保障黨員權(quán)利，增強(qiáng)黨員的責(zé)任感、使命感，既是全面從嚴(yán)治黨的題中應(yīng)有之義，又對深化全面從嚴(yán)治黨發(fā)揮著重要基礎(chǔ)性作用。黨員在堅決履行義務(wù)的基礎(chǔ)上充分行使權(quán)利，可以更好發(fā)揮黨員的民主監(jiān)督作用，使黨員勇于揭露和糾正違反黨的紀(jì)律的錯誤言行，凈化黨內(nèi)生態(tài)，提高黨的自身建設(shè)能力。

二、黨員權(quán)利制度化的歷史進(jìn)路與發(fā)展成果

回溯黨在不同階段對黨員權(quán)利的差異化規(guī)定，可以更好總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。為持續(xù)完善相關(guān)制度提供歷史參照與現(xiàn)實啟迪。

1.黨員權(quán)利制度化的歷史進(jìn)路

（1）黨員權(quán)利的艱難萌發(fā)期（1921—1949年）

中國共產(chǎn)黨早在成立之初就關(guān)注到保障黨員權(quán)利、規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力、發(fā)揚黨內(nèi)民主的問題。新民主主義革命時期，特殊的環(huán)境造成過度強(qiáng)調(diào)嚴(yán)苛紀(jì)律，忽視權(quán)利建設(shè)，導(dǎo)致社會變革目標(biāo)與黨員權(quán)利保障內(nèi)容相背離。從中共一大到中共六大的《黨章》主要確定了黨的名稱、奮斗目標(biāo)、組織職責(zé)、黨的紀(jì)律等內(nèi)容，并未明確賦予黨員權(quán)利，僅在部分規(guī)范中涉及一些與黨員權(quán)利相關(guān)的內(nèi)容，如出現(xiàn)在中共一大《黨章》中的表決權(quán)，中共二大《黨章》中的抗議權(quán)，中共三大《黨章》中的參加會議權(quán)、發(fā)言權(quán)和選舉權(quán)，中共四大《黨章》中的表決權(quán)，中共五大《黨章》中的平等討論權(quán)，中共六大《黨章》中的知情監(jiān)督權(quán)，等等。

1938年，中共六屆六中全會通過的《關(guān)于各級黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》和《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》三個文件，使黨內(nèi)政治生活逐步規(guī)范，黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道漸趨暢通，黨員權(quán)利開始受到重視。隨著我們黨在政治、思想、組織和作風(fēng)建設(shè)等方面不斷走向成熟，為進(jìn)一步增強(qiáng)黨員的使命感和責(zé)任感，保證黨的行動的統(tǒng)一性，推動黨內(nèi)生活更加積極健康，1945年中共七大《黨章》在第三條列舉出四項黨員權(quán)利：政策實施的自由討論權(quán)、黨內(nèi)選舉權(quán)和被選舉權(quán)、提出建議和聲明的權(quán)利、批評權(quán)，邁出了探索黨員權(quán)利制度化的關(guān)鍵一步。

（2）黨員權(quán)利的“大起大落”期（1949—1978年）

社會主義革命和建設(shè)時期，黨員權(quán)利制度化建設(shè)經(jīng)歷了由主動推進(jìn)、初達(dá)高點，到遭受破壞、嚴(yán)重弱化，再到反思糾正但仍受限制的演變階段。

中華人民共和國成立后，黨中央設(shè)想全面發(fā)展重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)，既要優(yōu)先積累、加快發(fā)展步伐，又要兼顧消費、改善群眾生活。為更好保障黨員權(quán)利以帶動全體黨員的熱情與干勁，更好實現(xiàn)社會主義建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，中共八大《黨章》將4項黨員權(quán)利拓展為7項，增加了“親自參加處分決議權(quán)”“保留意見權(quán)”“聲明、申訴和控訴權(quán)”，還將“批評權(quán)”的客體延伸至“黨的任何組織和任何工作人員”，將“自由討論權(quán)”的適用范圍由黨的政策“實施問題”延展為“理論和實際問題”[7]。但“抓運動，促生產(chǎn)”的政治運動打亂了先前的科學(xué)規(guī)劃。我們黨由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)換的步履遲緩，群眾生活水平下降，黨員權(quán)利的實際發(fā)展與中共八大《黨章》的文本內(nèi)容背道而馳，甚至在中共九大、十大、十一大的《黨章》中避開了對黨員權(quán)利的專門論述。

（3）黨員權(quán)利的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變期（1978—2012年）

在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，我們黨深刻反省既往發(fā)展中的疏漏，堅持解放思想、實事求是，黨中央迅速全面恢復(fù)黨員權(quán)利保障工作，實現(xiàn)黨員權(quán)利規(guī)范化與社會主義民主法治化的同頻共振。

1982年，中共十二大《黨章》優(yōu)化了中共八大《黨章》中黨員權(quán)利部分的規(guī)定：將黨員權(quán)利分為八大類，新增了“接受黨的培養(yǎng)和訓(xùn)練”“揭發(fā)、檢舉、請求罷免或撤換權(quán)利”，并強(qiáng)調(diào)“黨的任何一級組織都無權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利”。1995年，我們黨出臺了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》，此為首部專門保障黨員權(quán)利的法規(guī)。9年后，我們黨正式頒布《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下簡稱《保障條例》），實現(xiàn)了黨員權(quán)利保障制度從抽象概括到具象詳實的進(jìn)階發(fā)展。

（4）黨員權(quán)利的突破性進(jìn)展期（2012—）

進(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持依規(guī)治黨，形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨員權(quán)利及其保障工作的法治化獲得了突破性進(jìn)展。

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》首次將黨員權(quán)利保障制度的完善納入黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要。中共十八屆六中全會頒布了僅次于黨章效力的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，并以專列條款的形式強(qiáng)調(diào)“發(fā)揚黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利”。中共十九大修訂的《黨章》在“總綱”中提出，“充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利”，再次重申黨員權(quán)利的重要性。2020年底，新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》印發(fā)，該條例對指導(dǎo)黨員權(quán)利的思想、總體要求和黨員權(quán)利的具體內(nèi)容、保障措施、責(zé)任落實等，均進(jìn)行了創(chuàng)新與充實。

2.黨員權(quán)利制度化的發(fā)展成果

（1）形成較完善的黨員權(quán)利制度體系，基本實現(xiàn)黨員行為有據(jù)可依

目前，一個以《黨章》為基石，以《保障條例》為框架，以準(zhǔn)則、辦法、細(xì)則為要點，以其他黨內(nèi)法規(guī)為補(bǔ)充的制度保障體系已初步形成。

《黨章》作為黨的總依據(jù)和總規(guī)矩，確立了黨員權(quán)利的地位;《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》著重強(qiáng)調(diào)觀念與黨務(wù)公開、黨員參與途徑、情況通報等制度環(huán)節(jié)，以期推動黨員廣泛參與黨內(nèi)民主生活;《保障條例》在黨內(nèi)法規(guī)的層面系統(tǒng)勾勒了黨員權(quán)利行為圖，精心安排了黨員權(quán)利的類型與內(nèi)容，嚴(yán)格設(shè)置行使、保障與追責(zé)方面的情形與要求;其他條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等，或直接或間接地為黨員行使權(quán)利提供客觀化標(biāo)準(zhǔn)和具體行為指導(dǎo)。例如，2016年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，側(cè)重發(fā)揮基層黨組織的監(jiān)督義務(wù)，突出對黨員權(quán)利的維護(hù);2018年頒布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，界定了全黨上下不可突破的紅線，專項規(guī)定了侵犯黨員權(quán)利的情形及其對應(yīng)的處罰措施;《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》細(xì)化補(bǔ)充了黨員的知情權(quán)、參與權(quán)等。

（2）明確列舉黨員權(quán)利，加大黨員權(quán)利保障力度

2020年底新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，將黨員權(quán)利的制度化推向了一個高峰，其突破性地使用“權(quán)利名稱+具體權(quán)利內(nèi)容”的敘述形式，將總結(jié)概括與詳細(xì)論述相結(jié)合，一一列舉黨員所享有的十三項權(quán)利，較為清晰地劃分出權(quán)利之間的界限。同時，將第二章的章名由原先的“黨員權(quán)利”優(yōu)化為“黨員權(quán)利的行使”?！靶惺埂币辉~蘊含了黨員權(quán)利必須切實運用起來方能推動政黨目的實現(xiàn)，方能彰顯黨員對黨與人民負(fù)責(zé)的主動擔(dān)當(dāng)。此外，著重“保障措施”的獨立性與重要性，單獨設(shè)置一章詳實制定二十條保障措施，基本實現(xiàn)與十三項黨員權(quán)利相照應(yīng)。第四十五條采取“列舉+概括”的形式，集中規(guī)定了黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部侵犯黨員權(quán)利的具體行為，并用“其他情形”加以兜底，從而確保所有破壞黨員權(quán)利行使的行為都能受到應(yīng)有的處罰。

（3）職責(zé)任務(wù)劃分較為清晰，重視責(zé)任追究與救濟(jì)方式

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)從中央部委、國家機(jī)關(guān)部門黨組（黨委）到基層黨支部，各級黨組織都應(yīng)勇于、敢于、善于擔(dān)起主體責(zé)任[8]，將黨的領(lǐng)導(dǎo)滲透到黨員權(quán)利制度化建設(shè)的全過程。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在公正對待、嚴(yán)肅處理黨員權(quán)利保障方面的檢舉、控告、申訴的同時，還要做到“三個區(qū)分開來”。具體而言，針對黨員行為的不當(dāng)之處，應(yīng)區(qū)分不同情形予以區(qū)別對待。應(yīng)綜合分析出現(xiàn)問題的原因、行為錯誤的性質(zhì)、造成的影響，進(jìn)而實事求是地判斷主觀上是故意還是過失、是改革失誤還是違紀(jì)違法、是為公失誤還是為己謀私，從而鼓勵更多的共產(chǎn)黨員勇于行使權(quán)利、敢于創(chuàng)新作為，實現(xiàn)實質(zhì)上的公平。黨的工作機(jī)關(guān)則要在履行好自身職能的基礎(chǔ)上，將黨員權(quán)利保障融入日常工作中，積極開展黨的組織生活、宣傳教育等服務(wù)工作，為黨員權(quán)利行使提供機(jī)會與平臺。黨的基層組織要發(fā)揮好與黨員溝通渠道的直接性與便利性，全面及時地了解黨員與群眾的意見。

無救濟(jì)則無權(quán)利，救濟(jì)是權(quán)利保障的最后堡壘。從中共一大到中共六大雖或多或少、或直接或間接地規(guī)定了黨員義務(wù)與權(quán)利，但救濟(jì)制度一直較為模糊籠統(tǒng)。直至中共七大《黨章》的第五十八條才明確由各級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)受理黨員對處分決定的控訴，賦予黨員以辯護(hù)權(quán)與申訴權(quán)[9]?，F(xiàn)今，黨員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制越發(fā)多元豐富，《黨章》《保障條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等諸多黨內(nèi)法規(guī)均有所涉及。黨內(nèi)根本大法《黨章》更是從組織層級（包括黨的上級組織直至中央）與有效性（可要求相關(guān)組織予以回復(fù)）上充分保障了黨員提出申訴與控告的權(quán)利。專門對黨員權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的主體是黨的紀(jì)律檢查委員會，其負(fù)責(zé)做出最終決定。

三、黨員權(quán)利制度化存在的問題

當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利制度化已取得巨大成就，制度體系不斷健全，保障機(jī)制不斷完善，但其在以下方面仍有不足。

1.黨員權(quán)利的法學(xué)研究不足

學(xué)界大多集中在政治領(lǐng)域?qū)h員權(quán)利進(jìn)行闡釋，立足法學(xué)視角的思考相對薄弱，造成此種現(xiàn)象的主要原因是黨員權(quán)利是一種維護(hù)黨的利益的政治性權(quán)利。在依規(guī)治黨的背景下，黨員權(quán)利的唯一制度載體就是黨內(nèi)法規(guī)，其法理性特征越發(fā)明顯。盡管國家法律與黨內(nèi)法規(guī)是兩種不同的規(guī)范體系，各自規(guī)定的義務(wù)與權(quán)利之本質(zhì)也有差異，但二者同屬于法治體系的關(guān)鍵構(gòu)成部分，規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式基本一致：將權(quán)利和義務(wù)作為規(guī)范體系的施力點。黨內(nèi)法規(guī)亦是將黨員的義務(wù)權(quán)利機(jī)制作為調(diào)整黨務(wù)關(guān)系的基本杠桿。簡言之，無論依循黨內(nèi)法規(guī)的中國特色法治規(guī)范屬性，還是沿襲義務(wù)權(quán)利的規(guī)范指引視角，將黨員權(quán)利納入法學(xué)研究視域都應(yīng)是毋庸置疑的。

2.黨員權(quán)利的細(xì)化程度不夠

《黨章》和《保障條例》已較為全面地確認(rèn)了黨員的各項權(quán)利，但制度需要空間成長，一些權(quán)利難免仍處于制度“懸空”狀態(tài)：一是行使權(quán)利的行為規(guī)范不夠詳實;二是保障主體提供的條件與措施不夠明朗。

除知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員的“熱門”權(quán)利外，黨員其他權(quán)利只能在《黨章》和《保障條例》中獲得確認(rèn)與保護(hù)，其他黨內(nèi)法規(guī)要么避而不談，要么一筆帶過，且大多停留在原則層面，沒有形成切實可行的實施細(xì)則，存在宏觀指導(dǎo)多、微觀約束少的問題，造成權(quán)利行使效果不佳。

《黨章》作為最高層級的黨內(nèi)法規(guī)，極具權(quán)威性且效力穩(wěn)定，規(guī)定的是關(guān)乎全黨根本的、重大的問題，因此其內(nèi)容無法也不能做到事無巨細(xì)，只能較為籠統(tǒng)地保障黨員權(quán)利。例如，《黨章》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了黨員享有參加黨的有關(guān)會議的權(quán)利，《保障條例》才將此權(quán)利詳細(xì)闡述為“黨員有權(quán)參加黨小組會、支部大會、黨員大會以及與其擔(dān)任的黨內(nèi)職務(wù)和代表資格相應(yīng)的會議”[10]。然而，黨員在參會時究竟可做什么事、范圍的寬窄以及對應(yīng)的行動流程，都缺乏較低位階的黨內(nèi)法規(guī)予以細(xì)化。這就給少數(shù)黨員消極懈怠行使權(quán)利留下了空間，只關(guān)注簽到，無法做到真的知情、積極表達(dá)、實質(zhì)表決和有效參與，致使黨員權(quán)利真空化。

3.部分黨員的權(quán)利意識模糊

部分黨員對自己享有的權(quán)利不關(guān)心、認(rèn)識不清，甚至完全不清楚、不明白，也不想弄清楚、搞明白。這可能是源于中國共產(chǎn)黨黨員義務(wù)先行的傳統(tǒng)與本質(zhì)，以及對黨內(nèi)民主地位的教育與認(rèn)識不充分。黨員更為側(cè)重集中、義務(wù)、先鋒模范，而非民主、權(quán)利、主體作用。這對于強(qiáng)調(diào)人民利益的馬克思主義政黨而言，本無可非議，但其也間接導(dǎo)致民主宣傳與實踐鍛煉較少[11]，不利于黨員自身權(quán)利意識的提升。比如，有的黨員認(rèn)為，重大事項和問題是領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)最后決策，與己無關(guān);若提出意見，反倒是“自找麻煩”，對這種“局外人”觀念應(yīng)該警惕與摒棄。

同時，也要避免出現(xiàn)過于重視權(quán)利的傾向。黨中央多次表明義務(wù)在先，義務(wù)和權(quán)利相統(tǒng)一的觀點，我們要始終謹(jǐn)記黨員行使權(quán)利，必須以履行義務(wù)、擔(dān)當(dāng)責(zé)任、遵守紀(jì)律為基礎(chǔ)性、先行性條件。

四、黨員權(quán)利制度化高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

制度建設(shè)具有根本性、全局性和長期性，制度內(nèi)容凝結(jié)著理論與實踐中的智慧，是黨員權(quán)利法治化的出發(fā)點與落腳點。但是，實踐發(fā)展日新月異、新問題層出不窮，應(yīng)加快相關(guān)規(guī)范的完善步伐，以形成適應(yīng)于現(xiàn)代化建設(shè)情境的黨員權(quán)利制度體系。

1.在研究中注入法治底色，在實踐中貫穿制度紅線

黨員權(quán)利以黨的利益為價值導(dǎo)向，堅持人民立場。作為一種規(guī)范性權(quán)利，黨員權(quán)利具備法學(xué)權(quán)利的一般屬性與功能，是黨內(nèi)法規(guī)的核心范疇，具有政治屬性與法治屬性。應(yīng)積極主動地探索、提煉、深化黨員權(quán)利在法學(xué)研究與客觀實踐中形成的新概念與新范式，對其進(jìn)行符合客觀規(guī)律、融合法學(xué)原理、貼近社會實際的科學(xué)總結(jié)與概括，以保證黨員權(quán)利的有效行使。

具體而言，首先，應(yīng)深化黨員權(quán)利制度的法學(xué)理論研究。法學(xué)若想擺脫社會科學(xué)中的“陌生人”身份，獲得源源不斷的創(chuàng)新源泉，就應(yīng)立足我國法治建設(shè)大局，敞開胸懷去接納陌生領(lǐng)域的知識，開展具有現(xiàn)實解釋力的學(xué)術(shù)研討[12]。應(yīng)自覺在黨員權(quán)利的制度建設(shè)中貫徹法治思維與法治方式，扭轉(zhuǎn)黨員權(quán)利在法學(xué)領(lǐng)域中的邊緣化局面，準(zhǔn)確揭示黨員權(quán)利的發(fā)展邏輯，對黨員權(quán)利的基本概念、屬性、制度定位等問題進(jìn)行深入研究，澄清存在的誤區(qū)，以形成普遍性認(rèn)識。應(yīng)堅持以法治實踐為導(dǎo)向，關(guān)注黨員權(quán)利在制度落實方面的問題，破解保障黨員權(quán)利的難點重點，持續(xù)提升黨員權(quán)利制度的形式法治化與實質(zhì)法治化水平。其次，應(yīng)健全落實黨員權(quán)利保障制度。制度是黨員權(quán)利獲得正當(dāng)性的直接依據(jù)，是黨員權(quán)利得以實現(xiàn)的行為準(zhǔn)則。為此，在制度建設(shè)中，應(yīng)關(guān)注黨員、專家學(xué)者等提出的建議，將現(xiàn)代法治精神全面融入黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)程中，做到程序細(xì)節(jié)均有章可循，推動黨員權(quán)利制度走上法治化道路。同時，應(yīng)夯牢狠抓落實的戰(zhàn)斗堡壘，打通黨員權(quán)利行使的“最后一公里”，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，壓實黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，確保黨員權(quán)利制度落實到位。

2.細(xì)化配套制度與程序規(guī)范，切實提升制度執(zhí)行力

《黨章》是全黨的行動綱領(lǐng)，具有極高抽象性與根本指導(dǎo)性，無法對某一具體問題加以詳實規(guī)定。《保障條例》強(qiáng)調(diào)創(chuàng)設(shè)性，是對黨內(nèi)生活或某一特定領(lǐng)域提供綜合性規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)。目前，《黨章》《保障條例》雖已構(gòu)建出黨員權(quán)利的基本形態(tài)，但相對于紛繁復(fù)雜的黨內(nèi)生活，仍需及時、合理地出臺相應(yīng)的配套規(guī)范。應(yīng)通過制定準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等，細(xì)化上位規(guī)范、補(bǔ)齊程序規(guī)范，從而減少黨員權(quán)利行使中可能形成的制度盲點，以提升治理效能。例如，《保障條例》第十二條規(guī)定黨員有黨內(nèi)提出罷免撤換要求權(quán)，其第二款強(qiáng)調(diào)行使該權(quán)利需“按照組織原則，符合有關(guān)程序”。誠然，任何權(quán)利都是有限度的，設(shè)置一定的流程可維護(hù)程序正義。但《保障條例》對所列“組織原則”“有關(guān)程序”并無詳細(xì)規(guī)定，以致大部分黨員無所適從，進(jìn)而造成監(jiān)督無效或直接放棄行使此權(quán)。這就需要制定“黨內(nèi)提出罷免撤換要求權(quán)”的專門條例，或者通過辦法、細(xì)則等低位階規(guī)范對提出撤換要求的環(huán)節(jié)與方式一一展開論述。

以選舉權(quán)與被選舉權(quán)的制度細(xì)化作為示范，其他類型的黨員權(quán)利可仿照該模式加以優(yōu)化。《黨章》抽象規(guī)定黨員享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，《保障條例》對其進(jìn)一步闡述為“黨員有黨內(nèi)選舉權(quán)，有權(quán)參加黨內(nèi)選舉，了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人。黨員有黨內(nèi)被選舉權(quán)，有權(quán)經(jīng)過規(guī)定程序成為候選人和當(dāng)選”。至于選舉權(quán)與被選舉權(quán)的具體行使程序則由其他黨內(nèi)法規(guī)加以補(bǔ)充完善。2020年頒布的《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》勾勒出明晰的選舉流程，即“黨員→代表大會→全委會→常委會”由下及上逐級授權(quán)、由上及下逐級負(fù)責(zé)的縱向關(guān)系，細(xì)致規(guī)定了候選人的提名及其產(chǎn)生辦法，預(yù)備人選的基本情況，以及具體投票形式等。這極大提高了選舉對黨員真實意愿的反映程度，也利于加大組織與組織之間、組織與黨員之間、領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員群眾之間的監(jiān)督與被監(jiān)督力度[7]。

由上觀之，黨內(nèi)活動主體的多樣性，呼喚黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)性。因此，未來應(yīng)改變“粗線條”式立規(guī)模式。首先，應(yīng)在大程序中劃分階段，分別制定程序。倘若因黨員權(quán)利保障不力需黨內(nèi)問責(zé)，就可將問責(zé)程序細(xì)化為啟動、調(diào)查、聽取意見、決定、救濟(jì)、復(fù)出等階段，每一階段都要做到嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、環(huán)環(huán)相扣。此外，還可適當(dāng)借鑒我國訴訟法的規(guī)定，間或采取管轄、期限、舉證等規(guī)則以保證程序正義、提高行動效率[13]。其次，應(yīng)在小程序中深挖細(xì)節(jié)。仍以黨內(nèi)選舉為例，制度規(guī)定應(yīng)“以適當(dāng)方式”介紹候選人的簡歷、優(yōu)缺點等實際狀況《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》第二十一條規(guī)定：“選舉前，選舉單位的黨組織或者大會主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式將候選人的簡歷、工作實績和主要優(yōu)缺點向選舉人作出實事求是的介紹，對選舉人提出的詢問作出負(fù)責(zé)的答復(fù)。根據(jù)選舉人的要求，可以組織候選人與選舉人見面，回答選舉人提出的問題。”?？梢酝ㄟ^較低層級的規(guī)范，利用“列舉+概括”的方式說明何為“適當(dāng)方式”，并留一定的靈活適用空間，以便創(chuàng)新與完善。同時，提名的主體、事先審查的標(biāo)準(zhǔn)、介紹的最低限度、后期公示的內(nèi)容、渠道等也可以通過細(xì)則等方式劃定底線。

3.做好相關(guān)規(guī)范的事先審查，強(qiáng)化權(quán)利保障的監(jiān)督評估

其一，事先審查黨員權(quán)利規(guī)范，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性，促進(jìn)其與國家法律體系之間的銜接協(xié)調(diào)，以形成制度合力。就黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)部審查而言，2021年年底的全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議強(qiáng)調(diào)，備案審查工作應(yīng)“有件必備、有備必審、有錯必糾”，狠抓政治性、合法合規(guī)性審查，發(fā)揮監(jiān)督、糾錯功能，維護(hù)制度統(tǒng)一性[14]。事實上，黨員權(quán)利的相關(guān)法規(guī)制度，絕不止于《黨章》和《保障條例》，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《黨務(wù)公開條例（試行）》《黨員教育管理工作條例》等均從不同領(lǐng)域?qū)h員權(quán)利加以規(guī)定。通過備案審查，既要細(xì)化高位階規(guī)范，又要給低位階的黨內(nèi)法規(guī)留足空間，避免僵化;對黨內(nèi)法規(guī)的沖突部分，選擇修改或清理，對已有規(guī)定的不再重復(fù)。比如，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第二十一條關(guān)于黨的組織生活的規(guī)定，就秉持著《黨章》和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的原則，融會貫通于一個條文[15]，以做好法規(guī)制度之間的互聯(lián)互通。就外部審查而言，主要目的是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接協(xié)調(diào)。通過聯(lián)席會議機(jī)制，由黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)與人大常委會，以及待審查黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)黨組織代表作為審查主體，對黨內(nèi)法規(guī)的合法性進(jìn)行兩次審查：第一次審查是由黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行的常務(wù)性審查，以解決一般性問題，排查出疑難、重大問題;第二次審查是由黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)牽頭，會同相關(guān)黨組織代表和同級別人大常委會，就第一次審查中出現(xiàn)的疑難、重大問題進(jìn)行商議，并做出最終決定[16]。

其二，強(qiáng)化對黨員權(quán)利保障工作的監(jiān)督與評估，評判黨員權(quán)利保障的實際水平，倒逼各方主體落實相應(yīng)工作職責(zé)，以提升黨員權(quán)利制度的執(zhí)行力。應(yīng)劃分黨委（黨組）、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨的工作機(jī)關(guān)、黨的基層組織和領(lǐng)導(dǎo)干部各自的職責(zé)[17]，對現(xiàn)有黨員權(quán)利保障制度的施行情況進(jìn)行總結(jié)評估，找出制度內(nèi)容與實踐執(zhí)行的疏漏，對制度進(jìn)行修改和優(yōu)化。應(yīng)促進(jìn)考核督查的常態(tài)化建設(shè)，采取暗訪、民評、巡查等方式，對各級黨組織保障黨員權(quán)利情況加以專項督促檢查，并將其納入領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核中。對黨員權(quán)利保障到位的行為，加以匯總并給予表彰;通報侵害黨員權(quán)利的行為，并加大查處力度。

4.思想觀念正本清源，宣傳培育正確權(quán)利意識

黨員是行使黨員權(quán)利的主體，黨員權(quán)利的實現(xiàn)需要一定的制度保障，更需要黨員自身政治素質(zhì)的提高和民主能力的增強(qiáng)。廣大黨員應(yīng)了解自己在黨內(nèi)居于怎樣的地位、具有哪些權(quán)利、這些權(quán)利又是由哪些法規(guī)保障的，這些對權(quán)利的主觀認(rèn)識可統(tǒng)稱為黨員的權(quán)利意識。

黨員權(quán)利意識蘊含政治性與義務(wù)先行性，肩負(fù)著政治任務(wù)與社會使命，截然不同于公民權(quán)利意識。因此，其培育路徑不可單純依賴于普法方式，應(yīng)舉辦黨內(nèi)日常學(xué)習(xí)活動、開展專項培訓(xùn)課程，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等線上傳播途徑，使用APP、宣傳手冊、海報、墻報、板報等接地氣的傳播載體，輔之以動畫、漫畫等形象手段，對黨員權(quán)利相關(guān)內(nèi)容采取深淺結(jié)合、理論與實踐共融的教育模式。此外，應(yīng)通過正反面典型案例的警示教育，強(qiáng)化全黨上下對黨員權(quán)利的認(rèn)知與踐行。

五、結(jié)語

未來，黨員權(quán)利制度化研究還會持續(xù)推進(jìn)，并至少呈現(xiàn)以下兩個趨勢：一是黨員權(quán)利的行使界限研究將會深化。對黨員義務(wù)的履行、紀(jì)律的恪守始終是黨員行使權(quán)利的必要前提。我們在看到近幾年對黨員權(quán)利保障力度不斷提升的同時，更要銘記黨員權(quán)利的限度，其自帶的政治性、相對性都表征著黨員權(quán)利絕不是個人利益，而是為了更好實現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨才被黨和人民所認(rèn)同。因此，黨員不要被“權(quán)利”二字沖昏頭腦、肆意行使權(quán)利，也不要縮手縮腳、消極行權(quán)。如何有效發(fā)揮黨員權(quán)利對黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督、對黨內(nèi)民主的維護(hù)，都有賴于黨員行使黨員權(quán)利界限的明晰化。二是黨員權(quán)利的技術(shù)保障研究將會不斷深入。信息化、智能化的飛速發(fā)展，為黨員權(quán)利的實現(xiàn)增添了發(fā)展平臺與溝通渠道。例如，電子刊物、網(wǎng)站等新媒體有利于黨員及時了解黨的方針政策和所在地方黨組織的決議決定，便于在深度學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確理解的前提下行使自己的知情權(quán)、參加討論權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。因此，對黨員權(quán)利制度化的研究與實踐對此趨勢應(yīng)有所觀照與回應(yīng)，以為黨員權(quán)利的制度化建設(shè)提供更多理論支撐與實踐指導(dǎo)。

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