李旺

當(dāng)前，PPP模式在工程建設(shè)領(lǐng)域得到了較為廣泛地運(yùn)用。論文從PPP模式的角度切入，先從PPP合同簽訂前期和簽訂過(guò)程兩方面闡述了合同管理工作中的常見(jiàn)問(wèn)題及對(duì)策，進(jìn)而從前期準(zhǔn)備階段、工程設(shè)計(jì)和工程施工等階段探討造價(jià)控制和管理過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策，以供相關(guān)項(xiàng)目參考。

一、PPP模式概述

地方政府的債務(wù)近些年來(lái)漸漸增多，在公共服務(wù)領(lǐng)域以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，PPP模式的廣泛應(yīng)用很大程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，業(yè)內(nèi)對(duì)PPP模式進(jìn)行了優(yōu)化和改進(jìn)，使參與PPP項(xiàng)目的各方更好地發(fā)揮實(shí)力，并增加了企業(yè)向前發(fā)展的動(dòng)力，成本管理在整個(gè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)中最為重要。

PPP模式被廣泛應(yīng)用于市政項(xiàng)目中，PPP模式建立了政府和社會(huì)資方的合作關(guān)系，通過(guò)訂立合同、項(xiàng)目入庫(kù)的形式明確規(guī)定雙方的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)。PPP模式對(duì)成本的控制有自己的方式，讓參與方以各自的成本為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)控制整個(gè)工程成本的目的。

二、合同管理常見(jiàn)問(wèn)題及對(duì)策

1.PPP合同簽訂前期。市政道路項(xiàng)目具有項(xiàng)目較復(fù)雜、涉及領(lǐng)域廣、項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。建設(shè)運(yùn)營(yíng)期的各種要求、各類困難和問(wèn)題很難在當(dāng)前的招標(biāo)模式下被明確表達(dá)出來(lái)。同時(shí)，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于快速發(fā)展期，企業(yè)為了快速發(fā)展并參與特定活動(dòng)，常常導(dǎo)致前期的研究工作不夠完善，這給項(xiàng)目帶來(lái)較多不利影響。例如：實(shí)施不順利、工作的前期難度提高以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不佳等。根據(jù)目前PPP項(xiàng)目的情況，需要特別注意以下工作。

①初步設(shè)計(jì)階段。在初步設(shè)計(jì)階段中不能很好地體現(xiàn)項(xiàng)目成本情況，主要由于在目前項(xiàng)目中初步設(shè)計(jì)的圖紙較簡(jiǎn)單。但是如果項(xiàng)目公司與施工單位、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)單位配合好，結(jié)合成功經(jīng)驗(yàn)、實(shí)際情況、特點(diǎn)后展開工作，也可以得到項(xiàng)目?jī)?yōu)化的空間。前期很多工作中都要考慮投資的合理性以及施工的便利性，比如管線改遷、各類施工、各類征遷所涉及的交通組織等各種因素。同時(shí)，由于當(dāng)前有很多影響項(xiàng)目成本的情況發(fā)生，比如信息價(jià)和無(wú)價(jià)材料倒掛的情況。在此階段公司應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況了解和考察各種材料的價(jià)格和供應(yīng)商，對(duì)項(xiàng)目成本起到控制作用，降低項(xiàng)目成本，為工程建設(shè)節(jié)約資金。②設(shè)計(jì)施工圖階段。與前期相比，項(xiàng)目的投資收益會(huì)受到施工設(shè)計(jì)圖水平的影響，同時(shí)施工圖紙也會(huì)對(duì)前期征地拆遷改造的工作量造成影響，盡可能完善圖紙，降低材料等方面的成本。項(xiàng)目公司要分析各項(xiàng)指標(biāo)、計(jì)算工程量、確定材料價(jià)格以及選擇計(jì)價(jià)依據(jù)。

2.合同簽訂。在談判合同時(shí)要明確關(guān)鍵點(diǎn)，例如明確修訂決策階段的要求。通常在運(yùn)用可行性分析時(shí)，項(xiàng)目相關(guān)人員在報(bào)告中提出修改審查意見(jiàn)，可行性分析的過(guò)程中要采取更有效的管理措施。在合同談判時(shí)明確雙方的義務(wù)和責(zé)任，通過(guò)談判公平分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)行分?jǐn)偛倏v時(shí)，有能力的一方必須承擔(dān)最為主要的那部分責(zé)任，雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)程度不能確定的部分責(zé)任。后期根據(jù)各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的比例來(lái)確定投資回報(bào)。

三、造價(jià)控制管理存在的問(wèn)題

1.工程造價(jià)控制前期準(zhǔn)備階段。高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，前期的準(zhǔn)備工作至關(guān)重要，不能一味按照傳統(tǒng)的方式去設(shè)計(jì)編制方式和思路，為了適應(yīng)新的項(xiàng)目工程，要改變和調(diào)整方式，否則很難對(duì)造價(jià)管理起到作用，從部分項(xiàng)目對(duì)比來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題：首先是調(diào)控和審批行業(yè)主管部門的工作，傳統(tǒng)的工程融資模式與PPP模式有些差別，兩者在工作的綜合性要求方面不同，工作的審批也存在不同，對(duì)造價(jià)的控制力度受到政府部門有無(wú)經(jīng)驗(yàn)的影響;其次是關(guān)注工程方案的重要性，主要對(duì)其完善和修飾，在建設(shè)工程中政府與企業(yè)合作，傳統(tǒng)建設(shè)模式、技術(shù)設(shè)計(jì)不夠深入將降低公路工程中PPP項(xiàng)目的造價(jià)控制水平。在工程造價(jià)控制前期準(zhǔn)備階段最重要的是以上兩個(gè)方面。

2.工程設(shè)計(jì)階段。高速公路PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，動(dòng)態(tài)的控制模式?jīng)]有被過(guò)多采用，對(duì)質(zhì)量過(guò)分重視，沒(méi)有關(guān)注工程的材料、技術(shù)、工藝及技術(shù)相關(guān)成本，在實(shí)施時(shí)特別容易缺失主動(dòng)性，造價(jià)成本因市場(chǎng)波動(dòng)而出現(xiàn)波動(dòng)，大幅增加造價(jià)控制的難度。PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工總體承包模式與傳統(tǒng)項(xiàng)目不同，深度貧困地區(qū)政府要求實(shí)行“容缺機(jī)制”，同時(shí)開展設(shè)計(jì)與施工導(dǎo)致施工存在不確定性，項(xiàng)目存在超預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)。此外，存在某些不夠全面的設(shè)計(jì)內(nèi)容，沒(méi)有做好對(duì)沿線地下管線、水文、自然環(huán)境、地質(zhì)、現(xiàn)有交通條件、征地拆遷等的調(diào)查研究，與實(shí)際情況有較大偏差，這種情況給投資控制造成了較大難度。

3.工程施工階段。①資金融資。a.政府層面。工程的建設(shè)進(jìn)度以及撥款進(jìn)度受到部分因素的影響，比如溝通協(xié)調(diào)、資本金籌措、政策調(diào)控等。高速公路建設(shè)的項(xiàng)目有較大的投資額，相應(yīng)較大的投資額來(lái)自政府，西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財(cái)政能力比較薄弱，在PPP項(xiàng)目的實(shí)施的過(guò)程中沒(méi)有足夠的財(cái)力用于項(xiàng)目資本金的繳納，這種情況對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)中的PPP項(xiàng)目產(chǎn)生了制約，政府財(cái)力不夠是制約發(fā)展的主要原因。b.企業(yè)層面。因?yàn)槠髽I(yè)資金較為匱乏，擴(kuò)充資金來(lái)源的方法有限，產(chǎn)生不確定市場(chǎng)等問(wèn)題，企業(yè)的投資沒(méi)有到位，同時(shí)公路建設(shè)原材料砂石的短缺、不便利的運(yùn)輸條件、不斷上漲的材料價(jià)格都會(huì)對(duì)工程建設(shè)過(guò)程產(chǎn)生影響，使管理工程的造價(jià)難度增加。c.合作關(guān)系。各個(gè)施工單位與項(xiàng)目管理公司既有合作關(guān)系也有管理關(guān)系，施工總包單位既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，不夠完善的合同條款會(huì)造成經(jīng)營(yíng)與造價(jià)控制中存在風(fēng)險(xiǎn)。

②變更管理。PPP項(xiàng)目在施工階段還會(huì)出現(xiàn)設(shè)計(jì)、工期以及施工變更等現(xiàn)象，需經(jīng)過(guò)建設(shè)單位代表、設(shè)計(jì)單位代表、監(jiān)理單位代表以及施工單位代表確認(rèn)后，由總監(jiān)理工程師簽發(fā)變更令方可發(fā)生，這就給建設(shè)單位、施工企業(yè)的工程項(xiàng)目造價(jià)控制帶來(lái)重重困難。為此，在具體的施工過(guò)程中，各個(gè)參建單位必須嚴(yán)格把關(guān)，禁止通過(guò)變更擴(kuò)大工程項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，減少和降低由于變更引起的工程投資增加。對(duì)于確實(shí)難以避免的變更，甲乙雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程項(xiàng)目的實(shí)際情況與合同約定的內(nèi)容，認(rèn)真分析變更產(chǎn)生的原因（外部環(huán)境、工程地質(zhì)、項(xiàng)目?jī)?yōu)化等），當(dāng)意見(jiàn)出現(xiàn)分歧時(shí)，合理利用第三方協(xié)調(diào)職能，通過(guò)第三方明確自身的責(zé)任，對(duì)于由于建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位引起的變更，經(jīng)建設(shè)單位確認(rèn)后方可進(jìn)行變更并計(jì)量，如果由于承包商原因引起的變更導(dǎo)致的損失應(yīng)由承包商自行承擔(dān)，不得增加費(fèi)用。

③簽證管理。a.現(xiàn)場(chǎng)簽證作為PPP項(xiàng)目在施工階段一項(xiàng)常規(guī)性工作，在具體的施工過(guò)程中需要監(jiān)理工程師加大現(xiàn)場(chǎng)管理力度，嚴(yán)格管理施工現(xiàn)場(chǎng)簽證工作，隨時(shí)掌握工程項(xiàng)目造價(jià)變化情況，并監(jiān)督施工企業(yè)嚴(yán)格按照施工組織進(jìn)行施工，一旦出現(xiàn)變更，要及時(shí)計(jì)算因變更而產(chǎn)生的費(fèi)用，認(rèn)真合適，規(guī)范簽證。b.工程項(xiàng)目在建設(shè)階段，簽證管理可以實(shí)現(xiàn)造價(jià)控制目的，大部分工程項(xiàng)目是由于簽證管理不嚴(yán)格，輕則給工程項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量帶來(lái)影響，重則給施工企業(yè)帶來(lái)不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

四、PPP模式下造價(jià)控制與管理措施研究

1.優(yōu)化造價(jià)前期管理工作。在造價(jià)管理的前期階段，政府以及企業(yè)都要發(fā)揮作用，提升造價(jià)管理的質(zhì)量。政府要對(duì)相關(guān)政策仔細(xì)研究便于后續(xù)制定與調(diào)整，特別是在建立項(xiàng)目管理體系、籌措資本金、政策審批和合同管理等方面，要深入研究政策，與工程造價(jià)管理結(jié)合來(lái)實(shí)踐，及時(shí)調(diào)整管理政策。企業(yè)要將自己的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，針對(duì)實(shí)際內(nèi)容以及概預(yù)算方式積極與設(shè)計(jì)部門溝通，著重關(guān)注專業(yè)的造價(jià)與編排，由項(xiàng)目公司的管理人員完善現(xiàn)有的編制方式。

2.在設(shè)計(jì)階段融入市場(chǎng)因素。在設(shè)計(jì)階段，建設(shè)高速公路PPP項(xiàng)目的過(guò)程中，設(shè)計(jì)勘察是不可缺少的一個(gè)步驟，設(shè)計(jì)勘察主要的依據(jù)是國(guó)標(biāo)、地方規(guī)章制度、部頒規(guī)范。要保證工程基礎(chǔ)資料的完備性，主要包括環(huán)境、征遷、地質(zhì)、水利水保、植被等資料，并對(duì)方案調(diào)查比較選擇，讓方案可以達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)定，盡量避免和減少施工中的不確定性變更。要嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)文件中政府主管部門的批復(fù)意見(jiàn)，項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不得隨意降低或擴(kuò)大，如果因?yàn)樘厥獾脑蛞淖兘ㄔO(shè)內(nèi)容與規(guī)模，需及時(shí)根據(jù)工程變更程序上報(bào)審批。

在設(shè)計(jì)的過(guò)程中，各個(gè)單位的管理人員應(yīng)該及時(shí)參與到設(shè)計(jì)中，這些管理人員主要為社會(huì)投資人、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理公司等單位。在設(shè)計(jì)造價(jià)成本時(shí)及時(shí)預(yù)測(cè)技術(shù)、原材料、政策、人力等因素可能產(chǎn)生的變化，提前研究制定出動(dòng)態(tài)的預(yù)測(cè)方案，規(guī)避工程實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)，保證工作順利開展，并且將市場(chǎng)因素融入于其中。

3.施工階段合同與造價(jià)管理。①對(duì)于工程項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中與工程造價(jià)相關(guān)的隱蔽工程項(xiàng)目，監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)會(huì)同業(yè)主、施工企業(yè)一同測(cè)量和確定。②需要按照施工組織要求施工的，在不發(fā)生變更的情況下不作簽證，對(duì)于設(shè)計(jì)單位或者業(yè)主提出的變更，在經(jīng)監(jiān)理工程師確認(rèn)后，向施工企業(yè)下發(fā)下達(dá)工程變更令，由施工企業(yè)據(jù)此開展施工并及時(shí)辦理工程量簽證。③在整個(gè)PPP項(xiàng)目施工階段，原材料加強(qiáng)控制也十分重要，為此施工企業(yè)應(yīng)及時(shí)分析原材料市場(chǎng)變化趨勢(shì)，在原材料的采購(gòu)過(guò)程中遵循“質(zhì)量好、價(jià)格低、運(yùn)距短”的原則，堅(jiān)持按照定額確定原材料實(shí)際消耗量，實(shí)行限額領(lǐng)料制度，定期盤點(diǎn)，隨時(shí)掌握原材料的消耗情況。④待工程項(xiàng)目竣工之后，應(yīng)加大竣工決算的重視程度，竣工決算是正確反映工程項(xiàng)目實(shí)際造價(jià)和投資效果的重要文件，及時(shí)和準(zhǔn)確的竣工決算對(duì)于造價(jià)管理水平提升、總結(jié)施工經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等方面都具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目一般是較大型的公共項(xiàng)目，其合同主要約定利益相關(guān)方的權(quán)、責(zé)、利等方面，涉及的利益相關(guān)方關(guān)系復(fù)雜、條線多，其中的核心關(guān)系主要是政府與企業(yè)之間的關(guān)系。PPP項(xiàng)目的施工合同管理包括多項(xiàng)內(nèi)容，主要為變更管理、合同管理和風(fēng)險(xiǎn)管理等。在合同管理的過(guò)程中，要加大施工單位與項(xiàng)目公司的參與深度，將施工觀念轉(zhuǎn)變以往的思維方式，加強(qiáng)對(duì)政策法規(guī)的理解力并將其執(zhí)行，提早進(jìn)入PPP項(xiàng)目的預(yù)算和設(shè)計(jì)工作。

（作者單位：中交第二航務(wù)工程局有限公司）