楊力

北京市東城區(qū)市場監(jiān)督管理局

保健食品是指聲稱并具有特定保健功能或者以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品。根據(jù)《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 保健食品》（GB 16740-2014）的定義，保健食品適用于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或慢性危害。從定義來看，保健食品區(qū)別于普通食品，然而，從近些年的實(shí)踐案例來看，普通食品宣稱具有保健功能、甚至治療功能的案例并不少見。為何上述案例屢禁不止，仍然活躍在消費(fèi)者的視線內(nèi)？本文對其中的原因進(jìn)行了分析探討，并探索性地提出改善措施。

《食品安全法》第七十一條第一款規(guī)定“食品和食品添加劑的標(biāo)簽、說明書，不得含有虛假內(nèi)容，不得涉及疾病預(yù)防、治療功能”，同時(shí)第七十五條第一款規(guī)定“保健食品聲稱保健功能，應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)依據(jù)，不得對人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害”。

一、普通食品違法宣傳保健功能的問題

《食品安全法》第七十一條第一款規(guī)定“食品和食品添加劑的標(biāo)簽、說明書，不得含有虛假內(nèi)容，不得涉及疾病預(yù)防、治療功能”，同時(shí)第七十五條第一款規(guī)定“保健食品聲稱保健功能，應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)依據(jù)，不得對人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害”?！妒称钒踩▽?shí)施條例》在第三十八條第一款規(guī)定“對保健食品之外的其他食品，不得聲稱具有保健功能?！蓖瑫r(shí)，根據(jù)《廣告法》第十七條、十八條的規(guī)定，結(jié)合《保健食品注冊與備案管理辦法》相關(guān)規(guī)定，可以得出結(jié)論：普通食品不應(yīng)該宣稱具有保健功能。

現(xiàn)實(shí)市場環(huán)境中，普通食品違法宣傳保健功能的問題仍然是食品安全領(lǐng)域的突出問題。有監(jiān)管人員將這類問題稱為“類保健食品”問題，其還指出普通食品標(biāo)注或宣稱有特定保健功能，擠占了正規(guī)保健食品市場份額，導(dǎo)致保健食品外部環(huán)境惡化[1]。

傳統(tǒng)意義上的普通食品違法宣傳保健功能僅限于實(shí)體經(jīng)營，但隨著電子商務(wù)和新媒體的普及，普通食品違法宣傳保健功能的行為已經(jīng)遍及線上線下。從違法行為情節(jié)而言，線上違法宣傳問題危害面更廣，監(jiān)管難度更高。與此同時(shí)，隨著自媒體的快速發(fā)展，違法宣傳問題不只限于生產(chǎn)經(jīng)營方，僅約束生產(chǎn)經(jīng)營方已經(jīng)不足以解決普通食品違法宣傳保健功能的問題，還應(yīng)擴(kuò)大到網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管上。故本文從違法行為的線上線下兩個角度，將普通食品違法宣傳保健功能的行為分為實(shí)體經(jīng)營、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營和網(wǎng)絡(luò)信息三個層面，并結(jié)合案例進(jìn)行探討。

1.實(shí)體經(jīng)營中普通食品違法宣傳保健功能問題

浙江省江山市祝某園發(fā)布普通食品違法廣告案，當(dāng)事人通過在店堂內(nèi)擺放展示產(chǎn)品、廣告牌等形式銷售青梅精（普通食品）、蜂王漿凍干粉（普通食品）等產(chǎn)品，宣傳語中帶有“殺菌作用、強(qiáng)化肝功能、調(diào)整酸性體質(zhì)、美容效果、加速微循環(huán)、改善新陳代謝、延緩老化、增強(qiáng)免疫系統(tǒng)”等內(nèi)容。江山市市場監(jiān)管局依據(jù)《廣告法》相關(guān)規(guī)定責(zé)令停止發(fā)布違法廣告，并處罰款20 萬元[2]。

天津市某食品公司在普通食品廣告中宣傳保健功能案，當(dāng)事人為宣傳其分裝生產(chǎn)的產(chǎn)品桂圓干，在產(chǎn)品包裝上標(biāo)有“益心脾、補(bǔ)氣血、具有良好的滋養(yǎng)補(bǔ)益作用”的字樣。天津市東麗區(qū)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局依據(jù)《食品廣告發(fā)布暫行規(guī)定》做出行政處罰，罰款2000 元[3]。

上述案例，屬于實(shí)體經(jīng)營中普通食品違法宣傳保健功能的問題，通常以加貼標(biāo)簽、廣告牌等形式出現(xiàn)。在保健功能夸大宣傳案件中，也有少部分涉及治療疾病等醫(yī)學(xué)用語的情況。監(jiān)管人員應(yīng)根據(jù)具體情形，屬于廣告宣傳的依據(jù)《廣告法》予以查處，屬于標(biāo)簽標(biāo)識的依據(jù)《食品安全法》予以查處。

2.網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營中普通食品違法宣傳保健功能問題

蕪湖某茶業(yè)有限公司發(fā)布違法廣告案，當(dāng)事人通過網(wǎng)店發(fā)布含有“抗疫”等內(nèi)容的金銀花蘆根茶產(chǎn)品廣告，并稱具有“可預(yù)防新型冠狀病毒感染的肺炎”等內(nèi)容，違反了《廣告法》第十七條的規(guī)定。2020年2月，蕪湖市三山區(qū)市場監(jiān)督管理局對其作出行政處罰，責(zé)令當(dāng)事人停止發(fā)布違法廣告，在相應(yīng)范圍內(nèi)消除影響，并處罰款6 萬元[4]。

湖北某公司發(fā)布違法廣告案，當(dāng)事人通過官網(wǎng)發(fā)布含有“洪湖清水小龍蝦具有防止膽固醇在體內(nèi)蓄積的作用；洪湖特產(chǎn)蓮藕，具有清熱涼血、通便止瀉、健脾開胃、益血生肌、止血散瘀等作用”等內(nèi)容的食品廣告。廣告內(nèi)容與實(shí)際情況不符,違反了《廣告法》第二十八條第二款第（二）項(xiàng)的規(guī)定。2019年9月，洪湖市市場監(jiān)督管理局作出行政處罰，責(zé)令停止發(fā)布違法廣告，并處罰款30 萬元[5]。

在民事訴訟案例中，王某在某網(wǎng)站上購買了山藥葛根紅豆粉10 盒，單價(jià)76 元，實(shí)付款760元。該網(wǎng)站的宣傳網(wǎng)頁上顯示，該產(chǎn)品有“養(yǎng)脾益胃”“解肌退熱”等功效。王某收到產(chǎn)品使用一段時(shí)間后，發(fā)現(xiàn)該產(chǎn)品為普通食品，并沒有保健功能。后王某起訴要求退還貨款760 元，三倍賠償2280 元，得到法院支持[6]。

可見，近年來在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營中普通食品違法宣傳保健功能的問題也十分突出。由于網(wǎng)絡(luò)宣傳成本較低，且其違法行為比實(shí)體經(jīng)營行為更難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有監(jiān)管模式對線上經(jīng)營食品宣傳仍存在不足。

3.網(wǎng)絡(luò)信息中普通食品違法宣傳保健功能問題

網(wǎng)絡(luò)發(fā)布的信息在未侵害到具體個人、具體產(chǎn)品、具體企業(yè)的權(quán)利時(shí)，可能并不會受到法律責(zé)任追究。但虛假的食品安全信息在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布，仍會侵害到食品安全公共利益，誤導(dǎo)消費(fèi)者，對我國食品安全環(huán)境和行業(yè)信譽(yù)造成負(fù)面影響。

網(wǎng)絡(luò)信息中，對于普通食品保健功能的宣傳并不少見，隨著社交媒體的發(fā)展，這些信息通過社交媒體進(jìn)入公眾的視野，極易造成公眾對食品的認(rèn)知誤導(dǎo)。此類信息監(jiān)管的問題存在一定的復(fù)雜性，本文不展開探討，但筆者認(rèn)為仍為監(jiān)管部門應(yīng)盡之責(zé)。

二、普通食品違法宣傳保健功能成因分析

普通食品違法宣傳保健功能雖屬于違法違規(guī)行為，但實(shí)際經(jīng)營中此類問題卻時(shí)有發(fā)生，在網(wǎng)絡(luò)宣傳中更屢見不鮮，導(dǎo)致了消費(fèi)者被錯誤信息誤導(dǎo)，嚴(yán)重影響著人民群眾的身體健康。因此，有必要對該問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，以提出切實(shí)有效的措施，保障人民群眾食品安全。

1.普通食品宣傳保健功能的根本原因探究

1.1 食品營養(yǎng)功能和保健功能的混同

普通食品宣傳保健功能的重要原因在于對食品營養(yǎng)功能和保健功能的混同。《辭?！分袑Α盃I養(yǎng)”一詞的解釋為“機(jī)體從外界環(huán)境攝取食物，經(jīng)過消化吸收和代謝，用以供給能量，構(gòu)成和修補(bǔ)身體組織，以及調(diào)節(jié)生理功能的整體過程”，對“保健”一詞的解釋為“對個人和集體所采取的預(yù)防疾病、保護(hù)并增進(jìn)健康的綜合性措施”。而從營養(yǎng)學(xué)的角度看：食品供給人體需要的各種營養(yǎng)物質(zhì)，這些營養(yǎng)物質(zhì)為人體生存所需。從保健的功能看：食品保護(hù)人體功能、促進(jìn)人體維持健康狀態(tài)。以上兩個概念雖角度不同，但具有重合。例如，國家批準(zhǔn)的保健功能中有一項(xiàng)為“補(bǔ)充維生素”，除保健食品以外大多數(shù)食品同樣可以補(bǔ)充人體所需的維生素，僅存在量的差別。另一方面，營養(yǎng)和保健兩者也存在差別，營養(yǎng)是一個客觀科學(xué)的概念，是一種具體的生物化學(xué)指標(biāo)。保健是一種理念，是一種對健康狀態(tài)的目標(biāo)追求。由此可見，這兩者的概念本身存在差別，但在有些情況下可能難以明顯區(qū)分，容易造成混淆。導(dǎo)致在某些情況下，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對食品營養(yǎng)的宣傳轉(zhuǎn)化成了對食品保健功能的宣傳，從而在宣傳用語上違反了法律規(guī)定。

1.2 傳統(tǒng)中醫(yī)理論中的食品保健功能和現(xiàn)代法律中的食品保健功能的混同

有學(xué)者曾提出，保健食品與我國的食療文化一脈相承，由傳統(tǒng)的養(yǎng)生概念衍生發(fā)展而來，體現(xiàn)了一定的中醫(yī)思想[7]。我國自古就有藥食同源之說，在《本草綱目》中已有記載?，F(xiàn)代法規(guī)中對食品的保健功能做出了嚴(yán)格規(guī)定，目的在于防止食品生產(chǎn)經(jīng)營者對一些不具有足夠保健價(jià)值的食品進(jìn)行夸大宣傳，從而誤導(dǎo)消費(fèi)，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。從現(xiàn)實(shí)來看，這種立法是十分必要的，當(dāng)前保健食品虛假宣傳推銷已經(jīng)成為侵害老年人權(quán)益的突出問題。

2.普通食品違法宣傳保健功能的社會因素

2.1 食品消費(fèi)需求不斷升級

食品消費(fèi)需求的不斷升級是導(dǎo)致普通食品違法宣傳保健功能的誘因之一。隨著食品供給的日益豐富，消費(fèi)者對于食品的需求不再滿足于吃飽，更追求健康的多元化，保健需求是其中重要一點(diǎn)。市場為了迎合這種需求，主動尋找保健功能的依據(jù)，以體現(xiàn)其產(chǎn)品的比較優(yōu)勢。市場為了引導(dǎo)消費(fèi)，促使了普通食品宣傳保健功能現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2 食品安全科普供給不足

之所以普通食品的保健功能宣傳能夠誤導(dǎo)消費(fèi)者，食品安全的正面信息供給不足是其原因之一。有學(xué)者認(rèn)為，保健食品市場存在的眾多問題，共同成因在于市場信息不完全、不對稱所導(dǎo)致的信息失靈，進(jìn)而導(dǎo)致市場失靈[8]。上海市疾病預(yù)防控制中心與復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院進(jìn)行了一項(xiàng)《上海市保健食品消費(fèi)者的知識一態(tài)度一行為（KAP）調(diào)查》，結(jié)果顯示消費(fèi)者對保健食品缺乏正確的認(rèn)識和了解，造成這種現(xiàn)象的原因與保健食品正面的宣傳教育滯后有關(guān)[9]。

2.3 網(wǎng)絡(luò)食品安全信息監(jiān)管有待加強(qiáng)

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的來臨，普通食品宣傳保健功能的現(xiàn)象也彌漫在互聯(lián)網(wǎng)上。由于互聯(lián)網(wǎng)信息傳播成本較低，一些偽知識利用其通俗性得到了更快地傳播，關(guān)于食品營養(yǎng)學(xué)的知識因?yàn)閷I(yè)性強(qiáng)反而不容易被大眾熟知。隨著《網(wǎng)絡(luò)安全法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等法規(guī)的實(shí)施，對互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)布傳播越來越規(guī)范化，但這些法規(guī)還未專門針對食品安全信息進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致違法違規(guī)情況時(shí)有發(fā)生。2017年原國務(wù)院食品安全辦等 9 部門聯(lián)合在全國開展食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治工作，其中工業(yè)和信息化部門處置違法違規(guī)網(wǎng)站130 多個[10]，其成果凸顯了信息監(jiān)管的必要性和重要性。

2.4 食品安全信息中企業(yè)主體責(zé)任缺位

普通食品違法宣傳保健功能在網(wǎng)絡(luò)信息中大量傳播，網(wǎng)絡(luò)信息傳播的固有機(jī)制是一方面，但背后涉及的經(jīng)濟(jì)利益也不應(yīng)被忽視。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)在提供合格的產(chǎn)品的同時(shí)，也應(yīng)該為社會提供正確的產(chǎn)品信息。如果食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)因不實(shí)的食品安全信息獲利，應(yīng)該為此承擔(dān)社會責(zé)任和法律責(zé)任。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)是食品安全信息的傳播者，承擔(dān)著傳播科學(xué)、客觀的食品安全信息的責(zé)任，承擔(dān)凈化食品網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境的義務(wù)。

三、普通食品違法宣稱保健功能問題的防治措施

對虛假宣傳等違法違規(guī)現(xiàn)象監(jiān)管乏力是保健食品監(jiān)管中存在的主要問題之一。根據(jù)上述分析，普通食品違法宣傳保健功能的問題有一定的特殊性，并不能簡單地通過加強(qiáng)執(zhí)法力度來完全解決。保健功能違法宣傳的根本原因有其深層次的社會背景屬性，需要社會各界共同努力以取得改變。

1.加強(qiáng)食品安全知識的正面宣傳

加強(qiáng)食品安全知識的正面宣傳是消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級的客觀需求，社會物質(zhì)消費(fèi)與社會信息消費(fèi)具有統(tǒng)一性。在食品供應(yīng)日益豐富的今天，食品信息和安全知識的供應(yīng)存在不足，需要相關(guān)部門通過大力加強(qiáng)食品安全知識的宣傳，滿足消費(fèi)者需求，加大正面宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)虛假信息辟謠的及時(shí)性。

加強(qiáng)食品安全知識的正面宣傳是消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級的客觀需求，社會物質(zhì)消費(fèi)與社會信息消費(fèi)具有統(tǒng)一性。

2.拓寬食品安全知識宣傳的媒體渠道

隨著現(xiàn)代媒體的快速發(fā)展，新媒體不斷涌現(xiàn)，食品信息傳播的途徑更加廣泛化。在食品安全信息的問題上，應(yīng)拓寬食品安全知識宣傳的媒體渠道，提高信息傳播的有效性。同時(shí)，還應(yīng)積極引導(dǎo)社會組織參與，借助行業(yè)協(xié)會及其他團(tuán)體的力量，發(fā)揮社會共治作用。

3.加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)食品安全信息監(jiān)管

通過對普通食品違法宣傳保健功能問題的研究發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)食品安全信息是食品安全信息的重要部分。食品安全是民生問題，在這個領(lǐng)域，食品安全的監(jiān)管應(yīng)該陣地前移，宣傳引導(dǎo)正確知識的傳播。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)媒體中食品安全信息，采取必要措施對公眾予以正確引導(dǎo)，采取必要措施對不適當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布行為予以干預(yù)。將互聯(lián)網(wǎng)食品安全信息監(jiān)管納入食品安全監(jiān)管的環(huán)節(jié)，在更廣泛意義上實(shí)現(xiàn)食品安全“全鏈條監(jiān)管”。

4.推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)食品安全信息宣傳立法

探索對互聯(lián)網(wǎng)食品安全信息進(jìn)行立法，以法律手段保障良好的食品安全信息環(huán)境。對于故意捏造食品不實(shí)信息和消息，以此盈利的行為，應(yīng)予適當(dāng)?shù)膽椭?。對因不適當(dāng)網(wǎng)絡(luò)信息獲利的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。通過立法可明確食品生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)，厘清相應(yīng)法律責(zé)任，有力地打擊和震懾違法行為，形成健康有序的食品安全網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

5.鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新升級

食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會發(fā)展形勢，善于發(fā)現(xiàn)和挖掘消費(fèi)者的新需求，升級迭代自身產(chǎn)品，提升產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平，提升消費(fèi)體驗(yàn)，以此形成差異化競爭優(yōu)勢，形成企業(yè)的良性發(fā)展。食品監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的創(chuàng)新升級活動給予鼓勵，形成適度的寬松環(huán)境，建立適當(dāng)?shù)娜蒎e機(jī)制，給予一定的政策支持。

四、結(jié)論

綜上，普通食品違法宣傳保健功能的問題，在線上線下經(jīng)營中均有發(fā)生，在非經(jīng)營性質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)上也普遍存在。分析而言，食品營養(yǎng)功能和保健功能的混同，傳統(tǒng)中醫(yī)理論下的食品保健功能和現(xiàn)代法律中的食品保健功能的混同是導(dǎo)致普通食品宣傳保健功能的關(guān)鍵原因。促使普通食品違法宣傳保健功能的社會因素包括食品消費(fèi)需求不斷升級、食品安全正面信息供給不足、互聯(lián)網(wǎng)食品安全信息監(jiān)管缺位、食品安全信息中企業(yè)主體責(zé)任缺位等四個方面。分析可知，現(xiàn)階段改變普通食品違法宣傳保健功能的問題，還必須從加強(qiáng)食品安全知識的正面宣傳、拓寬食品安全知識宣傳的媒體渠道、加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)食品安全信息監(jiān)管、推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)食品安全信息宣傳立法、支持和鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新升級等五個方面著手。通過以上措施，可提高食品生產(chǎn)經(jīng)營水平，增強(qiáng)消費(fèi)者辨別能力，營造良好的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，遏制普通食品違法宣傳保健功能現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)食品行業(yè)的健康發(fā)展。

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