劉玉綽

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中曾指出，“廣泛開展全民健身活動，加快推進(jìn)體育強國建設(shè)，籌辦好北京冬奧會、冬殘奧會”。 體育強國建設(shè)已然成為新時代黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分， 為國家發(fā)展體育事業(yè)提出了更高要求。 體育強國建設(shè)涵蓋群眾體育、競技體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)等多個領(lǐng)域，上述各領(lǐng)域的治理成效關(guān)乎體育強國的建設(shè)成敗。然而，伴隨著我國逐漸步入風(fēng)險社會， 上述各領(lǐng)域難免湮沒于風(fēng)險的洪流之中，并被浸染風(fēng)險底色，徒增體育治理難度。 與之相對應(yīng)，體育治理的“觸角”應(yīng)由已知危害層面擴(kuò)張至未知風(fēng)險領(lǐng)域， 但此種權(quán)力擴(kuò)張可能會對公民基本權(quán)利造成某種侵害，使體育治理陷入“按下葫蘆又起瓢”的窘境。 例如，政府規(guī)制主體基于一些體育賽事存在某些不確定風(fēng)險而“一刀切”地予以禁止，雖然規(guī)避了體育風(fēng)險， 但也侵犯了公民的體育基本權(quán)利。為避免頻繁僵硬地陷入該類窘境，阻礙體育風(fēng)險的有效治理，有必要引入風(fēng)險預(yù)防原則予以指引。因此， 本文將在對風(fēng)險預(yù)防原則的相涉理論研究的基礎(chǔ)之上， 立足于風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中適用所面臨的立法、行政、司法、守法等方面的困境，有針對性地提出相應(yīng)策略。

1 風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中適用之邏輯前提

弄清風(fēng)險預(yù)防原則的由來及內(nèi)涵是探求其在體育風(fēng)險治理中適用的邏輯前提， 在此需要對該原則追根溯源以形成普適性認(rèn)知， 并對其內(nèi)涵進(jìn)行探究以為其適用明確方向。

1.1 風(fēng)險預(yù)防原則的由來及普適性認(rèn)知

風(fēng)險預(yù)防原則已經(jīng)實現(xiàn)了由理論向規(guī)范的轉(zhuǎn)化，并正向越來越多的風(fēng)險領(lǐng)域拓展。風(fēng)險預(yù)防原則最早可追溯到1845年英國倫敦抗擊霍亂事件，彼時政府在對醫(yī)生約翰·斯諾斯所提出“病毒通過水途徑傳播”的論斷并不確定的情形下，拆除事故場域的所有水泵，結(jié)果霍亂憑空消失。 其后經(jīng)過百余年的不斷探索及實踐，風(fēng)險預(yù)防原則最先在德國《空氣污染防治法》（1976年）中“開花結(jié)果”，為德國應(yīng)對全球變暖以及酸雨等環(huán)境污染問題提供了原則性指引。再后該原則在環(huán)境治理領(lǐng)域的價值日益凸顯， 促使其迅速由國內(nèi)法領(lǐng)域上升至國際法層面。 例如，《世界自然憲章》（1982年）首次將風(fēng)險預(yù)防原則納入國際法范疇，《倫敦宣言》（1987年）的推動實現(xiàn)了該原則在北海污染治理中的具體實踐，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》（1992年）更是將其正式確立為一項國際性原則，對該原則而言具有里程碑意義。

迄今為止， 國際上尚未對風(fēng)險預(yù)防原則形成統(tǒng)一的定義。當(dāng)下風(fēng)險預(yù)防原則主要存在強、弱2個版本。 其中強風(fēng)險預(yù)防原則強調(diào)只要某種行為存在風(fēng)險，就應(yīng)予以禁止，除非風(fēng)險行為人能夠證明風(fēng)險并不存在； 弱風(fēng)險預(yù)防原則主張風(fēng)險的不確定性不能成為政府不采取預(yù)防措施的理由， 但所采取的措施應(yīng)嚴(yán)格秉持成本效益分析理念。 公法學(xué)者斯圖爾特在上述強、弱2 種版本基礎(chǔ)之上，將風(fēng)險預(yù)防原則劃分為非排除型、安全邊界型、最佳方案型、禁止型4 種類型。 其中非排除型風(fēng)險預(yù)防原則主張風(fēng)險的不確定性不應(yīng)成為政府不采取預(yù)防措施的理由； 安全邊界型風(fēng)險預(yù)防原則主張風(fēng)險行為人在政府規(guī)制主體劃定的安全邊界范圍內(nèi)，實施某種行為；最佳方案型風(fēng)險預(yù)防原則主張風(fēng)險行為人應(yīng)采取最佳方案使其行為的預(yù)期危害減至最小， 除非行為人能夠證明風(fēng)險不存在； 禁止型風(fēng)險預(yù)防原則主張任何風(fēng)險行為皆應(yīng)禁止，除非風(fēng)險行為人能夠證明風(fēng)險并不存在。不難看出，非排除型、安全邊界型2 種風(fēng)險預(yù)防原則屬于弱風(fēng)險預(yù)防原則，最佳方案型、禁止型2 種風(fēng)險預(yù)防原則屬于強風(fēng)險預(yù)防原則。 經(jīng)過整合上述所有類型風(fēng)險預(yù)防原則， 可以對風(fēng)險預(yù)防原則形成普適性認(rèn)知：政府規(guī)制主體可針對風(fēng)險不確定行為，采取諸如 “設(shè)置安全邊界”“要求采取最佳行為方案”，以及“強行禁止”等適當(dāng)性預(yù)防措施；風(fēng)險行為人也可通過證明風(fēng)險不存在的方式回應(yīng)過于嚴(yán)厲的預(yù)防措施，進(jìn)而謀求某種程度上的“豁免”。

1.2 風(fēng)險預(yù)防原則的規(guī)范意涵

風(fēng)險預(yù)防原則在各要素之間的邏輯關(guān)聯(lián)下可推衍出合比例與程序正當(dāng)兩大子原則， 并通過兩大子原則，具化出行政權(quán)的有限擴(kuò)張、風(fēng)險類型化預(yù)防、風(fēng)險治理參與主體與治理手段多元化等規(guī)范意涵。從上述針對風(fēng)險預(yù)防原則的普適性認(rèn)知來看， 其涵蓋風(fēng)險不確定、潛在危害重大且不可逆、所采取預(yù)防措施適當(dāng)、證明責(zé)任分配合理等要素。 為了實現(xiàn)這4 種要素之間的有效邏輯關(guān)聯(lián)， 需要在其互動中提煉出實體性與程序性元素， 并沿此線索勾勒出相對應(yīng)領(lǐng)域的理性要求， 即合比例性原則與程序正當(dāng)性原則。換言之，風(fēng)險預(yù)防原則唯有內(nèi)化上述兩大子原則的合理內(nèi)核， 方能確保在其映射下的風(fēng)險預(yù)防措施與風(fēng)險相適應(yīng)，以充分實現(xiàn)其價值。 接下來，需要結(jié)合合比例原則與程序正當(dāng)原則， 對風(fēng)險預(yù)防原則的具體內(nèi)涵予以闡釋。從行政法理論來看，合比例原則要求行政手段與目的之間保持適當(dāng)、必要及均衡；程序正當(dāng)原則要求行政中立、公開及廣泛參與。在兩大子原則對風(fēng)險治理領(lǐng)域的映射下， 風(fēng)險預(yù)防原則衍生出以下內(nèi)涵（圖1）：一是行政權(quán)的有限擴(kuò)張。 風(fēng)險預(yù)防原則為行政權(quán)由已然危害領(lǐng)域擴(kuò)張至未然風(fēng)險領(lǐng)域提供了依據(jù)，但該擴(kuò)張容易產(chǎn)生替代性風(fēng)險，有必要根據(jù)兩大子原則， 分別從實體與程序方面予以限制。在對行政權(quán)的具體限制層面，可以從滾動式風(fēng)險評估、變更風(fēng)險預(yù)防措施、證明責(zé)任轉(zhuǎn)移等方面著手進(jìn)行制度建構(gòu)。二是風(fēng)險類型化預(yù)防。合比例原則系針對確定的危害而言的，然而風(fēng)險卻并非確定。唯有根據(jù)不同情形為風(fēng)險預(yù)估出不同的確定性危害，然后有針對性地預(yù)設(shè)不同的預(yù)防措施，才能實現(xiàn)風(fēng)險類型化預(yù)防。三是風(fēng)險預(yù)防主體多元化。程序正當(dāng)原則強調(diào)行政活動中的多元主體參與。 就風(fēng)險預(yù)防活動而言， 除了行政主體與行政相對人必須參與之外，還應(yīng)吸納社會組織、市場主體、公民個人、專家學(xué)者等主體積極參與，以最大限度實現(xiàn)有效預(yù)防。四是風(fēng)險預(yù)防手段多元化。 風(fēng)險預(yù)防原則主張風(fēng)險與風(fēng)險預(yù)防措施相適應(yīng)，應(yīng)綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、科技等手段以實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防成本與效益之間的均衡。

圖1 風(fēng)險預(yù)防原則的衍生內(nèi)涵Figure1 Derived implication of the risk prevention principle

2 風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中適用之基礎(chǔ)

風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中的適用具有現(xiàn)實基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)與經(jīng)驗基礎(chǔ)，以上基礎(chǔ)可為論證其在體育風(fēng)險治理中適用的可行性提供依據(jù)。

2.1 風(fēng)險預(yù)防原則適用之現(xiàn)實基礎(chǔ)

風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中適用的目的是減少或避免其中所存在的風(fēng)險，那么，所涉風(fēng)險則為該原則的適用提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。在當(dāng)下風(fēng)險社會，群眾體育、競技體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)等體育強國建設(shè)的重要指標(biāo)皆湮沒于風(fēng)險的洪流之中， 上述體育事業(yè)發(fā)展中所潛伏的風(fēng)險一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實危害，必將嚴(yán)重阻礙體育強國建設(shè)。其中：群眾體育發(fā)展中潛伏的風(fēng)險主要有個人體育運動自害及他害風(fēng)險、群體沖突風(fēng)險（如廣場舞大媽爭奪場地）、群體受侵害風(fēng)險（如夜跑團(tuán)遭遇交通事故）、體育場館設(shè)施風(fēng)險、群眾體育人群中詐騙及邪教宣傳風(fēng)險、傳染病擴(kuò)散風(fēng)險等類型； 競技體育所面臨的風(fēng)險主要集中于體育賽事場域，潛伏著群體沖突、恐怖襲擊、火災(zāi)、擁擠踩踏、場館設(shè)施坍塌、網(wǎng)絡(luò)攻擊、自然災(zāi)害、傳染病擴(kuò)散等風(fēng)險，給體育賽事構(gòu)成了嚴(yán)重威脅；學(xué)校體育發(fā)展中常見的風(fēng)險主要有學(xué)生猝死風(fēng)險、 學(xué)生運動中自害及他害風(fēng)險、場館設(shè)施風(fēng)險等類型；近年來，體育產(chǎn)業(yè)雖取得了快速發(fā)展，但風(fēng)險也隨之迭加，容易產(chǎn)生投入與收益巨大逆差?？偠灾?，若想實現(xiàn)體育強國的建設(shè)目標(biāo)，很有必要規(guī)避上述風(fēng)險，這要求體育治理依據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則將“觸角”擴(kuò)張至不確定風(fēng)險領(lǐng)域，為發(fā)展體育事業(yè)營造安全的環(huán)境。

2.2 風(fēng)險預(yù)防原則適用之制度基礎(chǔ)

風(fēng)險預(yù)防原則在我國體育風(fēng)險治理中的適用存在制度基礎(chǔ)，所涉制度分布于憲法、體育基本法、行政法規(guī)以及部門規(guī)章等法律規(guī)范之中。首先，憲法第28 條注、第54 條注 2】分別對公權(quán)力機關(guān)與公民維護(hù)國家安全的義務(wù)作出規(guī)定， 為構(gòu)建國家總體安全觀提供了憲法依據(jù)。 風(fēng)險預(yù)防原則強調(diào)政府規(guī)制主體對被規(guī)制主體的風(fēng)險行為予以規(guī)制，大體可反映出公權(quán)力機關(guān)對風(fēng)險預(yù)防的積極義務(wù)以及公民對風(fēng)險預(yù)防的消極義務(wù)， 再加之體育風(fēng)險治理屬于國家總體安全觀的構(gòu)建范疇，因此，憲法第28 條、第54 條為風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中的適用提供了憲法依據(jù)。 憲法第21 條第2 款規(guī)定了“國家發(fā)展體育事業(yè)”，在風(fēng)險社會的體育事業(yè)發(fā)展中，行政權(quán)的“觸角”要前置于體育風(fēng)險，因此，憲法第21 條第2 款同樣為風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中的適用提供了憲法依據(jù)。 憲法第33 條第3 款為人權(quán)條款，根據(jù)德國“主觀權(quán)利客觀法”理論，人權(quán)條款對應(yīng)有國家保護(hù)義務(wù)功能， 國家體育風(fēng)險治理系其履行保護(hù)義務(wù)的重要形式，因此，人權(quán)條款同樣為風(fēng)險預(yù)防原則在風(fēng)險治理中適用提供了憲法依據(jù)。 其次，《中華人民共和國體育法》（簡稱《體育法》）雖然未對風(fēng)險預(yù)防原則予以明確，但可從中多處能夠捕捉到其痕跡，主要散見于第4 條（體育行政管理）、第11 條（國民體質(zhì)監(jiān)測）、第23 條（學(xué)生體格健康檢查）、第43 條（體育經(jīng)營活動管理與監(jiān)督）、第45 條（公共體育設(shè)施保護(hù)） 等條款中。 最后， 相較而言，《學(xué)校體育工作條例》中風(fēng)險預(yù)防原則的痕跡更為明顯，這從其第4 條（體育鍛煉與安全衛(wèi)生相結(jié)合）、第8 條（體育課教學(xué)規(guī)律）、第21 條（體育場地設(shè)施維護(hù)）、第23 條（學(xué)校體育工作檢查）等條款中可見一斑。 《公共文化體育設(shè)施條例》圍繞公共文化體育設(shè)施作出詳盡規(guī)定，致力于規(guī)避公共文化體育設(shè)施事故風(fēng)險， 同樣對風(fēng)險預(yù)防原則有所體現(xiàn)。 《體育賽事活動管理辦法》在其總則部分將 “安全” 明確為體育賽事活動舉辦的原則，并對體育賽事活動的申辦、審批、組織、服務(wù)、監(jiān)管、法律責(zé)任作出具體規(guī)定，與風(fēng)險預(yù)防原則存在很大程度上契合?？偠灾?，上述各位階法律規(guī)范很大程度上為風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中適用提供了制度基礎(chǔ)。

2.3 風(fēng)險預(yù)防原則適用之經(jīng)驗基礎(chǔ)

風(fēng)險預(yù)防原則發(fā)軔于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域， 并向其他風(fēng)險領(lǐng)域不斷拓展， 這些實踐為風(fēng)險預(yù)防原則的廣泛適用積累了豐富的經(jīng)驗， 也為其在體育風(fēng)險治理中適用提供了借鑒基礎(chǔ)。 當(dāng)前風(fēng)險預(yù)防原則已經(jīng)被適用于環(huán)境保護(hù)、食品安全、防災(zāi)減災(zāi)、工程建設(shè)、危險品運輸儲備、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域，并取得了良好的治理效果。 甚至在其中某些風(fēng)險領(lǐng)域，我國更是通過立法對該原則給予了充分肯定。 例如，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》 第5 條、《中華人民共和國生物安全法》 第3 條、《中華人民共和國食品安全法》（簡稱《食品安全法》） 第3 條、《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第5 條等條款作為總則章節(jié)條款，雖未對風(fēng)險預(yù)防原則作出明確規(guī)定， 但實際上皆對該原則給予了充分肯定。另外，我國不但在某些風(fēng)險領(lǐng)域承認(rèn)了風(fēng)險預(yù)防原則，更是為其建構(gòu)了具體的法律規(guī)范體系。例如，《食品安全法》第3 條作為總則條款，實際上承認(rèn)了風(fēng)險預(yù)防原則， 還在分則部分對食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估作出專章規(guī)定。此外，我國還陸續(xù)頒布了《食品安全風(fēng)險分析工作原則》（GBT 23811-2009）、《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定 （試行）》（2010年）和《食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理規(guī)定 （試行）》（2010年）等文件，對風(fēng)險預(yù)防原則在食品風(fēng)險領(lǐng)域予以具體化?？偠灾?， 針對風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中如何適用，其他風(fēng)險領(lǐng)域的經(jīng)驗、做法值得參考借鑒。

3 風(fēng)險預(yù)防原則在我國體育風(fēng)險治理中適用的實踐困境

風(fēng)險預(yù)防原則在我國體育風(fēng)險治理中的適用需要立法主體予以確認(rèn)，行政主體予以執(zhí)行，司法主體予以調(diào)適，守法主體予以推動。 但是，上述領(lǐng)域當(dāng)前面臨著一系列困境，在此試予以探究，以為掃除其適用障礙作鋪墊。

3.1 體育風(fēng)險立法闕如

完善的體育立法勾勒出體育事業(yè)發(fā)展的美好藍(lán)圖，公民、社會組織、公權(quán)力機關(guān)等主體沿著該類法律預(yù)設(shè)的軌道行為， 以確保所勾勒的美好藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，進(jìn)而推動體育強國建設(shè)。 那么，當(dāng)下我國是否已就體育事業(yè)發(fā)展形成了完善的法律規(guī)范體系？答案是否定的。在當(dāng)下風(fēng)險社會，體育立法除了需要把握事中規(guī)制與事后救濟(jì)之外，還應(yīng)將“觸角”延伸至事前防御領(lǐng)域， 而風(fēng)險預(yù)防原則恰為此類延伸提供了原則性指引。 當(dāng)下我國體育立法中雖“隱藏”著風(fēng)險預(yù)防原則的些許蛛絲馬跡， 但也存在一系列問題，制約著該原則向體育立法的滲透。結(jié)合風(fēng)險預(yù)防原則檢視我國體育立法，不難發(fā)現(xiàn)以下問題：一是，立法未明確且較為粗疏。 縱覽整個體育法律規(guī)范體系，未對風(fēng)險預(yù)防原則作出明確，且相關(guān)規(guī)定較為粗疏， 無法確保其在體育風(fēng)險治理領(lǐng)域的可操作性。 例如，《學(xué)校體育工作條例》第4 條規(guī)定了體育鍛煉與安全衛(wèi)生相結(jié)合的原則，與風(fēng)險預(yù)防原則存在一定契合，但其后并未在分則文本中對該原則具體展開。二是，立法位階較低。相較而言，《學(xué)校體育運動風(fēng)險防控暫行辦法》《體育賽事活動管理辦法》《經(jīng)營高危險性體育項目許可管理辦法》 等低位階的部門規(guī)章或規(guī)范性文件走在了《體育法》以及體育行政法規(guī)的前面，對風(fēng)險預(yù)防原則進(jìn)行了較為具體的落實。三是，立法凸顯不均衡。通過檢索與風(fēng)險預(yù)防原則相涉的體育法律規(guī)范，競技體育立法所占比重最大，學(xué)校體育立法次之，群眾體育立法最少，呈現(xiàn)不均衡樣態(tài)。

3.2 體育風(fēng)險行政失范

行政機關(guān)是體育風(fēng)險治理的主力軍， 對該項事業(yè)能否順利完成起到關(guān)鍵作用。在當(dāng)下風(fēng)險社會，行政機關(guān)應(yīng)將其權(quán)力“觸角”延伸至未知風(fēng)險領(lǐng)域，在體育治理中也應(yīng)如此。風(fēng)險與機遇并存，體育強國建設(shè)步伐的加快必將帶動其中所潛伏風(fēng)險衍化為現(xiàn)實危害， 在很大程度上制約著體育強國建設(shè)。 由此看來，體育風(fēng)險治理將成為體育行政優(yōu)化的努力方向，這在很大程度上可為體育強國建設(shè)掃除障礙。然而，體育行政的此種努力同樣面臨著諸多挑戰(zhàn)， 反而造成體育風(fēng)險行政失范。 首先，體育風(fēng)險評估不科學(xué)。體育風(fēng)險評估具有較高的專業(yè)技術(shù)要求， 體育行政部門往往缺少具有相應(yīng)專業(yè)素質(zhì)的工作人員， 加之體育風(fēng)險的影響因素不斷變化， 無形中加大了體育風(fēng)險評估的難度，進(jìn)而導(dǎo)致體育風(fēng)險評估不科學(xué)。其次，體育風(fēng)險預(yù)防措施執(zhí)行不力。 體育風(fēng)險預(yù)防措施的執(zhí)行往往需要政府多部門配合參與，但該條進(jìn)路容易因各部門責(zé)任劃分不明、利益博弈等原因陷入“九龍治水”之窘境，進(jìn)而影響行政效果。以甘肅白銀“5·22”馬拉松事故為例，責(zé)任部門涉及屬地安委會、公安、應(yīng)急、文旅、體育、政法委、衛(wèi)健、氣象、工信等部門，在如此多部門的配合下，風(fēng)險預(yù)防工作仍未能做到位，最終造成21 死的慘痛后果。 最后，體育風(fēng)險預(yù)防中成本效益分析不充分。 體育風(fēng)險本身就是對未知不確定風(fēng)險的預(yù)估，所采取風(fēng)險預(yù)防措施基于這種不確定風(fēng)險之上，無疑會導(dǎo)致風(fēng)險預(yù)防中成本效益分析難度較大，容易產(chǎn)生過度預(yù)防及無效預(yù)防，所采取預(yù)防措施甚至還可能產(chǎn)生替代性風(fēng)險。

3.3 體育風(fēng)險司法乏力

在行政法領(lǐng)域， 司法權(quán)一般通過發(fā)揮對行政權(quán)的制約作用，實現(xiàn)其調(diào)整社會秩序的功能價值。縱覽近現(xiàn)代西方國家的發(fā)展歷程， 國家在形態(tài)上先后從“警察國家” 過渡至 “福利國家”， 現(xiàn)如今又轉(zhuǎn)化為“風(fēng)險社會”國家。 自20 世紀(jì)60年代，工業(yè)化、城市化導(dǎo)致的貧富差距、環(huán)境破壞、勞工及消費者權(quán)益損害等問題不斷涌現(xiàn)，西方國家被卷入風(fēng)險社會。與之相對應(yīng)，行政權(quán)先后分別呈現(xiàn)被動行政、廣泛行政、有限行政等樣態(tài)， 司法權(quán)亦隨之經(jīng)歷了司法能動主義、司法克制主義、修正的司法能動主義等階段。在當(dāng)下風(fēng)險社會， 行政機關(guān)除了應(yīng)繼續(xù)致力于推動經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)社會秩序等事務(wù)之外，還應(yīng)將“觸角”延伸至風(fēng)險治理領(lǐng)域， 而司法機關(guān)則應(yīng)充分發(fā)揮司法能動主義，督促行政機關(guān)積極參與風(fēng)險治理，這也為司法改良提出了新的要求。由此推之，針對體育風(fēng)險治理，不但需要行政機關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，也離不開司法機關(guān)對其行權(quán)過程的監(jiān)督及制約。換言之，當(dāng)行政機關(guān)就體育風(fēng)險怠于采取預(yù)防措施或者所采取預(yù)防措施產(chǎn)生替代性風(fēng)險時， 需要司法機關(guān)予以司法介入及矯正， 為實現(xiàn)體育風(fēng)險的有效治理提供司法保障。 但是，從目前我國司法現(xiàn)狀來看，司法機關(guān)基本上在體育風(fēng)險的治理上參與不足，略顯乏力。筆者認(rèn)為，這可能與體育風(fēng)險治理尚未受重視有關(guān)，也可能與司法長期以來對涉入體育領(lǐng)域保守有關(guān)。

3.4 體育風(fēng)險意識淡薄

意識是客觀事物之于人類大腦的主觀反映，且具有主觀能動性。由此推之，體育意識是人類對體育的認(rèn)知結(jié)果， 并能夠反作用于人類行為以促進(jìn)體育事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而推動體育強國建設(shè)。近年來，“體育意識” 一詞曾被黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在不同場合頻頻提及，并被納入《全民健身計劃（2016—2020年）》《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等多部重要文件，從中足見體育意識之重要性。 經(jīng)過整合體育意識的內(nèi)外表現(xiàn)得出，體育意識可定義為“公民對體育價值的認(rèn)知、認(rèn)同，對參與體育鍛煉的興趣、情感、態(tài)度、體驗和行為傾向，對自身在提高全民族身體素質(zhì)中的社會角色、承擔(dān)的社會責(zé)任、 享有的社會權(quán)利所持有的認(rèn)知與觀念， 以及參與體育活動的自覺性、 主動性和積極性”。 由此可見，體育意識內(nèi)含體育認(rèn)知與認(rèn)同、體育態(tài)度與意愿、體育情感與意志、體育權(quán)利與義務(wù)4個維度。 其中，體育認(rèn)知與認(rèn)同指向體育知識及價值，是體育意識的基礎(chǔ)維度；體育態(tài)度與意愿指向體育鍛煉，是在體育認(rèn)知與認(rèn)同基礎(chǔ)上的一次升華；體育情感與意志同樣指向體育鍛煉， 是相較體育態(tài)度與意愿的又一次升華； 體育權(quán)利與義務(wù)指向身體健康及體育強國，屬于體育意識的最高級維度。 4 種維度為層層遞進(jìn)的關(guān)系， 后一維度又對前一維度具有反作用。從目前整體上來看，我國公民體育意識本就淡薄，體育風(fēng)險意識則更為淡薄，無法起到推動民眾參與體育風(fēng)險治理的作用。

4 風(fēng)險預(yù)防原則在我國體育風(fēng)險治理中適用困境的應(yīng)對策略

困境與對策并存。 本文立足于風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中適用所面臨的困境， 循著立法、行政、司法、守法等路徑，為風(fēng)險預(yù)防原則在我國體育風(fēng)險治理中的適用掃除障礙。

4.1 完善體育風(fēng)險立法

體育立法應(yīng)注重對風(fēng)險預(yù)防原則的全面滲透，為體育風(fēng)險治理提供完善的法律依據(jù)。對此，需要立足于上述從風(fēng)險預(yù)防原則視角檢視體育立法中的問題， 從橫向與縱向角度推動該原則在體育立法中的滲透。 從橫向角度而言，應(yīng)著眼于群眾體育、競技體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)等體育各領(lǐng)域的風(fēng)險特點，分別制定風(fēng)險治理的法律規(guī)范，切忌顧此失彼，為體育風(fēng)險治理提供全方位的法律依據(jù)。 從縱向角度而言，應(yīng)著眼于各位階的體育法律規(guī)范，將風(fēng)險預(yù)防原則的精神滲透其中。首先，《體育法》的下次修訂應(yīng)嘗試吸納風(fēng)險預(yù)防原則。筆者認(rèn)為，有必要在《體育法》總則部分將該原則明確為基本原則， 并在分則各部分對其予以具體化。 其次，可以制定諸如《體育活動安全保障條例》等類型的體育行政法規(guī)。在具體內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)將體育風(fēng)險治理明確為立法目的，并對風(fēng)險監(jiān)測、評估指標(biāo)體系、滾動式風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)防措施變更、多元規(guī)制手段、多元規(guī)制主體、風(fēng)險證明責(zé)任等作出具體規(guī)定。再者，可以針對體育風(fēng)險領(lǐng)域某一具體事務(wù)制定部門規(guī)章。 例如，《經(jīng)營高危險性體育項目許可管理辦法》《體育賽事活動管理辦法》《學(xué)校體育運動風(fēng)險防控暫行辦法》 等部門規(guī)章皆為國家開展體育風(fēng)險領(lǐng)域某專項重點治理提供法律依據(jù)。 最后，應(yīng)促成地方各省市地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件等以具體貫徹風(fēng)險預(yù)防原則。例如，上海市體育局在新冠肺炎疫情背景下針對體育賽事的舉辦， 出臺了 《常態(tài)化疫情防控期間體育賽事舉辦指引》，對規(guī)避體育賽事中的病毒傳染風(fēng)險提供了有效指引，貫徹了風(fēng)險預(yù)防原則。 總之，應(yīng)推動風(fēng)險預(yù)防原則在體育立法中實現(xiàn)全方位、多層次、寬領(lǐng)域的滲透，為體育風(fēng)險治理提供法律保障。

4.2 優(yōu)化體育風(fēng)險行政

體育行政應(yīng)注重以風(fēng)險預(yù)防原則為依歸，實現(xiàn)體育風(fēng)險的有效治理。 為了確保實現(xiàn)體育風(fēng)險的有效治理，體育行政應(yīng)在風(fēng)險預(yù)防原則的指引下朝著以下方向優(yōu)化：一是，強化部門信息溝通與職能協(xié)調(diào)，整合體育風(fēng)險治理機制。 體育風(fēng)險治理是一項系統(tǒng)性工程， 需要多個部門通力協(xié)作共同實現(xiàn)，當(dāng)下有必要對各部門體育風(fēng)險治理職責(zé)予以明晰，形成以體育主管部門為主導(dǎo)、多行政部門相配合的高效協(xié)作治理機制。 二是，在體育主管部門內(nèi)部設(shè)置專門機構(gòu)并招募專業(yè)性人員， 負(fù)責(zé)體育風(fēng)險識別、評估、監(jiān)測等工作。 三是，重視市場主體、社會組織、公民個人在體育風(fēng)險治理中的參與。 此舉在“行政主體—相對人” 二元對立的傳統(tǒng)行政模式的映射下，強調(diào)“政府—市場主體—社會組織—公民個人”多元主體參與治理的行政模式，上述主體可基于自身利益或社會公益參與體育風(fēng)險治理。 四是，完善體育風(fēng)險治理程序機制。 為了最大限度降低體育風(fēng)險過度治理、無效治理以及替代性風(fēng)險發(fā)生的可能性， 有必要針對體育風(fēng)險治理設(shè)置信息公開、聽證、專家論證、申訴、反向證明等制度，形成較為完善的體育風(fēng)險治理程序機制。 五是，采取風(fēng)險治理措施動態(tài)調(diào)整機制。 隨著時間、空間等影響因素的變化，體育風(fēng)險可能會有所減少或增加，倘若仍采用最初的治理措施， 勢必將削減風(fēng)險治理成效。因此， 有必要采取風(fēng)險治理措施動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)體育風(fēng)險的變動情況適時變更治理措施，確保體育風(fēng)險與治理措施相適應(yīng)。

4.3 改進(jìn)體育風(fēng)險司法

體育司法應(yīng)積極探求風(fēng)險預(yù)防原則的精神實質(zhì)并予以貫徹，確保體育風(fēng)險治理沿著法律軌道進(jìn)行。 為實現(xiàn)此目的，有必要針對體育風(fēng)險治理的不同階段分別創(chuàng)設(shè)預(yù)防性公益訴訟、引入普通行政訴訟。 預(yù)防性公益訴訟是針對通過司法途徑督促政府規(guī)制主體采取風(fēng)險預(yù)防措施而言的，即由法定主體基于體育風(fēng)險相涉的公共利益考量，要求政府規(guī)制主體采取治理措施， 倘若后者未采取治理措施，前者可以向法院提起預(yù)防性公益訴訟。 預(yù)防性公益訴訟其實在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中已有實踐，例如，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1 條就規(guī)定了“對具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”，我國還先后提起了云南“綠孔雀案”和四川甘孜“五小葉槭案”等環(huán)境預(yù)防性公益訴訟案件。 近年來，隨著公益訴訟外延的不斷拓展以及體育事業(yè)的迅猛發(fā)展，不少專家學(xué)者提出了“體育公益訴訟”的概念，希冀為體育的相涉公益提供司法保護(hù)。 體育公益訴訟主要的理論障礙在公益訴訟理論和體育本質(zhì)特征的對接、融會中已被基本厘清，且我國司法權(quán)已經(jīng)在一些體育公益保護(hù)中有所實踐并取得了良好的救濟(jì)效果，體育公益訴訟在體育強國建設(shè)背景下值得推廣。 那么，體育風(fēng)險預(yù)防性公益訴訟作為體育公益訴訟在風(fēng)險社會的進(jìn)一步衍化模式， 亦值得在體育強國建設(shè)背景下推行。此外，體育風(fēng)險預(yù)防性公益訴訟一旦推行，可能會產(chǎn)生濫訴并造成司法資源浪費，因此有必要在訴訟啟動條件、提起主體等方面作出相關(guān)限制性規(guī)定以防止濫訴。 具言之，體育預(yù)防性公益訴訟應(yīng)以所涉體育風(fēng)險重大為啟動條件，并將訴訟提出主體限制為檢察機關(guān)以及法定的體育組織，公民可以向上述主體提供線索，由其權(quán)衡之后決定是否提起預(yù)防性公益訴訟。 普通行政訴訟系針對被規(guī)制主體不服政府規(guī)制主體所采取風(fēng)險預(yù)防措施而言的，倘若政府規(guī)制主體所采取風(fēng)險預(yù)防措施存在違法或者明顯不當(dāng)，并對被規(guī)制主體權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)侵害時，就應(yīng)賦予后者尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。 值得強調(diào)的是，體育風(fēng)險預(yù)防性公益訴訟中應(yīng)由公益訴訟提出主體承擔(dān)舉證責(zé)任，這些主體往往比政府規(guī)制主體更能掌握相關(guān)線索，如此分配舉證責(zé)任還可在一定程度上防止濫訴。 體育風(fēng)險治理的普通行政訴訟中則應(yīng)由政府規(guī)制主體承擔(dān)舉證責(zé)任，以抑制行政權(quán)向體育風(fēng)險領(lǐng)域的無限制擴(kuò)張。

4.4 強化體育風(fēng)險意識

體育意識應(yīng)謀求與風(fēng)險預(yù)防原則之間的融合，確保公民在新型體育意識的作用下能參與到體育風(fēng)險治理中。風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中的適用，應(yīng)倡導(dǎo)公民積極參與體育風(fēng)險治理， 將公民參與體育治理的時空區(qū)間擴(kuò)展至未知風(fēng)險領(lǐng)域， 無疑對公民深化體育認(rèn)知提出了更高要求， 進(jìn)而強化了公民參與體育強國建設(shè)的使命感。再者，公民體育認(rèn)知的深化勢必將促發(fā)其體育認(rèn)同、態(tài)度、意愿、情感、意志的變化，進(jìn)而帶動其對體育權(quán)利與義務(wù)認(rèn)知的變化。如此循環(huán)往復(fù)， 風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中的適用將促進(jìn)體育意識內(nèi)部各維度要素之間的互動，進(jìn)而實現(xiàn)體育意識的整體強化。 公民在某些情形下可能存在體育風(fēng)險制造者與危害承受者2 種身份上的競合，因此應(yīng)從積極與消極2 種維度強化對公民體育風(fēng)險意識的培育。 不但應(yīng)積極培育公民參與體育風(fēng)險治理的主人翁意識，鼓勵其及時向公權(quán)力主體提供體育風(fēng)險線索或者貢獻(xiàn)治理智慧；還應(yīng)培育公民做遵紀(jì)守法好公民的意識，降低其制造體育風(fēng)險的可能性。 就體育意識的培育方式而言，可根據(jù)各體育領(lǐng)域的特點分別采取以下方式：一是，群眾體育的參與者具有數(shù)量多、分布廣的特點，可通過寫標(biāo)語、貼海報、登報紙、上電視等方式宣傳群眾體育發(fā)展中隱藏的風(fēng)險， 強化體育鍛煉風(fēng)險意識；二是， 競技體育的參與成員數(shù)量較少且分布集中，可通過對運動員進(jìn)行安全培訓(xùn)， 對賽事觀眾以發(fā)傳單、大屏幕廣播等方式宣傳賽事觀看中應(yīng)注意的安全事項，強化其體育賽事風(fēng)險意識；三是，學(xué)校體育中學(xué)生數(shù)量多且分布集中，可采用發(fā)放學(xué)生安全手冊、定期開展安全教育等方式，強化學(xué)生規(guī)避學(xué)校體育風(fēng)險的意識；四是，體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體相較而言，數(shù)量較少且容易管理，可采取下發(fā)風(fēng)險告知書、對單位負(fù)責(zé)人員進(jìn)行安全培訓(xùn)等方式，培育其體育經(jīng)營風(fēng)險意識。 總而言之，任何體育風(fēng)險意識的培育方式，皆應(yīng)立足于體育領(lǐng)域的特點，最大限度地強化相應(yīng)主體對體育風(fēng)險的認(rèn)知及對體育風(fēng)險治理的認(rèn)同。

5 結(jié)束語

在當(dāng)今風(fēng)險社會， 風(fēng)險預(yù)防原則在體育風(fēng)險治理中的適用及展開， 極具可行性與必要性。 相較而言，規(guī)避風(fēng)險比危害治理要經(jīng)濟(jì)得多，因此應(yīng)盡量將風(fēng)險控制在源頭，防止其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實危害。 但是，權(quán)力是柄雙刃劍， 行政權(quán)向未知風(fēng)險領(lǐng)域的擴(kuò)張除了能夠有效抑制風(fēng)險之外， 還可能對公民的基本權(quán)利造成侵害， 對此唯有引入風(fēng)險預(yù)防原則以為該擴(kuò)張?zhí)峁┰瓌t性指引，方能做到趨利避害。當(dāng)下應(yīng)在風(fēng)險預(yù)防原則的映射下，促成立法、行政、司法、守法等多元聯(lián)動機制， 有效發(fā)揮該原則在風(fēng)險治理中的根本價值。 針對體育風(fēng)險治理， 應(yīng)在風(fēng)險預(yù)防原則指引下，完善體育風(fēng)險立法、優(yōu)化體育風(fēng)險行政、改進(jìn)體育風(fēng)險司法、強化體育風(fēng)險意識，實現(xiàn)體育風(fēng)險治理體系與治理能力的現(xiàn)代化， 確保體育強國建設(shè)的順利進(jìn)行。

注釋：

【注1】《憲法》第28 條：“國家維護(hù)社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子?！?/p>

【注2】《憲法》第54 條：“中華人民共和國公民有維護(hù)祖國的安全、榮譽和利益的義務(wù)，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。 ”