文/吳曉東

噪聲污染防治屬于《環(huán)境法》范疇?！敖Y(jié)廬在人境，而無車馬喧。”寧靜的生活環(huán)境需要法律的保障。新污染防治法作為現(xiàn)代環(huán)境法范疇，其立法目的即在于防范和治理因人類活動（尤其是近現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展）造成的各種環(huán)境污染，噪聲污染防治就是其中的重要內(nèi)容。環(huán)境法中的環(huán)境噪聲，是指在工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工、交通運輸和社會生活中所產(chǎn)生的干擾周圍生活環(huán)境的聲音，因其使人煩躁，對人體健康有害，被稱為“慢性毒藥”，故而被納入污染防治法調(diào)整的對象。

檢察公益訴訟參與噪聲污染防治的法律依據(jù)

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域是檢察公益訴訟“責(zé)任田”。2017年修訂的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》以立法形式賦予檢察機關(guān)開展公益訴訟的職責(zé)，兩部法律均將“生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域”列入檢察公益訴訟法定范疇，屬于檢察公益訴訟的“必辦案件”和“責(zé)任田”。2017年7月至2019年9月，全國檢察機關(guān)共立案公益訴訟案件214740件，其中辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件118012件，占立案總數(shù)的55%，對各類環(huán)境要素和污染防治領(lǐng)域開展公益訴訟工作并取得卓越成效，被國際社會盛贊為全球生態(tài)文明建設(shè)的“中國方案”。

新《噪聲污染防治法》為檢察公益訴訟提供了更強的法律支撐。首先，該法擴大了噪聲污染的法律范圍，將“擾民”作為界定噪聲污染的法律標(biāo)準(zhǔn)，并對廣場舞擾民、機動車“炸街”擾民、商業(yè)場所擾民等作出明確規(guī)定，為檢察公益訴訟解決群眾身邊的噪聲問題提供了法律依據(jù)；其次，完善噪聲標(biāo)準(zhǔn)體系，通過國家和各級生態(tài)環(huán)境主管部門不斷健全完善噪聲標(biāo)準(zhǔn)體系，為檢察公益訴訟精準(zhǔn)防噪提供了辦案依據(jù)；最后，增加預(yù)防性噪聲控制的規(guī)定，契合環(huán)境公益訴訟預(yù)防性功能，對于開發(fā)、改造和建設(shè)的項目產(chǎn)生的噪聲沒有達(dá)到國家聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和民用建筑隔聲設(shè)計相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可能對環(huán)境公共利益產(chǎn)生重大風(fēng)險的，檢察機關(guān)可以依據(jù)該法開展公益訴訟工作。

檢察公益訴訟開展噪聲污染防治的實踐探索

按照噪聲污染來源的種類，新《噪聲污染防治法》將噪聲污染分為工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲、交通噪聲和社會生活噪聲四類。目前，檢察機關(guān)已探索對其中部分領(lǐng)域開展了公益訴訟工作。

本文作者吳曉東檢察官

工地噪聲擾民案例：2021年3月至4月，上海市崇明區(qū)人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)一建筑工地夜間施工，噪聲強烈，嚴(yán)重擾民。經(jīng)該院公益檢察部門在工地周邊分別于某日23時、某日0時26分和某日0時51分三次現(xiàn)場勘查，發(fā)現(xiàn)該建筑工地夜間施工，有大型工程車輛進出且發(fā)出鳴笛聲，工地施工作業(yè)發(fā)出強烈噪聲，在距離建筑工地約500米處，檢察官使用儀器監(jiān)測噪聲分貝，噪聲分貝值始終在52dbB（A）至70dbB（A）間，短時最高可達(dá)82dbB（A）。因該工地臨近醫(yī)院和居民社區(qū)等噪聲敏感建筑物，經(jīng)走訪，周圍居民對夜間施工噪聲反映強烈。該院依法開展行政公益訴訟工作，與相關(guān)職能部門開展訴前磋商督促加強監(jiān)管，行政機關(guān)及時向施工企業(yè)開具《責(zé)令改正通知書》要求整改并加強復(fù)查，屬地政府對施工企業(yè)作出行政罰款5萬元的決定，社會公益得到有效保護。

商場設(shè)備噪聲案例：2021年8月，河北省曲周縣人民檢察院接到群眾反映，轄區(qū)內(nèi)某商場部分時間，經(jīng)常發(fā)出刺耳聲音，嚴(yán)重影響周圍居民生活休息。該院公益訴訟部門經(jīng)過走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該商場主樓外圍安裝的10臺制冷設(shè)備室外壓縮機，1處換氣排風(fēng)口均未采取防噪措施，設(shè)備不間斷運行產(chǎn)生的聲音，嚴(yán)重影響了附近居民的正常生活。根據(jù)監(jiān)測，其噪聲數(shù)據(jù)超出社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，違反《噪聲污染防治法》相關(guān)法律規(guī)定侵害社會公益，遂向邯鄲市生態(tài)環(huán)境局曲周縣分局發(fā)出檢察建議，督促其依法監(jiān)督商場經(jīng)營管理者采取降噪措施，使其邊界噪聲符合國家排放標(biāo)準(zhǔn)，并且進一步加強執(zhí)法檢查，提升噪聲污染防治力度。生態(tài)環(huán)境部門收到檢察建議后高度重視，依法約談了商場負(fù)責(zé)人，開展相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育，制發(fā)《整改通知書》督促整改，并對周邊居民開展回訪，確保噪聲污染問題得到有效解決。

廣場舞噪聲案例：2021年4月，深圳市羅湖區(qū)人民檢察院公益訴訟部門邀請區(qū)人大代表、公安機關(guān)、生態(tài)環(huán)境部門、街道辦事處、相關(guān)負(fù)責(zé)人參會，共同就推動轄區(qū)內(nèi)某廣場、公園長期存在的廣場舞噪聲污染問題舉行噪聲污染公益訴訟公開聽證會。經(jīng)該院公益訴訟部門調(diào)查，轄區(qū)內(nèi)廣場舞噪聲污染問題由來已久，嚴(yán)重影響周邊居民正常作息生活，侵害社會公共利益，并引發(fā)群眾對立情緒。會上，該院檢察官指出，廣場舞噪聲污染問題不能簡單化為違法和執(zhí)法的問題，也不是單純的行政職責(zé)劃分問題，應(yīng)當(dāng)從社會治理的角度出發(fā)綜合施治，需要通過公開聽證會的形式共同尋求解決辦法。通過聽證，公安、城管、生態(tài)環(huán)境部門、街道等多方達(dá)成一致意見，組建聯(lián)合整治隊伍，加強巡查取證力度，持續(xù)開展約談勸解工作，有效破解了這一“老大難”問題。

夜間施工噪聲影響考生休息案例：為保障中、高考復(fù)習(xí)迎考和考試期間考生不受夜間建筑施工作業(yè)的噪聲污染影響，2021年6月3日晚，上海市普陀區(qū)人民檢察院公益檢察室根據(jù)主動發(fā)現(xiàn)的轄區(qū)內(nèi)有建筑工地夜間施工產(chǎn)生噪聲污染，影響周邊考生夜間休息的線索，連夜出擊，對轄區(qū)內(nèi)55個建筑工地進行噪聲污染排查，對違法施工現(xiàn)象固定證據(jù)，并于次日向有關(guān)部門制發(fā)檢察建議，督促開展聯(lián)合執(zhí)法，加強宣傳、巡查和投訴響應(yīng)，及時發(fā)現(xiàn)、查處違法違規(guī)施工行為，消除噪聲隱患，還周邊考生一個寧靜的備考環(huán)境，并于6月7日考試當(dāng)日聯(lián)合有關(guān)部門再次巡查，確保整改成效。

從上述案例不難看出，目前檢察機關(guān)開展噪聲污染環(huán)境公益訴訟具有以下特點：一是強調(diào)“以民為本”。上述案例中，檢察機關(guān)開展噪聲污染防治公益訴訟工作均立足于民生領(lǐng)域，在新《噪聲污染防治法》修訂和實施前便已經(jīng)關(guān)注廣場舞噪聲污染、重大考試期間噪聲影響等重點領(lǐng)域，與新法“同向而行”。二是強調(diào)“合力共治”。檢察機關(guān)將辦理公益訴訟案件作為抓手，目的是與負(fù)有職責(zé)的行政機關(guān)和社會各方形成有效合力，共同治理噪聲污染，將噪聲防治特點與社會公共利益緊密結(jié)合，推動“老大難”問題有效解決。三是實現(xiàn)公益“首要目的”。檢察機關(guān)始終貫徹“訴前實現(xiàn)維護公益目的是最佳司法狀態(tài)”的理念，通過訴前磋商、檢察建議、公開聽證等多種形式督促有關(guān)部門依法履職，督促噪聲污染當(dāng)事人及時整改，通過辦案程序盡快實現(xiàn)公益“雙贏多贏共贏”目的。

檢察公益訴訟開展的建設(shè)性意見

首先，提升噪聲污染調(diào)查核實的“專業(yè)化”配備。一是調(diào)查手段專業(yè)化。噪聲污染具有無形性、多發(fā)性、暫時性等特點，開展公益訴訟調(diào)查核實工作需要專業(yè)化儀器和設(shè)備作為固定證據(jù)、確定污染事實的輔助工具，還需要辦案人員具備初步的調(diào)查儀器和操作能力。實踐中可由檢察技術(shù)部門配備專業(yè)設(shè)備協(xié)助辦案檢察官開展初步調(diào)查工作，以此加強檢察機關(guān)自身的專業(yè)化調(diào)查核實能力。二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)化。新《噪聲污染防治法》明確建立各級噪聲污染標(biāo)準(zhǔn)體系，這些已有或?qū)⒁贫ǖ募夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)也是開展公益訴訟辦案工作的案件標(biāo)準(zhǔn)，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)和掌握，準(zhǔn)確把握案件定性，精準(zhǔn)開展公益維護。三是“借助外力”固定關(guān)鍵證據(jù)。對于經(jīng)過檢察機關(guān)初步調(diào)查需要進一步確定噪聲污染的情況，要委托專業(yè)機構(gòu)開展司法鑒定或者出具專家意見：既要有效形成訴訟證據(jù)，固定污染事實；又要評估噪聲污染對社會公益的損害程度，借助外力形成“優(yōu)勢證據(jù)”。尤其是檢察機關(guān)在探索工業(yè)噪聲和交通噪聲領(lǐng)域公益訴訟工作中，借助專業(yè)外力固定關(guān)鍵證據(jù)必不可少。

我國檢察機關(guān)對各類環(huán)境要素和污染防治領(lǐng)域開展公益訴訟工作，被國際社會盛贊為全球生態(tài)文明建設(shè)的“中國方案”

其次，實現(xiàn)行政公益訴訟訴前治理“多路徑”。一是增強訴前磋商的靈活性。可以根據(jù)噪聲污染的特點和案件需要，邀請行政機關(guān)開展聯(lián)合巡查或者發(fā)現(xiàn)線索后現(xiàn)場通知行政機關(guān)到場處置，對于不便于現(xiàn)場處置等情況也可以考慮制發(fā)書面磋商函，充分發(fā)揮磋商程序高效、靈活的特點。二是加強檢察建議監(jiān)督剛性，對于經(jīng)過多次磋商或者社會公益持續(xù)受到侵害的噪聲污染案件，在查明行政機關(guān)不依法履行職責(zé)和社會公益受到侵害兩方面事實的基礎(chǔ)上，依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》的要求規(guī)范制作《檢察建議書》，并確保建議內(nèi)容與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接，增強監(jiān)督的剛性和明確性。三是利用檢察聽證探索“圓桌會議”模式。噪聲污染防治可能涉及多個部門，需要多方參與，尤其是社會生活領(lǐng)域，通過邀請人大代表、人民監(jiān)督員與行政機關(guān)等共同參加檢察聽證，搭建“圓桌會議”平臺。這樣，既能引入人民監(jiān)督有效督促行政機關(guān)及時履職，又能充分聽取公益民意，幫助檢察機關(guān)準(zhǔn)確作出案件決定。

再次，增強民事公益訴訟“懲罰性”。一是依托《民法典》和新《噪聲污染防治法》等新法加強噪聲污染防治領(lǐng)域民事公益訴訟探索。檢察機關(guān)可以依據(jù)《民法典》和新《噪聲污染防治法》加大民事公益訴訟領(lǐng)域的探索力度，尤其是對于噪聲污染主要潛在危害不特定多數(shù)人群的健康權(quán)的特點，要求侵權(quán)人積極采取有效噪聲預(yù)防措施，達(dá)到噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)公益訴訟預(yù)防性功能。二是探索侵權(quán)人的懲罰性賠償，根據(jù)《民法典》第1232條的規(guī)定，對于侵權(quán)人違反噪聲污染防治法，故意排放噪聲造成嚴(yán)重后果的，在侵權(quán)人承擔(dān)行政責(zé)任和其他民事責(zé)任的基礎(chǔ)上，可根據(jù)侵權(quán)人的主觀惡性、持續(xù)時間、收益大小、后果嚴(yán)重程度等綜合考慮，發(fā)揮懲罰性賠償遏制、懲戒作用，要求侵權(quán)人承擔(dān)一定數(shù)額的懲罰性賠償。

最后，加強檢察公益訴訟與其他訴訟制度相銜接體現(xiàn)噪聲污染“社會共治”。一是加強公眾參與。環(huán)境利益具有“非排他性”特點，即環(huán)境利益與每個人都息息相關(guān)，不可或缺，是最典型的公共利益。因此，“公眾參與”是我國環(huán)境法的基本原則，新《噪聲污染防治法》第4條同樣規(guī)定了噪聲污染防治應(yīng)當(dāng)堅持“社會共治”的原則。我國的環(huán)境民事公益訴訟制度也明確規(guī)定了符合條件的社會組織是提起環(huán)境民事公益訴訟的主要主體，檢察機關(guān)在法律規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下才可以提起訴訟。因此，檢察機關(guān)在開展噪聲污染民事公益訴訟中需要加強與相關(guān)社會組織開展訴訟銜接，發(fā)揮社會組織參與噪聲污染防治的專業(yè)性和公益性，通過支持起訴等方式實現(xiàn)訴訟合力。二是加強與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接。司法實踐中，對于省級、地市級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，在特定類型的環(huán)境事件中可以經(jīng)過磋商后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟：諸如，海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家可以提起海洋生態(tài)損害訴訟；同樣，在噪聲污染領(lǐng)域，尤其是重大工業(yè)噪聲污染實踐，以及海洋船舶、開采作業(yè)噪聲污染對生態(tài)環(huán)境造成破壞的事件，應(yīng)當(dāng)首先由相關(guān)部門經(jīng)過磋商等程序依法提起訴訟，檢察機關(guān)同樣可以與上述部門形成合力，開展聯(lián)合調(diào)查取證、參與訴前磋商主持見證、支持上述部門提起訴訟等工作，實現(xiàn)共同治理，當(dāng)好“公益代表”。