鄒祎昕

〔內容提要〕2021年10月23日，全國人民代表大會常務委員會授權國務院在部分地區(qū)開展房地產稅改革試點工作，在土地出讓金難以繼續(xù)為財政貢獻大量收入的情況下，房產稅作為本次試點工作的重點帶來的影響至關重要，但目前我國的房產稅征收在落地上仍有一些問題。本文基于本次房地產稅改革試點的背景，給出征收房產稅的政策建議。

〔關鍵詞〕房產稅；土地出讓金；居民稅負

一、引言

近年來，房價上漲過快、土地財政問題的熱議，都使得房地產稅的概念進入大眾視野。2021年10月23日，全國人大常委會授權國務院在部分地區(qū)開展房地產稅改革試點工作，試點期限為五年，自國務院試點辦法印發(fā)之日起算，試點實施啟動時間由國務院確定。本文基于此次房地產稅改革試點工作背景，結合滬渝房地產稅試點改革的啟示，分析房產稅征收對土地出讓金的替代性以及對居民稅負的影響，進而提出相關的政策建議，為本次房地產稅改革提供參考。

房地產稅不是單一的稅種，是一個綜合性的稅收體系，和房地產稅經濟活動有直接關系的稅都屬于房地產稅，我國現行的房地產稅收制度包含契稅、土地增值稅、房產稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，涉及土地購置、開發(fā)、保有、交易等環(huán)節(jié)。本文主要討論的是保有環(huán)節(jié)的房產稅，征稅對象主要為房產。

二、征收房產稅的預期效果分析

（一）房屋估價計稅依據分析

關于房產稅的計稅依據，大致可分為三類：（1）按面積計稅；（2）按交易價值計稅；（3）按市場價值計稅。首先，按面積征收房產稅的主要缺點是違反了公平原則。如果這樣計算，得到不同公共服務的同一地區(qū)將征收相同的稅額。按照常識，城市邊緣地區(qū)的房屋面積較大，周邊的公共服務比較少；市中心的住宅面積小，周邊公共服務多。在這種情況下，房屋平均價格較低的城市邊緣地區(qū)的群體相較房屋平均價格較高的市中心群體繳納更多的稅收，會導致稅收的不公平。

其次，基于交易價值征稅的主要的缺點在于缺乏靈活性。因為交易價值是恒定的，以此為計稅依據，稅收收入也是固定的，無法對房價的漲跌幅度提供反饋，使得房產稅失去了房地產交易的功能。因此，大多數國家都采用第三種計稅方式。

第三種稅基具有以下三個優(yōu)勢。一是市場價值是某個時間點最真實的體現，能綜合考慮多種因素，提高資源利用率；二是該模式不違反公平原則，基于市場估價的房產稅不僅有利于反映納稅人所持房產的真實情況，而且具有可實施性；三是稅收在這種模式下具有彈性，可以起到“穩(wěn)定器”的作用，減少經濟波動，穩(wěn)定經濟發(fā)展。例如，當房價過高時，稅收會增加，降低人們購買房產的積極性，抑制房價的持續(xù)上漲；房價低時，稅收會減少，增加購房的積極性，刺激房地產市場。

（二）房產稅稅率分析

稅率可由地方政府根據各地區(qū)實際情況或地方預算支出情況選擇。例如，把地方教育支出從一般公共預算中分離出來，將一年的教育支出分攤到房產上來確定稅率，稅率不高且用于民生，這樣會比較容易被接受。隨著對這種征收方式的認可和接受，公共服務支出項目的范圍可以逐步擴大。

2011年，我國在上海和重慶進行了房地產改革試點，實行房產稅差別化稅率。上海采用兩種累進稅率，分別為0.4%和0.6%；重慶方案采用0.5%、1%、1.2%三種累進稅率。根據上述數字和中性假設原則，新改革中的房產稅率可以設定為0.4%和1.2%的平均值：0.8%。在改革中，要確保房地產稅制改革能夠順利推進，得到更多人的認同和支持，使改革的阻力進一步減小，因此可以選擇0.8%左右作為合理的稅率。

（三）房產稅面積免征政策分析

1.首套房房產稅減免。這種方案的主要目的是免除所有住戶的稅收，房地產稅改革的阻力會大大降低，但也會帶來很多問題。例如，擁有多套房產的家庭，必然會選擇一套價值最高、地段最佳的房產進行減免，導致中心城區(qū)、優(yōu)秀學區(qū)等高價區(qū)的稅基大幅降低。此外，以家庭為單位設置首套房減免，很可能導致虛假離婚騙取多套房免征房產稅，進而影響社會和諧穩(wěn)定并帶來道德風險問題。

2.現有住房不征稅，只對增量住房征稅。新建房屋掛牌后，戶主必須按有關程序納稅。對于舊房，在進行交易轉讓或繼承轉讓之前，無需繳納稅款。例如，在上海，征稅對象僅限于增量財產。在該方案下，無房家庭在購房時必須按相關程序繳納稅款，但擁有多套房子的業(yè)主無需承擔房產稅。相比之下，這種方案對大多數人來說是不公平的，而且持有環(huán)節(jié)的房產稅不包括存量房，與房產稅的初衷不符。

3.以家庭人均面積為考慮重點，在此基礎上實行稅基扣除。該種規(guī)劃相對合理、公平，對弱勢群體給予充分照顧。但是，這也面臨著一系列問題：一是戶數如何確定？二是非同城、跨省的房產如何實施面積扣減？三是該種方法無法區(qū)分房地產的等級。例如，別墅與普通住宅有很大不同，很難體現公平。

綜合考慮以上三種方式的問題后，人均價值免除方式較為可取。人均價值免除不需要考慮房產的位置、等級、面積等因素，即根據當地經濟社會條件，對所有住戶人均免征一定數額的房產價值。這種方式在不同收入群體的公平性、調節(jié)收入分配的作用、政策執(zhí)行難度等方面具有優(yōu)勢。

三、關于征收房產稅的幾點政策建議

（一）確定收稅的目的

對于房產稅具體的征收細則，首先需要確立的是收稅的目的，結合海外國家的經驗。例如，美國將房產稅作為增加地方財政收入的重要手段，采用稅基廣泛且稅率較低的收稅方式，制定嚴格的稅收優(yōu)惠和免征政策；日本將房產稅作為調節(jié)市場的一種工具，對各地區(qū)的收入、房價等因素有較為清晰的認知，防止對居民產生過大的稅負壓力。根據上文分析，房產稅目前無法代替土地出讓金收入，且長期很難對房價起決定性作用，在相同稅率的基礎上，各地區(qū)的稅負差距較大，需要更加明確收稅的目的。

（二）明確稅基

由于目前房產稅難以替代土地出讓金收入，并且會加大居民的稅負壓力，因此應該考慮擴大稅基范圍。另外，考慮到我國仍存在許多難以統(tǒng)計的建筑，建議對目前尚未統(tǒng)計的房屋加以完善，推動大數據平臺建設，完善不動產登記制度，簡化不動產登記手續(xù)，提高土地管理透明度。

（三）明確計稅依據

以發(fā)達國家為例，加拿大和美國傾向于采用銷售額和折舊成本的方法進行市場價值評估，但各國在市場價值的適用上存在差異。當前，發(fā)展中國家無法獲得房屋市場價值的正確估價或者估價成本過高，很大程度上阻礙了稅制改革。建議設立技術評估小組并對地方稅務機關進行培訓，根據地區(qū)間的差異對房產市場價值評估進行修正，并定期進行披露。另外，為保證透明性和公正性，引入第三方監(jiān)管，成立由專業(yè)人士組成的評估委員會，同時定期公布評估信息，設定合理的上訴和復議機制。

（四）設定合理的稅率

建議設置具有漸進性的累進稅率，并加強對資本市場和房產交易市場的管理，遏制“炒房”行為。同時，建議各地方在遵循中央稅率范圍的前提下因地制宜，根據當地發(fā)展狀況和居民收入情況設定合理的稅率。另外，參照重慶、上海兩地改革經驗，可以適當提高稅率，但需注意各地的稅負情況，防止造成居民稅負過高的情況。

（五）制定合理的稅收免征和優(yōu)惠政策

房產稅應考慮特殊群體的狀況，適當減輕特殊群體的稅收負擔，實現稅收公平。為防止房產稅的負擔從所有人轉移到租戶身上，建議對部分租賃用房減免房產稅。為鼓勵部分非營利性機構、社區(qū)家庭服務業(yè)的持續(xù)發(fā)展，對以上機構自有、租賃等形式獲得的房產使用權減免房產稅。同時，納稅人可選擇以家庭為單位減免稅額或以個人形式減免稅額。

（作者單位：東北財經大學）