武斌

經(jīng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部批準的《城市運行管理服務(wù)平臺數(shù)據(jù)標準》（CJ/T545-2021，簡稱《數(shù)據(jù)標準》）已經(jīng)發(fā)布，并于2022年1月1日起正式實施。該《數(shù)據(jù)標準》與《城市運行管理服務(wù)平臺技術(shù)標準》（簡稱《技術(shù)標準》）配套使用，用以指導(dǎo)城市運行管理服務(wù)平臺的設(shè)計、建設(shè)、驗收、運行和維護。這既是構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的城市運行管理服務(wù)工作體系，規(guī)范城市運行管理服務(wù)平臺數(shù)據(jù)庫建設(shè)和管理，增強城市運行管理服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的迫切需要，也有利于推動城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，健全“一網(wǎng)統(tǒng)管”體制機制，豐富管理服務(wù)應(yīng)用場景，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，促進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升新時代城市管理服務(wù)水平。

城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)離不開數(shù)據(jù)采集、匯聚、分析、呈現(xiàn)和應(yīng)用，通過數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)和推廣應(yīng)用，將數(shù)據(jù)融入管理各環(huán)節(jié)全鏈條，以數(shù)據(jù)循環(huán)倒逼管理閉環(huán)，推進數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)之間的關(guān)系得到循序漸進式重塑，有效整合管理資源，增強數(shù)據(jù)賦能和科技支撐，推動城市管理體制、機制不斷優(yōu)化創(chuàng)新，提升城市管理“科學(xué)化、精細化、智能化”水平。

一、當前數(shù)據(jù)管理面臨的困境

在城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)加速推進的過程中，由于城市管理涉及行業(yè)眾多、層級復(fù)雜，需要較高的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)力度，仍然存在一些問題亟待解決。

（一）數(shù)據(jù)獲取難

城市管理包括電、氣、熱等多個行業(yè)，所涉及的行業(yè)數(shù)據(jù)分散在不同對口企業(yè)，政府與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)路徑尚未完全暢通，數(shù)據(jù)收集與分析仍然存在各自為政的現(xiàn)象。另外，企業(yè)數(shù)據(jù)更新不夠及時，政府數(shù)據(jù)共享不夠充分，城市管理相關(guān)行業(yè)主管部門與對口行業(yè)企業(yè)之間的協(xié)同仍然不夠。

（二）數(shù)據(jù)共享難

由于跨部門橫向協(xié)同不足，各行業(yè)信息系統(tǒng)“碎片化”現(xiàn)象明顯，甚至同一部門中多個子系統(tǒng)間尚且存在數(shù)據(jù)割裂情況。同時，由于部分規(guī)劃系統(tǒng)性不強，導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)間、系統(tǒng)間的邏輯關(guān)系尚未完全理順，跨行業(yè)資源整合和整體聯(lián)動協(xié)同較難實現(xiàn)。

（三）數(shù)據(jù)提質(zhì)難

城市管理數(shù)據(jù)散落于各行業(yè)運行和管理信息化系統(tǒng)中，以多模態(tài)形式存在，缺少統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，當需要整合使用時，對數(shù)據(jù)的描述、理解等往往難以達成一致。特別是跨領(lǐng)域或業(yè)務(wù)性質(zhì)差異較大時，數(shù)據(jù)之間的隔閡需要進行資源修補方可貫通應(yīng)用，導(dǎo)致數(shù)據(jù)管理成本升高，數(shù)據(jù)質(zhì)量降低。

（四）數(shù)據(jù)循環(huán)難

城市管理涉及市、區(qū)、街、社區(qū)等多個層級，各層級間的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)仍存在低效、薄弱環(huán)節(jié)。一些行業(yè)數(shù)據(jù)如電力、燃氣、熱力等難以直達基層，往往形成“有數(shù)據(jù)的用不上，需要用的缺數(shù)據(jù)”狀況。同時，管理業(yè)務(wù)流程閉環(huán)尚不完全到位，多層級之間的數(shù)據(jù)循環(huán)銜接不暢，沒有讓數(shù)據(jù)“跑起來”，以通促用較難實現(xiàn)。

（五）數(shù)據(jù)應(yīng)用難

城市運行數(shù)據(jù)爆炸式增長與基層治理“數(shù)據(jù)饑渴”的矛盾普遍存在。由于城市歷史沿革和發(fā)展變遷，各行業(yè)主管部門的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)已不完全符合基層實際使用需求，由于行業(yè)主管部門掌握的數(shù)據(jù)顆粒度不夠、時效性不足，“現(xiàn)成”數(shù)據(jù)下基層卻用不上或不好用的問題相當普遍，基層往往面臨需要數(shù)據(jù)用“腿”跑的困境。

二、制定數(shù)據(jù)標準是數(shù)據(jù)治理的根本遵循

習(xí)近平總書記強調(diào)，標準決定質(zhì)量，有什么樣的標準就有什么樣的質(zhì)量，只有高標準才有高質(zhì)量。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家標準化發(fā)展綱要》中明確提出，“標準是經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐，是國家基礎(chǔ)性制度的重要方面。標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用?！背鞘羞\行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，迫切需要邁進數(shù)據(jù)標準化管理的新階段。

（一）數(shù)據(jù)標準先行的必要性

城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)是一項跨多部門、多領(lǐng)域和多元化的治理實踐活動，推動頂層設(shè)計層層落實和應(yīng)用場景落地見效，必然需要有配套完善的標準制度作為支撐，需要相應(yīng)的標準作為“通用語言”聯(lián)通各方，確保大家在同一語境下對話溝通、合作推進。

1.制定數(shù)據(jù)標準是實現(xiàn)數(shù)據(jù)全周期管理的前提

在城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)中，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準是實現(xiàn)數(shù)據(jù)全周期管理的基礎(chǔ)。由于數(shù)據(jù)標準缺位造成的數(shù)據(jù)分類代碼設(shè)置、數(shù)據(jù)項構(gòu)成與數(shù)據(jù)收集無標準可依，空間數(shù)據(jù)底圖坐標系缺乏統(tǒng)一約束等問題，影響將會貫穿數(shù)據(jù)采集、存儲、整合、使用、共享、應(yīng)用等一系列環(huán)節(jié)。出臺統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，規(guī)范并強化數(shù)據(jù)全周期管理，對數(shù)據(jù)質(zhì)量實現(xiàn)貫穿全生命周期的有效控制就顯得尤為重要。

2.制定數(shù)據(jù)標準是實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合利用的途徑

城市管理領(lǐng)域每時每刻都在產(chǎn)生各類數(shù)據(jù)，“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)過程中需要數(shù)據(jù)標準支撐實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，并以標準化的形式覆蓋更多的業(yè)務(wù)模塊和場景建設(shè)，降低數(shù)據(jù)管理成本，管控數(shù)據(jù)風(fēng)險。由國家主管部委及時出臺權(quán)威的數(shù)據(jù)標準，有利于破除“數(shù)據(jù)孤島”等障礙，為全面實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合開辟現(xiàn)實路徑，真正解決城市管理難題。

3.制定數(shù)據(jù)標準是實現(xiàn)系統(tǒng)集約化建設(shè)的基礎(chǔ)

長期以來，城市管理數(shù)據(jù)分散分布、多頭管理，在數(shù)據(jù)標準缺位的情況下，不僅“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的數(shù)據(jù)匯聚共享基礎(chǔ)不牢，也可能導(dǎo)致各行業(yè)內(nèi)部系統(tǒng)存在重復(fù)建設(shè)，甚至平臺建設(shè)推倒重來的局面。在“一網(wǎng)統(tǒng)管”統(tǒng)籌設(shè)計、集約共享的建設(shè)原則下，及時出臺系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標準指導(dǎo)各方開展整體規(guī)劃，為系統(tǒng)集約化建設(shè)創(chuàng)造了條件，能夠推動實現(xiàn)模塊化搭建、分布式建設(shè)，提升“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的整體效能。

（二）數(shù)據(jù)標準的主要內(nèi)容

2021年12月6日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部批準發(fā)布的《數(shù)據(jù)標準》，以及《技術(shù)標準》配套文件，適用于以城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”為目標，以城市運行、管理、服務(wù)為主要內(nèi)容，以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G移動通信等前沿技術(shù)為支撐，匯聚城市運行管理服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)資源的“一網(wǎng)統(tǒng)管”信息化平臺數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和運行管理。依據(jù)《技術(shù)標準》，“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺分為三級，即國家、省級和市級，各級平臺將建立城市運行管理服務(wù)數(shù)據(jù)庫，其設(shè)計、建設(shè)、驗收、運行和維護應(yīng)符合《數(shù)據(jù)標準》。

從《數(shù)據(jù)標準》的總體要求看，城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺數(shù)據(jù)應(yīng)包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、監(jiān)測分析、綜合評價數(shù)據(jù)，城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運行、管理和服務(wù)數(shù)據(jù)，外部匯聚數(shù)據(jù)等多個門類數(shù)據(jù)，每一門類數(shù)據(jù)又分為若干大類和小類。數(shù)據(jù)內(nèi)容可根據(jù)實際需要拓展。同時，還對數(shù)據(jù)的主要數(shù)據(jù)項包括字段名稱、字段代碼、字段類型、字段長度、約束條件等進行了明確規(guī)定。為指導(dǎo)城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”三級平臺數(shù)據(jù)庫建設(shè)，《數(shù)據(jù)標準》還針對三級平臺數(shù)據(jù)內(nèi)容分別提出具體要求。其中，國家平臺數(shù)據(jù)應(yīng)包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、監(jiān)測分析、綜合評價，以及省市平臺上報和外部匯聚等數(shù)據(jù)。省級平臺數(shù)據(jù)應(yīng)包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、監(jiān)測分析、綜合評價、市級平臺上報和外部匯聚等數(shù)據(jù)，并可根據(jù)實際需要拓展數(shù)據(jù)內(nèi)容。市級平臺數(shù)據(jù)則應(yīng)包括城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運行、管理、服務(wù)和綜合評價等數(shù)據(jù)。

三、制定數(shù)據(jù)標準的重要意義

《數(shù)據(jù)標準》的出臺，標志著城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”進入標準化、專業(yè)化建設(shè)的新階段，對于以“一網(wǎng)統(tǒng)管”為基礎(chǔ)的智慧城市建設(shè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以及“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)中各參與主體之間實現(xiàn)公平競爭，都將起到重要的推動作用。

（一）有力打通“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)據(jù)底座

《數(shù)據(jù)標準》中明確要求：“國家和省級平臺空間數(shù)據(jù)、坐標數(shù)據(jù)項應(yīng)使用2000國家大地坐標系，市級平臺空間數(shù)據(jù)、坐標數(shù)據(jù)項使用的坐標系應(yīng)與所在城市基礎(chǔ)測繪的坐標系一致?！笨臻g坐標系的統(tǒng)一將為建立時空立體一張圖，統(tǒng)籌基礎(chǔ)要素，推進底層技術(shù)整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合治理提升等提供必要基礎(chǔ)條件。這個統(tǒng)一有利于進一步統(tǒng)一地理空間編碼體系，整合匯聚城市多源異構(gòu)時空數(shù)據(jù)，推動跨部門、跨領(lǐng)域下的地理空間數(shù)據(jù)共享服務(wù)，形成城市“時空一張圖”數(shù)字底座，支撐城市管理各領(lǐng)域“一張圖”的業(yè)務(wù)應(yīng)用。

（二）加快推動數(shù)據(jù)有序互聯(lián)互通

《數(shù)據(jù)標準》的出臺打破了當前“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)過程中無數(shù)據(jù)標準可循的困境，為國家、省級和市級三級平臺落地搭建，實現(xiàn)智慧化系統(tǒng)治理提供了數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)性支撐。有利于把分散的信息系統(tǒng)整合起來，建立共享共用、無縫連接、集約高效、一網(wǎng)統(tǒng)管的綜合數(shù)據(jù)資源池，融合跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源，匯聚多維、全量、全時數(shù)據(jù)，進一步釋放數(shù)據(jù)要素價值。

（三）推動城市運行監(jiān)測數(shù)據(jù)規(guī)范化

城市運行監(jiān)測是城市“生命線”的重要保障手段?！稊?shù)據(jù)標準》從綜合評價角度出發(fā)，對城市運行監(jiān)測和城市管理監(jiān)督等方面的數(shù)據(jù)提出了細化的數(shù)據(jù)構(gòu)成和采集要求，涉及市政設(shè)施類、房屋建筑類、交通設(shè)施類、人員密集區(qū)域類和群眾獲得感類等多門類數(shù)據(jù)。這一舉措有利于系統(tǒng)構(gòu)架城市運行監(jiān)測體系，推動城市運行情況實時反饋，進一步加強城市運行狀況評估。

（四）強化各級平臺數(shù)據(jù)貫通能力

依據(jù)《數(shù)據(jù)標準》，國家、省級和市級三級平臺數(shù)據(jù)庫建設(shè)應(yīng)實現(xiàn)向上數(shù)據(jù)層層匯聚、向下數(shù)據(jù)隨業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查層層貫通。其中，國家平臺數(shù)據(jù)庫應(yīng)包含省市平臺上報數(shù)據(jù);省級平臺數(shù)據(jù)庫應(yīng)包含市級平臺上報數(shù)據(jù);在市級平臺層面，數(shù)據(jù)庫將匯聚多來源、多種類、多時相的城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運行、管理、服務(wù)和綜合評價數(shù)據(jù)，來源涵蓋測繪部門、統(tǒng)計部門、運行指揮部門、相關(guān)行業(yè)部門和12345熱線平臺等。數(shù)據(jù)貫通能力的增強有利于數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)循環(huán)，實現(xiàn)以用促通、以通促用。

（五）加速數(shù)據(jù)開放共享和場景落地

《數(shù)據(jù)標準》對主要數(shù)據(jù)構(gòu)成和收集規(guī)范作出明確要求，這為加速“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)據(jù)流動和開放共享提供了基礎(chǔ);為政企合作進行數(shù)據(jù)資源對接共享、完善協(xié)作機制、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、促進服務(wù)創(chuàng)新開啟了大門。一方面，有利于數(shù)據(jù)輸出方和數(shù)據(jù)使用方之間實現(xiàn)相互協(xié)同，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的聚合價值。另一方面，也有利于推動重點領(lǐng)域的細化數(shù)據(jù)標準規(guī)范出臺，引導(dǎo)技術(shù)升級和管理創(chuàng)新。

四、數(shù)據(jù)標準貫徹落實的建議思考

（一）提升貫標系統(tǒng)性

《數(shù)據(jù)標準》貫標不是簡單的技術(shù)問題，而是涉及管理、業(yè)務(wù)、技術(shù)三位一體的系統(tǒng)性工作。既要確保對原有數(shù)據(jù)規(guī)則的兼容銜接，避免“一刀切”式執(zhí)行;又要統(tǒng)籌調(diào)整管理慣性和業(yè)務(wù)操作，避免貫標應(yīng)用與管理和業(yè)務(wù)割裂。相關(guān)主體應(yīng)結(jié)合自身特點和城市管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”各級平臺的建設(shè)實際，制定具體的貫標方案，并將《數(shù)據(jù)標準》融入數(shù)據(jù)治理目標之中，貫穿于數(shù)據(jù)治理全過程。同時，在法規(guī)和政策文件制定時積極應(yīng)用《數(shù)據(jù)標準》，在“一網(wǎng)統(tǒng)管”相關(guān)的政府采購、招投標等活動中做到以《數(shù)據(jù)標準》為依據(jù)。

（二）平衡業(yè)務(wù)多元性

城市管理領(lǐng)域涉及行業(yè)類型多樣，對數(shù)據(jù)的采集和使用需求各異，在從數(shù)據(jù)庫建設(shè)與管理角度對數(shù)據(jù)進行規(guī)范的同時，實際貫標應(yīng)用中還要兼顧各行業(yè)特點和業(yè)務(wù)屬性等，確保多元業(yè)務(wù)的穩(wěn)定性。業(yè)務(wù)部門的參與積極性和配合程度，將直接影響整個貫標過程的順暢程度。貫標過程中，應(yīng)就《數(shù)據(jù)標準》的規(guī)范性、可用性和前瞻性與業(yè)務(wù)部門進行宣貫與溝通，提前與業(yè)務(wù)部門達成共識。需特別關(guān)注行業(yè)已建系統(tǒng)存量大和業(yè)務(wù)動態(tài)變化程度高的業(yè)務(wù)部門，可考慮分類分步推進或與系統(tǒng)升級改造保持同步，最大限度地減小貫標對現(xiàn)有業(yè)務(wù)的影響。

（三）兼顧數(shù)據(jù)延展性

城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”目標的實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)互聯(lián)互通互融。因此，提高數(shù)據(jù)融合度、促進數(shù)據(jù)有效循環(huán)至關(guān)重要。貫標時應(yīng)注意根據(jù)實際需要拓展數(shù)據(jù)內(nèi)容，充分考慮到同一門類數(shù)據(jù)賦能跨領(lǐng)域業(yè)務(wù)的可能性，以及多部門數(shù)據(jù)支撐同一復(fù)合應(yīng)用場景的需要，盡可能增強數(shù)據(jù)延展性，提升單類數(shù)據(jù)與整個數(shù)據(jù)生態(tài)的協(xié)同能力。

（四）保持系統(tǒng)兼容性

城市管理涉及領(lǐng)域廣、行業(yè)專業(yè)性強，在城市管理領(lǐng)域缺乏數(shù)據(jù)標準支撐的情況下，已建或在建的“城市大腦”或“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺多已執(zhí)行智慧城市數(shù)據(jù)融合等國家標準 ，開展數(shù)據(jù)庫規(guī)范建設(shè)。此次行業(yè)數(shù)據(jù)標準的出臺，填補了城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”信息化平臺數(shù)據(jù)庫建設(shè)標準缺失的空白，但在貫標過程中也應(yīng)充分關(guān)注已建平臺或系統(tǒng)與《數(shù)據(jù)標準》的兼容問題。一方面，對于已建運行時間較長、歷史數(shù)據(jù)較多的情況，按需做好貫標前期研究，確保貫標后數(shù)據(jù)信息無損、數(shù)據(jù)關(guān)系可聯(lián)、數(shù)據(jù)脈絡(luò)清晰。另一方面，對于在建平臺，可根據(jù)建設(shè)進程分類推進貫標工作，還在設(shè)計期的從設(shè)計層面做好貫標準備，在建設(shè)初期的及時對標進行方案調(diào)整，處于建設(shè)收尾階段的按需進行貫標評估，必要時可重新進行平臺測試，確保平臺驗收符合《數(shù)據(jù)標準》。

（五）探索數(shù)據(jù)安全性

《數(shù)據(jù)標準》未對用戶數(shù)據(jù)權(quán)限和數(shù)據(jù)精度提出規(guī)范要求。未來，在面向公眾、各行業(yè)部門、各政府管理層級，以及具有密級等多種情況下，需進一步深入考慮建立多套分級數(shù)據(jù)的應(yīng)用需求。建議在貫標過程中，從保證數(shù)據(jù)安全的角度，對連帶產(chǎn)生的數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)處置權(quán)等一系列問題進行充分考慮，有條件的地區(qū)可結(jié)合自身實際開展相應(yīng)探索。如2022年1月1日起施行的《上海市數(shù)據(jù)條例》中就明確規(guī)定，公共數(shù)據(jù)實行分類管理，主管部門應(yīng)當根據(jù)公共數(shù)據(jù)的通用性、基礎(chǔ)性、重要性和數(shù)據(jù)來源屬性等制定公共數(shù)據(jù)分類規(guī)則和標準，明確不同類別公共數(shù)據(jù)的管理要求，在公共數(shù)據(jù)全生命周期采取差異化管理措施。

當前，我國仍處于城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺建設(shè)的起步階段，《數(shù)據(jù)標準》的出臺，為各地建設(shè)“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺提供了方向性的指導(dǎo)和具體實踐的規(guī)范約束。但考慮到科學(xué)技術(shù)發(fā)展日益加速，新技術(shù)、新手段層出不窮，平臺創(chuàng)新發(fā)展“永遠在路上”。一方面，應(yīng)在標準的體系框架之下開發(fā)建設(shè)，充分發(fā)揮標準的規(guī)范作用。另一方面，也要注意堅持創(chuàng)新，在標準尚未涉及或未完全明確的方面充分探索，擴展平臺功能、加大場景應(yīng)用，在持續(xù)不斷的實踐中積累經(jīng)驗。總之，要促進城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”標準化體系不斷完善，為進一步提升城市管理能力和水平打好基礎(chǔ)、保駕護航。

（責(zé)任編輯：嚴陳玲）