一、背景和形勢

隨著我國城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市基層治理面臨許多新情況和新挑戰(zhàn)。特別是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等信息技術(shù)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)成為城市治理的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源，在城市的規(guī)劃、交通、環(huán)保、安防、能源、醫(yī)療等方面，發(fā)揮著越來越大的作用，城市治理已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字治理的新時代。城市基層治理還存在體制機(jī)制上的困難和瓶頸，主要表現(xiàn)在，條塊分割、管理分散，橫向部門協(xié)作意識不強(qiáng)，縱向基層力量不足，管理執(zhí)法銜接不緊，社會參與程度不高等方面。

城市基層黨組織是黨在城市全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是城市基層治理的核心力量。如何堅持和發(fā)揮黨建在基層治理中的引領(lǐng)作用，把城市基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，將黨的組織體系與基層治理體系有機(jī)融合，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能，是城市基層黨建和治理必須面對的新課題。

在黨建引領(lǐng)城市基層治理變革方面，北京市和上海市作為超大規(guī)模城市，一直走在全國城市的前列。它們的探索實踐，提供了較完整詳備的北京經(jīng)驗和上海經(jīng)驗。這些經(jīng)驗所體現(xiàn)出的指導(dǎo)思想、設(shè)計理念、制度和政策、治理技術(shù)，以及大數(shù)據(jù)應(yīng)用手段等，都值得其他城市參考和借鑒。

二、實踐和探索

北京市和上海市作為超大城市，既面臨共同的治理難題，又有著各自的市情。對于基層治理，北京市和上海市在探索實踐的基礎(chǔ)上，分別提供了各具特色的“北京經(jīng)驗”和“上海經(jīng)驗”。這些經(jīng)驗既有相同的理念，也有不同的實踐，更有相互的學(xué)習(xí)與借鑒。以下從基層黨建、基層治理體制機(jī)制改革和為民服務(wù)等幾個方面，對北京市和上海市的實踐和探索進(jìn)行考察。

（一）各方合力促新時代基層黨建

1.北京市的做法主要有：建立區(qū)、街道、社區(qū)三級黨建工作協(xié)調(diào)委員會，作為開展區(qū)域化黨建工作的議事協(xié)調(diào)平臺。做好“雙報到”工作，廣泛引導(dǎo)黨員干部參與基層治理。開發(fā)“黨員E先鋒”網(wǎng)絡(luò)平臺，全面記錄駐區(qū)黨組織和在職黨員參與社區(qū)活動、為社區(qū)辦實事等情況。深化黨政群共建，匯聚基層治理合力。建立健全黨委統(tǒng)籌、組織聯(lián)建、工作聯(lián)動、隊伍聯(lián)合、服務(wù)聯(lián)辦、保障聯(lián)享、責(zé)任聯(lián)查的黨群“一統(tǒng)六聯(lián)”工作機(jī)制，廣泛地動員和組織廣大群眾積極投身社會治理。

2.上海市的做法主要有：建立區(qū)、街鎮(zhèn)、居村三級區(qū)域化黨建聯(lián)席會議，積極探索單位黨建、行業(yè)黨建、區(qū)域黨建互聯(lián)互補(bǔ)互動，不斷提升黨建引領(lǐng)基層治理的整體效應(yīng)。持續(xù)深化樓宇黨建創(chuàng)新升級，把樓宇黨建作為黨建的重點，做到支部建在樓上、黨建落到實處。積極創(chuàng)新“兩新”組織中的黨組織建設(shè)，把基層黨組織建設(shè)和基層社會治理有機(jī)結(jié)合，努力做到組織覆蓋、工作覆蓋和網(wǎng)絡(luò)覆蓋。實施城鄉(xiāng)黨組織結(jié)對幫扶，覆蓋所有涉農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）賦權(quán)基層的治理體制機(jī)制改革

1.北京市在平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)的探索基礎(chǔ)上，提出了破解基層治理困境的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制，出臺了《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，形成了基層治理變革的綜合改革方案?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報到”的具體內(nèi)涵是，屬地街鄉(xiāng)為了解決問題，吹響哨聲，職能部門應(yīng)聲而到，形成合力推動問題解決，事不完，人不走?！敖粥l(xiāng)哨聲”針對的是存在的問題和市民的訴求，分別為綜合執(zhí)法哨、重點工作哨、應(yīng)急處置哨。“部門報到”則是部門向基層報到、向一線報到、向群眾報到，做到民有所呼、我有所應(yīng)。

為了做好“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，北京市統(tǒng)籌進(jìn)行基層治理體制機(jī)制改革，對街鄉(xiāng)賦權(quán)，增強(qiáng)街鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，落實街鄉(xiāng)黨委的重大事項意見建議權(quán)、綜合事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)、職能部門人事建議權(quán)和綜合執(zhí)法人員的考核權(quán)。職能部門下沉，促進(jìn)條塊管理力量聚合，將城管執(zhí)法、安監(jiān)綜合執(zhí)法等職能部門派出機(jī)構(gòu)逐步下沉到街鄉(xiāng)，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立實體化綜合執(zhí)法中心。著眼增效，提升街鄉(xiāng)服務(wù)管理效能，開展街道“大部門制”改革，綜合設(shè)置街道各類機(jī)構(gòu)，努力提升服務(wù)能力。

2.上海市則從“核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵是體制創(chuàng)新”出發(fā)，中共上海市委、上海市政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》，同時配套出臺六個文件，從街道體制改革、網(wǎng)格化管理、社區(qū)治理、村級治理、社會力量參與和社區(qū)工作者管理等方面，對基層治理的體制機(jī)制進(jìn)行改革，形成了“1+6”基層治理體制機(jī)制改革的配套體系。

這個配套體系著力于街道體制改革，強(qiáng)化街道社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，賦予街道黨工委對職能部門派出機(jī)構(gòu)的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)，賦予街道規(guī)劃參與權(quán)和綜合管理權(quán)，賦予街道對重大決策和重大項目的建議權(quán)。優(yōu)化社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)文化活動中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的基本公共服務(wù)功能，進(jìn)一步建立和完善城市網(wǎng)格化綜合管理中心、社區(qū)黨建服務(wù)中心和社區(qū)綜治中心。取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎勵，推動街道工作重心切實轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會治理工作上來。

上海市還發(fā)揮街道社區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，全力打造開放、集約、共享的服務(wù)體系，2萬多個黨建服務(wù)中心站點與市民驛站、睦鄰家園、鄰里中心等融為一體，15649家社會組織在社區(qū)開展公共服務(wù)、公益慈善、文體活動、專業(yè)調(diào)處等服務(wù)。街道社區(qū)黨組織通過這些區(qū)域化黨建平臺，實現(xiàn)資源共享、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、保持穩(wěn)定。一些街道通過區(qū)域化黨建平臺，組成志愿者服務(wù)隊，利用各自單位的資源優(yōu)勢，互相服務(wù)，既和諧了關(guān)系，得到了實惠，同時又體現(xiàn)了基層黨組織的作為和黨員的作用。街道社區(qū)黨組織還大力培育社會組織，并發(fā)揮社會組織中黨員的先鋒模范作用。街道社區(qū)黨組織在工作中積極發(fā)揮服務(wù)功能，通過服務(wù)來實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新。街道社區(qū)黨組織作為橋梁和紐帶，處處為企業(yè)、職工排憂解難。還注意把黨的建設(shè)和企業(yè)文化建設(shè)相結(jié)合，引導(dǎo)企業(yè)建立積極向上的企業(yè)文化，同時把黨建和企業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來，通過黨建來促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。

（三）宗旨緊貼更好地為民服務(wù)

1.北京市將與群眾生活密切相關(guān)、具有城市管理和公共服務(wù)職能的政府部門及公共服務(wù)企事業(yè)單位的投訴、舉報、咨詢等電話，全部與12345市民服務(wù)熱線對接整合，統(tǒng)一設(shè)立北京市民服務(wù)熱線，以此為基礎(chǔ)，形成了民有所呼、我有所應(yīng)的“接訴即辦”快速響應(yīng)機(jī)制，建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的接訴即辦工作體系。

“接訴即辦”工作體系還打造涵蓋微信、微博、政務(wù)頭條號、“北京通”App、“人民網(wǎng)”領(lǐng)導(dǎo)留言板等15個渠道的統(tǒng)一平臺，構(gòu)建“熱線+專線+網(wǎng)絡(luò)”全方位接訴應(yīng)訴體系，并把工作拓展到了主動治理和未訴先辦。經(jīng)過不斷發(fā)展完善，“接訴即辦”已成為北京城市運(yùn)行的“晴雨表”、市民訴求的“呼叫哨”、黨委政府和群眾的“連心橋”，在全國城市政府熱線評比中多次位列榜首。

2.上海市積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，建設(shè)智慧城市和智慧政府，形成了政務(wù)領(lǐng)域的“一網(wǎng)通辦”和城市運(yùn)行的“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理體系?！耙痪W(wǎng)通辦”平臺是上海市政務(wù)服務(wù)的在線辦事服務(wù)平臺，向企業(yè)、市民等提供電腦端、移動端、自助終端等多渠道政務(wù)服務(wù)?！耙痪W(wǎng)通辦”的辦事主體是企業(yè)與市民，強(qiáng)調(diào)“高效辦成一件事”。

2020年初，上海市以“一網(wǎng)統(tǒng)管”為引領(lǐng)，開啟了超大規(guī)模的智慧城市創(chuàng)新實踐?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的處置主體是各級政府部門，重點是“高效處置一件事”。“一網(wǎng)統(tǒng)管”著力于“一屏觀天下、一網(wǎng)管全城”，市級平臺已匯集50多個部門的185個系統(tǒng)、近千個應(yīng)用程序，初步形成貫通市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級，覆蓋經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、城市治理的城市工作體系。

“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”互為支撐?！耙痪W(wǎng)通辦”帶動政務(wù)服務(wù)改進(jìn)，推動營商環(huán)境優(yōu)化;“一網(wǎng)統(tǒng)管”促進(jìn)城市管理精細(xì)化，保障城市安全有序運(yùn)行，從而形成雙輪驅(qū)動、兩翼齊飛的智慧城市治理格局。2020年，在構(gòu)建“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理體系的基礎(chǔ)上，上海市在全球350個城市當(dāng)中脫穎而出，獲得世界智慧城市大獎。

三、經(jīng)驗和啟示

雖然北京市和上海市的具體實踐不同，但兩個城市的指導(dǎo)思想、設(shè)計理念、技術(shù)運(yùn)用等方面有很多共同之處，具體概括就是“相同的理念，不同的實踐”。特別是在經(jīng)驗和啟示方面，更有值得其他城市學(xué)習(xí)和借鑒的共同之處。

（一）黨建引領(lǐng)強(qiáng)化深化

堅持黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，把基層黨組織建設(shè)成為基層治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量和戰(zhàn)斗堡壘，不斷織密黨的基層組織體系。把黨的組織和基層治理有機(jī)融合，黨的建設(shè)貫穿基層治理的全過程和各個方面，把黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫硇堋３浞职l(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)、能力引領(lǐng)作用，積極構(gòu)建區(qū)域化黨建平臺，加強(qiáng)各類黨建主體的互聯(lián)互補(bǔ)互動，最大程度凝聚城市基層治理的整體合力。

（二）基層治理體制機(jī)制改革因地制宜

堅持與時俱進(jìn)，根據(jù)新的市情和形勢，進(jìn)行基層治理的體制機(jī)制改革。積極改革街道基層體制，打破條塊分割，推動條塊融合，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道賦權(quán)，增強(qiáng)街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，賦予街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)。堅持重心下移、力量下沉，把資源、服務(wù)、管理都向基層聚集，促進(jìn)治理資源在街鄉(xiāng)聚合，增強(qiáng)基層治理能力。堅持整體治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理的改革思路，著力構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，提升街鄉(xiāng)服務(wù)管理效能，著力打通城市基層治理“最后一公里”。

（三）為民服務(wù)的群眾路線貫徹始終

堅持“人民城市人民建、建好城市為人民”的理念，堅持以人民為中心，民有所呼，我有所應(yīng)，積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建為民服務(wù)的快速反應(yīng)機(jī)制。把黨的群眾路線貫徹到基層治理全過程，把服務(wù)群眾、造福群眾作為基層治理的出發(fā)點和落腳點，不斷提升群眾的獲得感、幸福感和安全感。堅持群眾的事情群眾辦，積極拓寬群眾參與治理的渠道，把群眾的力量凝聚起來，不斷厚植黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]李駿等.超大城市的社區(qū)治理：上海的探索與實踐[M].上海：上海人民出版社，2018：54

（壓題圖片：北京市東直門街道樓宇黨群服務(wù)站揭牌? 攝影：賈天勇）

（責(zé)任編輯：嚴(yán)陳玲）

作者簡介：馮軍旗（1976—），河南汝南人，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，研究方向：干部群體與社會治理。

本文為北京市社會科學(xué)基金項目“新時期以來北京市村干部隊伍建設(shè)研究”（17KDB012）;中國政法大學(xué)科研創(chuàng)新項目“改革開放以來村干部群體的構(gòu)成、流動和變遷研究”（1051-10818414）。