[ 作者簡介 ]

章菲，女，安徽合肥人，安徽省交通規(guī)劃設(shè)計研究總院股份有限公司，中級規(guī)劃師，碩士，研究方向：國土空間規(guī)劃。

[ 摘要 ]

國土空間規(guī)劃是國家進(jìn)行開發(fā)、保護(hù)以及建設(shè)活動的基本依據(jù)，要綜合分析人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國土利用以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，構(gòu)建全國統(tǒng)一的國土規(guī)劃體系，科學(xué)高效地為新時期國家國土空間的開發(fā)和保護(hù)服務(wù)。以人為本的國土空間規(guī)劃是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的重要途徑。加強(qiáng)對國土空間開發(fā)保護(hù)體系的建設(shè)工作，以戰(zhàn)略實施為重點，有效提升科學(xué)性、強(qiáng)化權(quán)威性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性以及可操作性，有利于實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理和可持續(xù)利用的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)

[ 關(guān)鍵詞 ]

以人為本;國土空間規(guī)劃;編制路徑

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中，我國土地資源開發(fā)也越來越多，隨著社會各個領(lǐng)域的不斷發(fā)展，我國在土地資源的利用方面獲得了很大的成就。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加，人們也需要面對土地資源稀缺、居住環(huán)境惡化等問題。為此，要改變傳統(tǒng)的擴(kuò)張式的土地資源空間規(guī)劃，深入發(fā)展以人為本的國土空間規(guī)劃工作，以此推動城市化的發(fā)展進(jìn)程。

1 國土空間規(guī)劃概述

我國國土空間規(guī)劃具有重大意義，有效利用和開發(fā)國土空間資源，可以實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的雙重目標(biāo)。由于我國的人口基數(shù)大，能夠開發(fā)利用的土地資源是有限的，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃主要服務(wù)于工業(yè)化建設(shè)，基本觀念是“先生產(chǎn)、后生活”，因此有必要進(jìn)行“以人民為中心”的國土空間規(guī)劃編制工作?，F(xiàn)階段我們生活的環(huán)境正在逐漸惡化，合理規(guī)劃用地空間有助于促進(jìn)生態(tài)平衡，實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展。

2 以人為本的國土空間規(guī)劃編制特點分析

2.1 綠色環(huán)保

在新時代發(fā)展的背景下，應(yīng)加強(qiáng)人對國土空間規(guī)劃的參與程度，從人的長遠(yuǎn)發(fā)展的角度進(jìn)行分析，充分發(fā)揮人的積極作用。以人為本的國土空間規(guī)劃，需要創(chuàng)新、開放和綠色。這里的綠色是指土地開發(fā)需要保證國土空間利用的科學(xué)合理，環(huán)境中的一切資源都應(yīng)在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下得到合理利用，從而達(dá)到提高人民生活質(zhì)量的目的。

2.2 創(chuàng)新性

在編制規(guī)劃時，需要改變傳統(tǒng)的規(guī)劃思維。我國國土空間規(guī)劃改革不僅是技術(shù)和形式的改革，更是質(zhì)量和效率的改革。在實際發(fā)展中，既要生態(tài)文明與社會經(jīng)濟(jì)有效結(jié)合，又要在現(xiàn)有資源現(xiàn)狀下進(jìn)行不斷創(chuàng)新，還需要以更加科學(xué)合理的方式發(fā)展，實現(xiàn)利潤的最大化，同時將現(xiàn)有資源的損失降到最低。

2.3 調(diào)整性

繪制以人為本的鄉(xiāng)村空間，既要注重區(qū)域?qū)用娴目臻g規(guī)劃，又要注重小尺度空間規(guī)劃，充分考慮和諧發(fā)展。國土空間規(guī)劃很重要，但建筑物和街道的相關(guān)城市設(shè)計也很重要，規(guī)劃時要充分考慮各種因素，實現(xiàn)土地開發(fā)與規(guī)劃中各因素的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保國土空間規(guī)劃的合理性和科學(xué)性。

2.4 開放性

自然資源是大自然給予人類的最大饋贈，國土空間規(guī)劃要遵循開放原則，努力實現(xiàn)多層空間建設(shè)，使空間形式多樣化，充分融合人文精神和地方特色，不破壞鄉(xiāng)村原始風(fēng)貌，防止千村一面。只有保護(hù)我們賴以生存的綠水青山，才能更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3 國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

3.1 整體布局不合理

國土空間規(guī)劃需要綜合考慮不同區(qū)域的功能和布局，按照區(qū)域發(fā)展理論進(jìn)行國土空間規(guī)劃，落實不同區(qū)域的發(fā)展方向。區(qū)域規(guī)劃要能充分體現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略布局和制約作用，在規(guī)劃時應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展指標(biāo)實施，并制定相應(yīng)的績效評價方案。由于現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃沒有從整體入手，因此存在功能區(qū)混亂的情況。

3.2 缺少靈活性

我國國土空間規(guī)劃是按照國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系建立，每一步都嚴(yán)格執(zhí)行上級的規(guī)劃和指導(dǎo)以及相關(guān)的約束性指標(biāo)。從國家層面到地方層面，分階段實施，細(xì)分任務(wù)，確保我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的永久基本農(nóng)田和耕地保有量得到全面落實。但在實施過程中靈活性不足，尤其是對于不可預(yù)測的線性項目或者獨立的選址項目，沒有結(jié)合實際的情況進(jìn)行有效處理，同時地方?jīng)Q策沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進(jìn)行。通過運用國土空間規(guī)劃可以避免土地資源的浪費，充分發(fā)揮土地資源的價值，使城鄉(xiāng)空間布局更加科學(xué)有序。

3.3 國土空間規(guī)劃管理滯后

沒有充分考慮土地統(tǒng)籌問題，土地供需矛盾過大，無法有效利用全國土地資源。項目理念和內(nèi)容不夠完善。過去地域規(guī)劃的概念更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長，而不是社會和民生問題，計劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重，存在總體規(guī)劃與實際不符的情況，必須及時調(diào)整。

3.4 土地規(guī)劃分工不明確

就我國國土空間規(guī)劃的發(fā)展過程而言，由于部門不同，規(guī)劃設(shè)計存在一定差異，不同部門之間相互制約。最初國土空間規(guī)劃的主要目的是探索和合理配置自然資源，但是這種空間劃分方式會在一定程度上影響地域空間的完整性和包容性，導(dǎo)致各種功能劃分模糊。此外，由于各部門主要職能不同，協(xié)調(diào)不強(qiáng)，國土空間分工不明確，無法充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的效率。

4 新時代以人為本的空間規(guī)劃需求

4.1 切實落實國家戰(zhàn)略

國土空間規(guī)劃的合理落實事關(guān)我國戰(zhàn)略的有效實施，特別是現(xiàn)階段政府提出區(qū)域共治共保、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略，需重視新發(fā)展理念，推動地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平。國土空間蘊含著豐富的文化資源，這些資源可以滿足人們的生存需要，而這些文化可以提升人們的精神需求。有效的規(guī)劃可以大大提高人民的歸屬感。目前我國不僅需要經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，更需要生態(tài)環(huán)境的平衡，確保我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

4.2 積極滿足人民美好生活需要

進(jìn)行有效的國土空間規(guī)劃，關(guān)鍵要求以人為本，既要滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求，又要滿足人們的內(nèi)在精神需求。在我國國土空間規(guī)劃過程中，開發(fā)土地不僅要準(zhǔn)確預(yù)測人口，還要對國土面積和相應(yīng)設(shè)施進(jìn)行預(yù)算，并根據(jù)需求合理編制國土空間規(guī)劃，以達(dá)到改善人們生活水平的目的。國土空間規(guī)劃不僅要促進(jìn)各行業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還要進(jìn)行公共設(shè)施的建設(shè)，更好地滿足公眾的生活需求。合理運用國土資源，能夠進(jìn)一步促進(jìn)社會發(fā)展，讓人們生活在良好的生態(tài)環(huán)境中。

4.3 實現(xiàn)國家利益與人民利益之間的統(tǒng)一

在對國土空間資源進(jìn)行合理規(guī)劃的過程中，不僅需要綜合分析人口的需要，而且要把國土空間規(guī)劃與國家利益聯(lián)系起來。不能簡單地實施國家制定的發(fā)展戰(zhàn)略，忽視國內(nèi)資源的合理利用，從而制約城鄉(xiāng)發(fā)展。同時要滿足各階層人士的需要，不能放棄將傳統(tǒng)城市規(guī)劃發(fā)展為地區(qū)規(guī)劃的原則。這需要以人民為中心的國土空間規(guī)劃和有效執(zhí)行國家戰(zhàn)略，以及合理地滿足人民的需要。

5 以人為本進(jìn)行國土空間規(guī)劃的編制策略

5.1 完善平臺，確保以人為本

以人為本的行動是可行的、科學(xué)的，但在實踐中，需要投入大量的人力、物力，才能全面落實以人為本的行動。為了在現(xiàn)階段有效地合理利用空間資源，需要改進(jìn)關(guān)于國土空間規(guī)劃平臺動態(tài)的統(tǒng)計工作，不僅為成功實施以人為本的措施提供了保障，也為有效保護(hù)國家自然資源生態(tài)價值的目標(biāo)服務(wù)。國土空間規(guī)劃的完整性直接決定了環(huán)境保護(hù)活動的有效性，因此需要從根本上消除和依托國土資源監(jiān)管和資源規(guī)劃過程中存在的生態(tài)破壞風(fēng)險，切實開展以人為本的重要技術(shù)手段和生態(tài)效益，加強(qiáng)土地資源監(jiān)測工作。

5.2 依托信息技術(shù)落實以人為本

考慮到人民利益的重大措施，必須以互聯(lián)網(wǎng)信息平臺為基礎(chǔ)，否則會導(dǎo)致自然資源管理部門和員工所提供的國土空間規(guī)劃資料出現(xiàn)混亂，不利于確保國土空間規(guī)劃決策的準(zhǔn)確性。重點是信息平臺、廣域空間規(guī)劃綜合數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，運用重要技術(shù)手段支撐大數(shù)據(jù)，整合現(xiàn)有數(shù)據(jù)空間規(guī)劃資源。在網(wǎng)絡(luò)信息化手段融入以人為本的實踐過程中，適應(yīng)和加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺是基本思路，該平臺傳遞了國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵要素，如果上述網(wǎng)絡(luò)資源平臺不完備，將影響整個國土資源控制和規(guī)劃的有效性。因此，國土空間規(guī)劃必須以綜合的方式充實并不斷擴(kuò)大現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫。

5.3 完善國土空間規(guī)劃資源庫

國土資源規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息要充分保存，使國土空間規(guī)劃能夠科學(xué)準(zhǔn)確地實現(xiàn)既定的目標(biāo)。因此，當(dāng)前國土規(guī)劃監(jiān)管部門應(yīng)強(qiáng)化現(xiàn)有資源數(shù)據(jù)庫，將實時采集的地域和資源規(guī)劃變更數(shù)據(jù)充分整合到數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)中，避免產(chǎn)生不利的信息影響。國土空間資源信息屬于國土管理數(shù)據(jù)的基本內(nèi)容，國土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的安全必須得到嚴(yán)格保障。為了確保上述關(guān)鍵信息以及數(shù)據(jù)符合安全標(biāo)準(zhǔn)的要求，數(shù)據(jù)管理部門需引進(jìn)預(yù)防和控制信息安全的現(xiàn)代技術(shù)手段，并依靠信息和數(shù)據(jù)加密的專業(yè)技術(shù)手段，訪問身份監(jiān)控和網(wǎng)絡(luò)防火墻，以防止產(chǎn)生國土資源信息安全的隱患，最大限度地提高國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的安全性，完善國土空間規(guī)劃保密安全監(jiān)管體系。

5.4 現(xiàn)代測繪方法在國土資源管理中的引入

由于國土空間規(guī)劃的目的是全域全要素的國土資源管理，因此有必要將信息化國土測繪技術(shù)引入國土資源管理部門的重要實踐中，國土資源科學(xué)依靠國土和資源管理學(xué)科、基于信息的調(diào)查和制圖手段來支持管理決策。為確保自然資源測繪數(shù)據(jù)的完整性和安全性，測繪人員需要將測繪數(shù)據(jù)完全導(dǎo)入驗證權(quán)限注冊數(shù)據(jù)庫，以確保資源測繪數(shù)據(jù)中包含的關(guān)鍵數(shù)據(jù)元素的安全性。測繪專業(yè)人員應(yīng)充分了解自然資源測繪的基本流程和標(biāo)準(zhǔn)，并按照這些標(biāo)準(zhǔn)完成整個測繪過程。因此，土地管理的主要目的是要全面保護(hù)土地資源和這些資源的完整性，繪制自然資源圖和產(chǎn)權(quán)登記過程也必須符合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

5.5 不斷完善國土空間規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃體系的完善需要實現(xiàn)有效垂直溝通，上層積極引導(dǎo)、基層有效落實，做到分工協(xié)作，形成合理有效的治理體系。 一是垂直管理，國家以及省級政府在進(jìn)行規(guī)劃的過程中，需要高度重視宏觀和戰(zhàn)略層面，逐步向社會反映我國的總體目標(biāo)和原則性問題，使指導(dǎo)工作順利進(jìn)行，國土空間規(guī)劃的職責(zé)是負(fù)責(zé)上下級的溝通協(xié)調(diào)，除提供的特色規(guī)劃方案外，還應(yīng)總結(jié)城市的實際發(fā)展情況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。二是橫向連接，這種橫向協(xié)調(diào)的規(guī)劃過程必須有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行維護(hù)，除要有清晰的層級工作結(jié)架構(gòu)外，還要確保各層級的分工有明確的要求，對重要功能區(qū)域的規(guī)劃具有戰(zhàn)略性。

5.6 確保規(guī)劃工作分工合理

為了更好地保障國土空間規(guī)劃的有效實施，需要將其與其他戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，建立合理的功能區(qū)規(guī)劃。要從法律和監(jiān)管的角度出發(fā)，制定科學(xué)的可操作的決策管理制度，調(diào)動公眾參與積極性，確保規(guī)劃與當(dāng)今市場化發(fā)展相一致。在新時代的發(fā)展過程中，需要相關(guān)職能部門進(jìn)行積極的響應(yīng)和落實。此外，對工作人員的職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)也不容忽視，這是保障國土空間規(guī)劃全面發(fā)展的重要內(nèi)容，必須作為一項長期的系統(tǒng)的工作來開展。

5.7 創(chuàng)造以人為本的理性城市空間

我國國土空間規(guī)劃需要以人為本，首先要實現(xiàn)對當(dāng)前城市土地空間的科學(xué)合理規(guī)劃，營造合理的城市空間。在當(dāng)前的國土空間規(guī)劃中，安全是最基本的保障，需要保障使用過的公共設(shè)施和水利基礎(chǔ)設(shè)施的安全;防止對周邊環(huán)境的污染，必須進(jìn)行更嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，同時需要節(jié)約現(xiàn)有能源，積極發(fā)展清潔能源，以滿足可持續(xù)發(fā)展的社會需求，保障綠色發(fā)展。在城市用地空間規(guī)劃開發(fā)過程中，要運用緊湊型開發(fā)理念，營造適合生產(chǎn)發(fā)展、學(xué)校需求、養(yǎng)老需求和設(shè)計旅游的居住環(huán)境;在規(guī)劃城鎮(zhèn)街道時，要打造更有活力、更升級的街區(qū)，以生活圈為單元進(jìn)行規(guī)劃，讓人們享受更舒適的居住體驗;在形成城市風(fēng)貌時，要更加美觀地確立城市風(fēng)貌，融合色彩，營造更豐富、更有層次的空間形態(tài)。

5.8 營造合理的鄉(xiāng)村空間

在規(guī)劃我國鄉(xiāng)村空間的過程中，盡可能地保留鄉(xiāng)村的原始風(fēng)貌，保留村莊原有的建筑風(fēng)格，盡量不拆屋填湖，不大拆大建，只有這樣才能創(chuàng)造出更具吸引力的鄉(xiāng)村環(huán)境。在我國鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，要盡可能結(jié)合不同鄉(xiāng)村的本底特征，營造開放空間，還需要結(jié)合本底做好個性化的設(shè)計工作。為了更好地推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用，推動鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式。在農(nóng)村種植各種農(nóng)作物時，需要做好對耕地的保護(hù)工作，防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”，從而構(gòu)建更加優(yōu)美簡潔的鄉(xiāng)村景觀，達(dá)到保護(hù)與發(fā)展齊頭并進(jìn)的目的。

6 結(jié)語

不同維度的國土空間規(guī)劃只有提供有效、合理、可行的發(fā)展策略才能準(zhǔn)確完整。國土資源管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)對國土空間規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格評估，運用科學(xué)評價指標(biāo)體系，確定和衡量國土空間規(guī)劃總體運行和實施效果，促進(jìn)以人為本，加強(qiáng)一體化建設(shè)。

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