周密

在推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”過(guò)程中，美國(guó)政府的行為是否會(huì)造成對(duì)WTO體系的破壞，引發(fā)了人們普遍擔(dān)心。圖為2022年4月12日，尼日利亞世界貿(mào)易組織總干事奧孔喬在瑞士日內(nèi)瓦召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，向媒體介紹世貿(mào)組織2022～2023年的貿(mào)易預(yù)測(cè)。

“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）是拜登政府在亞太地區(qū)重磅推出的經(jīng)濟(jì)合作框架。拜登政府試圖通過(guò)這一框架，拉攏一些與美國(guó)有共同價(jià)值觀和興趣點(diǎn)的國(guó)家，在與國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作密切相關(guān)的領(lǐng)域形成共識(shí)，借此擴(kuò)大美國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的影響力。但是，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)恐怕不易。

可能導(dǎo)致成員方違背WTO承諾

首先，從機(jī)制設(shè)計(jì)上來(lái)看，在美國(guó)政治極化的背景下，拜登政府為了不受制于國(guó)會(huì)，沒(méi)有將IPEF以自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的方式予以推出，而是采取了模塊談判的形式，這使得IPEF相應(yīng)難以享受FTA相關(guān)的權(quán)利。事實(shí)上，作為全球多邊經(jīng)貿(mào)機(jī)構(gòu)，世界貿(mào)易組織（WTO）強(qiáng)調(diào)最惠國(guó)待遇原則，要求各成員之間不應(yīng)采取歧視性的貿(mào)易做法，也就是原則上不應(yīng)對(duì)WTO成員給予不同的待遇。但是，在WTO成立之初，WTO專門認(rèn)定各成員方參與的區(qū)域貿(mào)易安排，包括區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）和FTA，可以例外處理。如果協(xié)定被認(rèn)定為RTA或FTA，作為參與方的WTO成員不會(huì)因?yàn)樵赗TA或FTA中給予其他WTO成員特殊的優(yōu)惠（例如更低的關(guān)稅）而違反自身的承諾。然而，由于IPEF的自我界定不屬于FTA，這也就意味著IPEF如果制定了更優(yōu)惠的待遇，則可能導(dǎo)致各方對(duì)WTO承諾的違背。

其實(shí)，協(xié)定是否屬于FTA雖然由各成員方按義務(wù)向WTO秘書處通報(bào)，但其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比較客觀和明確。FTA應(yīng)覆蓋較為全面而廣泛的領(lǐng)域，而不應(yīng)該僅在少數(shù)領(lǐng)域約定參與方的權(quán)利與義務(wù)。由于IPEF不涉及關(guān)稅減免，在貿(mào)易投資領(lǐng)域的關(guān)注點(diǎn)也相對(duì)片面，因而不太可能被WTO認(rèn)定為FTA，并獲得WTO的例外待遇。

特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)屢屢置國(guó)際規(guī)則于不顧，以維護(hù)美國(guó)利益和所謂公平貿(mào)易為由頭，采取單邊行動(dòng)方式到處施壓，拜登政府上臺(tái)以后，其主要貿(mào)易官員在各個(gè)場(chǎng)合均表達(dá)了維護(hù)國(guó)際規(guī)則的意愿，并以此作為與歐盟等國(guó)家開(kāi)展合作的基礎(chǔ)。但如果在IPEF推進(jìn)過(guò)程中，拜登政府的行為造成了對(duì)多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的破壞，這不僅會(huì)改變各方對(duì)拜登政府的認(rèn)識(shí)，還容易引發(fā)人們對(duì)WTO未來(lái)的擔(dān)心，打擊人們?cè)趧倓偨Y(jié)束的WTO第12次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（MC12）上建立起來(lái)的不多的信心。

IPEF更多體現(xiàn)美國(guó)利益，落成實(shí)際有很大難度

其次，拜登提出的IPEF缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容和參考模板，只是從美國(guó)的角度出發(fā)提出的一些想法，要把這些想法落成實(shí)際的國(guó)際貿(mào)易協(xié)定有很大難度。

如果IPEF只是喊喊口號(hào)，在權(quán)利和義務(wù)上不加以明確很容易，但這樣IPEF就變成了愿景，缺乏可操作性。要想真正實(shí)現(xiàn)IPEF提出的目標(biāo)，則需要有約束力和具體的內(nèi)容，以及檢查和獎(jiǎng)懲機(jī)制。不過(guò)這非常難，因?yàn)镮PEF提出的目標(biāo)只是從美國(guó)視角出發(fā)的，與其他成員的目標(biāo)和利益未必一致。例如，IPEF頗具雄心地提出要各方在供應(yīng)鏈領(lǐng)域做出全球首個(gè)承諾，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的韌性，并保護(hù)美國(guó)家庭不因供給終端的變化而受價(jià)格高漲的沖擊。按照這一表述，“印太經(jīng)濟(jì)框架”仿佛變成了“保護(hù)美國(guó)利益”的框架。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，推出的相關(guān)舉措倒是很實(shí)——建立早期預(yù)警系統(tǒng)，繪制關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的地圖，提高主要部門的可追溯性，并合作推進(jìn)生產(chǎn)的多樣化布局——只是不知道關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈、主要部門等是不是都以美國(guó)為主，從美國(guó)視角加以判定？更不知道其他國(guó)家是否同樣需要這些礦產(chǎn)資源，且在美國(guó)短缺的時(shí)候愿意以便宜的價(jià)格向它提供？

再如，IPEF確立了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)相互連接的目標(biāo)，包括追求數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高標(biāo)準(zhǔn)互聯(lián)互通，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)上確定規(guī)則等，但這一目標(biāo)與IPEF的多數(shù)成員的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)和市場(chǎng)態(tài)度并不相符。比如韓國(guó)雖然未對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)采取否定的態(tài)度，但它在2020年至2021年間連續(xù)三次修訂《個(gè)人信息保護(hù)法》，以強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)，其關(guān)切點(diǎn)顯然與美國(guó)不同。作為IPEF機(jī)制中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的國(guó)家尚且如此，其他發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)沖擊的擔(dān)憂可能更為嚴(yán)重。如果要實(shí)現(xiàn)美國(guó)所提出的目標(biāo)，各國(guó)就需要在推動(dòng)協(xié)定談判的同時(shí)完成國(guó)內(nèi)的立法修訂或進(jìn)行新的立法，而這一措施可能會(huì)在各國(guó)國(guó)內(nèi)遭遇反對(duì)。

效力和時(shí)效期讓人擔(dān)憂

正是上述原因，決定了IPEF的未來(lái)很難樂(lè)觀。拜登政府或許吸取了奧巴馬政府當(dāng)年推動(dòng)《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）的教訓(xùn)，想用不那么實(shí)在的協(xié)定打馬虎眼，給予參與方更多的靈活度。但在IPEF各成員方實(shí)際利益并不一致甚至對(duì)立的情況下，協(xié)定恐怕很難達(dá)成。

即便經(jīng)過(guò)千難萬(wàn)險(xiǎn)各方終于達(dá)成協(xié)定，其效力和時(shí)效期也并不讓人放心。協(xié)定不通過(guò)立法機(jī)構(gòu)的審核，意味著其效力只由行政令提供保障和支持，這使得參與談判的政府任期對(duì)協(xié)議的有效期將產(chǎn)生決定性影響。拜登政府的首屆任期擬于兩年后結(jié)束，其他國(guó)家本屆政府任期甚至可能更早結(jié)束，這就提出了一個(gè)非常實(shí)際的問(wèn)題：如果下屆政府上臺(tái)，這一協(xié)議還是否有效？

一段時(shí)間以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)明顯上升，不少國(guó)家的社會(huì)壓力進(jìn)一步增大，這給一些國(guó)家反對(duì)黨上臺(tái)提供了更多空間。在經(jīng)濟(jì)下行期，政府換屆的概率往往更高，這種變化會(huì)進(jìn)一步縮短依賴于行政令I(lǐng)PEF的壽命。