【摘要】北京是率先出臺(tái)生活垃圾管理?xiàng)l例的城市，上海是率先實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，京滬兩地都在引領(lǐng)垃圾分類新時(shí)尚上作出了積極貢獻(xiàn)。本文著力從組織領(lǐng)導(dǎo)、分類理念、設(shè)施配置、鏈條體系、分類成效、社會(huì)發(fā)動(dòng)、物業(yè)管理、收費(fèi)政策等八個(gè)維度，對(duì)京滬兩地垃圾分類實(shí)施路徑進(jìn)行了比較分析，總結(jié)提出了普遍推行垃圾分類需要突破的四大難關(guān)，供交流參考。

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于垃圾分類的一系列重要批示指示精神，京滬兩地率先開展生活垃圾強(qiáng)制分類工作，取得了令人矚目的成績。對(duì)京滬兩地垃圾分類的實(shí)施路徑進(jìn)行比較分析，有利于精準(zhǔn)把握制約垃圾分類水平提升的難點(diǎn)關(guān)口，有利于普遍推行垃圾分類的目標(biāo)要求更好落地，有利于在更多城市推動(dòng)形成垃圾分類新時(shí)尚。

一、從八個(gè)維度開展比較分析

上海是全國率先實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，北京是全國首個(gè)出臺(tái)生活垃圾管理?xiàng)l例的城市，京滬兩地都在引領(lǐng)垃圾分類新時(shí)尚上作出了積極貢獻(xiàn)。從實(shí)施路徑看，兩地在分類理念、組織實(shí)施、體系建設(shè)、社會(huì)發(fā)動(dòng)等八個(gè)方面既有相同相通之處，也有一定的區(qū)別和差異。

（一）在組織領(lǐng)導(dǎo)方面

京滬兩地基本類似，都呈現(xiàn)了“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、黨委政府齊推動(dòng)、四套班子一起上”的突出特點(diǎn)。上海通過聯(lián)席會(huì)議制度強(qiáng)化組織實(shí)施，重在協(xié)調(diào)調(diào)度、通報(bào)考核。北京以成立專項(xiàng)指揮部、建立戰(zhàn)時(shí)機(jī)制的方式推進(jìn)實(shí)施，下設(shè)“一辦十組”分頭推進(jìn)。從組織架構(gòu)及運(yùn)行情況看，北京的指揮機(jī)制組織體系更加嚴(yán)密，發(fā)揮作用更加明顯。

（二）在分類理念方面

上海率先明確單位及個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的生活垃圾分類投放法定責(zé)任，違者將被依法予以處罰。同時(shí)，還明確撤桶并站、定時(shí)定點(diǎn)、破袋投放等措施，強(qiáng)化剛性約束，通過法律法規(guī)和社會(huì)氛圍的雙重倒逼，激勵(lì)引導(dǎo)市民和單位養(yǎng)成良好分類習(xí)慣。北京堅(jiān)持“剛?cè)岵?jì)、懲教并舉”，強(qiáng)化服務(wù)宗旨，建立容錯(cuò)機(jī)制，增強(qiáng)《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施的包容性，在撤桶并站、定時(shí)定點(diǎn)、破袋投放等方面不設(shè)置強(qiáng)制性要求，鼓勵(lì)有條件的小區(qū)試點(diǎn)探索，在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，通過社區(qū)議事會(huì)協(xié)商確定。

在類別設(shè)置上，名稱略有差異。上海堅(jiān)定推行“干濕分離”，設(shè)置“干垃圾、濕垃圾、可回收物、有害垃圾”等四分類方式，有些小區(qū)對(duì)建筑垃圾、大件垃圾設(shè)置臨時(shí)投放點(diǎn)，采取帆布遮蓋等措施。北京堅(jiān)持“大類粗分、干濕分離、源頭減量、資源回收”等基本理念，推行“4+2”模式，主要分為廚余垃圾、有害垃圾、可回收物、其他垃圾及大件垃圾、裝修垃圾，有效解決大件垃圾、裝修垃圾體量大、占地多、現(xiàn)有收運(yùn)方式難以兼容的問題。

（三）在設(shè)施配置方面

上海主要采取垃圾箱房方式，多數(shù)小區(qū)原本配套建設(shè)有垃圾箱房，大約7～8平方米，能夠放置8～10個(gè)垃圾桶（120升），每個(gè)箱房都有保潔員進(jìn)行管理。實(shí)施垃圾分類后，上海對(duì)垃圾箱房加強(qiáng)改造，規(guī)范外觀，增設(shè)宣傳引導(dǎo)、攝像監(jiān)督、破袋除臭、洗手排污等設(shè)施，使垃圾箱房功能更加齊備。也有些小區(qū)采取桶站方式建設(shè)，與北京桶站比較類似。區(qū)別在于上海桶站分為定時(shí)投放點(diǎn)和錯(cuò)時(shí)投放點(diǎn)。相關(guān)管理人員介紹，定時(shí)定點(diǎn)方式對(duì)于集中加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、倒逼習(xí)慣養(yǎng)成發(fā)揮了積極作用。同時(shí)也表示，群眾投訴較多，為優(yōu)化投放環(huán)境，目前按照“定點(diǎn)要堅(jiān)持、定時(shí)要靈活，破袋要引導(dǎo)、撤桶要鼓勵(lì)”的原則進(jìn)行實(shí)施，有些桶站已經(jīng)調(diào)整為24小時(shí)投放桶站。

綜合來看，上海垃圾箱房模式隱蔽性好，有利于提升小區(qū)觀瞻形象，減少市民投訴。北京垃圾桶站主要采取“四有+三選配”方式，即有宣傳欄、公示牌、防雨棚和LOGO，選配監(jiān)控設(shè)備、語音提醒設(shè)備、洗手裝置，不足之處主要是受露天擺放、冬季結(jié)冰等條件限制，洗桶、排污等功能沒有作剛性要求。

（四）在鏈條體系方面

北京和上海的生活垃圾分類收集、運(yùn)輸、處理等體系建設(shè)基本一致，均全面開展桶、車、站、樓設(shè)施設(shè)備改造，普遍使用240L四色垃圾桶，通過“桶換桶”或壓縮車直運(yùn)方式進(jìn)行收集、運(yùn)輸。兩地主要是細(xì)節(jié)上有區(qū)別。如，上海河道資源豐富，通過車、船兩種方式進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)，以節(jié)約運(yùn)輸成本;上海市長寧區(qū)對(duì)濕垃圾通過圓桶“桶換桶”方式運(yùn)輸。

上海完成2.1萬余個(gè)分類投放點(diǎn)規(guī)范化改造，配置分類運(yùn)輸車輛4952輛，建成可回收物回收服務(wù)點(diǎn)1.5萬余個(gè)、中轉(zhuǎn)站201個(gè)、集散場10個(gè)，干垃圾焚燒和濕垃圾處置總能力達(dá)到2.4萬噸/日。北京建成分類驛站2095座，達(dá)標(biāo)改造固定桶站6.32萬個(gè)，涂裝垃圾運(yùn)輸車輛3945輛，改造提升密閉式清潔站805座，建成投運(yùn)分揀中心2座（臨時(shí)性分揀設(shè)施80余座），現(xiàn)有生活垃圾處理設(shè)施46座，總設(shè)計(jì)處理能力3.38萬噸/日。兩地在垃圾設(shè)施建設(shè)中都面臨著“鄰避效應(yīng)”，以及清運(yùn)不及時(shí)、中轉(zhuǎn)站異味等群眾投訴問題。

（五）在分類成效方面

上海在《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施一年半左右，達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定的分類效果，即市民參與率95%以上，不同品類垃圾分出量及組成比例基本趨于穩(wěn)定，可回收物、濕垃圾、有害垃圾及干垃圾“三增一減”達(dá)到“瓶頸”。北京家庭廚余垃圾分出量在《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施半年左右，達(dá)到并穩(wěn)定在20%左右;可回收物分出量在《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施一年半左右，達(dá)到6900余噸/日，仍處在上升通道;其他垃圾減量6000余噸/日，減量效果相當(dāng)于少建了2座日處理能力3000噸的焚燒廠。根據(jù)北京現(xiàn)場檢查情況，《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施一年半左右，市民知曉率穩(wěn)定在98%以上，參與率達(dá)到90%，準(zhǔn)確投放率穩(wěn)定在85%左右。

（六）在社會(huì)發(fā)動(dòng)方面

北京、上海兩地圍繞各自的生活垃圾管理?xiàng)l例實(shí)施和生活垃圾分類推進(jìn)，均充分運(yùn)用新媒體、融媒體、傳統(tǒng)媒體等各類渠道，深入廣泛開展社會(huì)發(fā)動(dòng)，在提升市民知曉率、參與率方面取得突出成效。上海借助其條例實(shí)施前后引發(fā)全網(wǎng)圍觀熱議的輿論熱潮，對(duì)民眾進(jìn)行深刻而普遍的價(jià)值引導(dǎo)，形成扎實(shí)充分的群眾基礎(chǔ)。北京在其條例實(shí)施初期適逢新冠疫情形勢嚴(yán)峻，在面對(duì)面的宣傳引導(dǎo)方面稍顯弱化。

上海積極發(fā)揮社區(qū)和物業(yè)作用，推動(dòng)考核機(jī)制一貫到底，在對(duì)各區(qū)進(jìn)行排名通報(bào)的基礎(chǔ)上，由各區(qū)對(duì)小區(qū)分類情況進(jìn)行排名。排名靠后的，約談社區(qū)書記和物業(yè)經(jīng)理。社區(qū)和物業(yè)層面壓力較大。北京將垃圾分類納入社區(qū)治理，充分發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)帶動(dòng)作用，先后開展了三輪入戶宣傳指導(dǎo)，入戶率達(dá)94.6%，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。特別是將居民自主分類投放準(zhǔn)確率作為重要指標(biāo)，納入約談通報(bào)、督查考核范圍，有效提升分類效能。

（七）在物業(yè)管理方面

總體來看，物業(yè)管理水平高的小區(qū)，垃圾分類效果更好、更扎實(shí)。上海物業(yè)管理對(duì)保潔、保安、維修等采取市場化方式運(yùn)作，委托相關(guān)社會(huì)企業(yè)承擔(dān)，對(duì)于垃圾分類，雖有增加工作量等反映，但基本支持。個(gè)別物業(yè)結(jié)合服務(wù)管理水平提升等方面內(nèi)容，提高物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。有的區(qū)采取末位清退措施，對(duì)服務(wù)不規(guī)范、不達(dá)標(biāo)的物業(yè)企業(yè)清退20%以上。北京推動(dòng)《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》《北京市文明行為促進(jìn)條例》等三個(gè)條例同步修訂出臺(tái)，進(jìn)一步明確了各級(jí)政府、各類企業(yè)、物業(yè)公司、居民等責(zé)任主體在垃圾分類中的法定責(zé)任，為普遍推行垃圾分類制度筑牢法治基礎(chǔ)。

（八）在收費(fèi)政策方面

上海對(duì)居民生活垃圾收費(fèi)是按戶收取、按袋收取，還是計(jì)量收費(fèi)，尚未形成一致意見。對(duì)非居民單位，采取“收支兩條線”方式，委托運(yùn)輸企業(yè)收取。北京率先開展非居民廚余垃圾計(jì)量收費(fèi)管理，引入全流程精細(xì)化管理系統(tǒng)，強(qiáng)化生活垃圾排放登記，明確生活垃圾產(chǎn)生量、運(yùn)輸者、垃圾去向等情況，通過非居民單位排放數(shù)據(jù)和運(yùn)輸車輛進(jìn)場數(shù)據(jù)，形成關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)鏈，納入市、區(qū)、街管理系統(tǒng)。非居民單位繳納的費(fèi)用直接與垃圾運(yùn)輸量掛鉤，發(fā)揮價(jià)格機(jī)制激勵(lì)約束作用，促進(jìn)廚余垃圾源頭減量，引導(dǎo)非居民單位改變行為習(xí)慣，更好落實(shí)垃圾分類、控水控雜、“光盤行動(dòng)”等要求。

二、普遍推行垃圾分類制度必須突破“四大難關(guān)”

從京滬兩地分類實(shí)踐看，實(shí)現(xiàn)普遍推行垃圾分類制度目標(biāo)，需要突破全程分類體系建設(shè)、全民組織發(fā)動(dòng)、全鏈條生產(chǎn)者責(zé)任制落實(shí)、全社會(huì)文明時(shí)尚養(yǎng)成等四個(gè)重要關(guān)口。

（一）全程分類體系建設(shè)關(guān)

推行垃圾分類，首先要抓好硬件、軟件兩個(gè)方面的體系建設(shè)。一是規(guī)范完善、能力充足、滿足分類需求的硬件設(shè)施體系，包括分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理等四大環(huán)節(jié)全鏈條無縫銜接的設(shè)施設(shè)備。如投放環(huán)節(jié)的宣傳欄、分類式垃圾桶、分類驛站等;收集環(huán)節(jié)的桶換桶式電瓶收集車等;運(yùn)輸環(huán)節(jié)的分類運(yùn)輸車輛、密閉式垃圾樓、轉(zhuǎn)運(yùn)站等;處理環(huán)節(jié)的再生資源分揀中心、焚燒廠、生化處理廠等。二是精準(zhǔn)規(guī)范、科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的軟件政策體系。包括法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制等方面。如：針對(duì)居民家庭、小區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校、商務(wù)樓宇等不同區(qū)域的分類指引，針對(duì)電商、快遞、外賣等不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的分類指引，以及廚余垃圾不分類不收運(yùn)倒逼機(jī)制、可回收物指導(dǎo)目錄等實(shí)操性強(qiáng)的機(jī)制措施。

（二）全民組織發(fā)動(dòng)關(guān)

推行垃圾分類，核心關(guān)鍵在市民習(xí)慣養(yǎng)成，必須確保每個(gè)市民和家庭、社會(huì)單位、公共場所、小區(qū)（村）都發(fā)動(dòng)到位、覆蓋到位。黨政機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)要率先垂范，做出示范。居民家庭、小區(qū)（村）是推行垃圾分類的主戰(zhàn)場，要將垃圾分類納入黨建引領(lǐng)社區(qū)治理、納入物業(yè)管理、納入市民文明行為規(guī)范，建立常態(tài)長效的宣傳引導(dǎo)和社區(qū)動(dòng)員機(jī)制，引導(dǎo)形成人人參與、家家分類、準(zhǔn)確分類、長效分類的行為習(xí)慣。

（三）全鏈條生產(chǎn)者責(zé)任制落實(shí)關(guān)

推行垃圾分類，必須遵循科學(xué)的治理規(guī)律，運(yùn)用好法治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等各種方法手段。從本質(zhì)上看，垃圾分類是典型的逆物流體系建設(shè)，是社會(huì)化大生產(chǎn)和居民消費(fèi)鏈條的末端延伸。垃圾分類的主要任務(wù)是讓可回收物按照組成成分和功能各歸其位，回歸資源屬性，回到社會(huì)化大生產(chǎn)循環(huán)中去。如，廢舊紙箱在分類收集后，能夠循環(huán)利用的優(yōu)先進(jìn)行循環(huán)利用，不具備循環(huán)利用價(jià)值的作為基礎(chǔ)生產(chǎn)資料，回歸再生紙制造行業(yè)，形成首尾銜接、完備成熟的回收鏈條。其他具備資源回收利用價(jià)值的可回收物，也要建立起完備的回收鏈條。對(duì)于廚余垃圾、低值可回收物、以及沒有回收利用價(jià)值的其他垃圾，要用好經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)施計(jì)量收費(fèi)，讓“生活垃圾產(chǎn)生者付費(fèi)”“多產(chǎn)生多付費(fèi)、少產(chǎn)生少付費(fèi)”成為現(xiàn)代城市建設(shè)管理的新常識(shí)、新常態(tài)，倒逼生活垃圾的產(chǎn)生者、制造者自覺減少排放，踐行綠色低碳、節(jié)約環(huán)保理念。

（四）全社會(huì)文明時(shí)尚養(yǎng)成關(guān)

垃圾分類是現(xiàn)代城市精神文明建設(shè)的重要組成部分。要移風(fēng)化俗、成為時(shí)尚，就要引導(dǎo)形成絕大多數(shù)人支持擁護(hù)垃圾分類并主動(dòng)參與、自覺實(shí)踐的強(qiáng)大輿論環(huán)境和社會(huì)氛圍，形成“熔爐”效應(yīng)，倒逼極少數(shù)人習(xí)慣養(yǎng)成。要推動(dòng)垃圾分類融入精神文明建設(shè)，成為最美職工、最美家庭、青年榜樣、文明有禮北京人等評(píng)選表彰內(nèi)容，豐富現(xiàn)代城市精神文明建設(shè)、現(xiàn)代城市法治精神和公序良俗建設(shè)的新內(nèi)涵。堅(jiān)持“小手拉大手”，將垃圾分類納入國民教育體系，在全社會(huì)普及垃圾分類知識(shí)，形成“人人皆知、全民參與”的良好氛圍。

作者簡介：

李娟（1978—），女，山東臨沂人，北京市城市管理委員會(huì)研究室副主任，研究方向：城市管理體制改革、城市精細(xì)化管理、生活垃圾治理、基層城市治理等。