康雅麗　李佩蘭

摘要：國(guó)土空間規(guī)劃，是針對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間與時(shí)間層面作出的相關(guān)安排。從國(guó)家層面分析，國(guó)土空間規(guī)劃為促進(jìn)國(guó)家空間發(fā)展的一大指南，同時(shí)也是可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，能夠?yàn)橄嚓P(guān)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)提供有效保障依據(jù)。而對(duì)于城市規(guī)劃來(lái)說(shuō)，則為國(guó)土空間規(guī)劃體系中尤為重要的一環(huán)，通過(guò)合理科學(xué)的城市規(guī)劃方案，可使城市發(fā)展建設(shè)更加規(guī)范，并使城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的合理布局得到有效保證。文章在對(duì)城市規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析國(guó)土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃具體思路策略，希望以此全面提升現(xiàn)代城市規(guī)劃工作的效率及質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃體系;城市規(guī)劃;概念;思路策略

近年來(lái)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的背景下，我國(guó)城市建設(shè)事業(yè)發(fā)展迅速。城市規(guī)劃是城市建設(shè)中不可或缺的一部分。與此同時(shí)，在國(guó)土空間規(guī)劃體系當(dāng)中，涵蓋了城市規(guī)劃的布局、安排。為了全面提升國(guó)土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平，則需做到合理布局城市規(guī)劃方案，規(guī)范科學(xué)安排城市規(guī)劃方案等。并且，還需要結(jié)合現(xiàn)狀問(wèn)題，梳理清楚國(guó)土空間規(guī)劃體系與城市規(guī)劃之間的關(guān)系，解決城市規(guī)劃現(xiàn)存問(wèn)題等?？傮w而言，從現(xiàn)代城市規(guī)劃工作質(zhì)量成果提升角度考慮，本文圍繞“國(guó)土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃”進(jìn)行分析探討的價(jià)值意義顯著。

一、城市規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容分析

（一）城市規(guī)劃的興起

城市規(guī)劃學(xué)與地理學(xué)等相關(guān)學(xué)科比較，發(fā)展時(shí)間相對(duì)更短。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家層面分析，為了對(duì)存在的“城市病”進(jìn)行治理，著力開(kāi)始了城市規(guī)劃學(xué)的研究。與此同時(shí)，在工業(yè)革命時(shí)代背景下，城市人口急劇增加，且隨著工業(yè)機(jī)器的普及應(yīng)用，使城市環(huán)境受到嚴(yán)重影響，比如：空氣污染、交通堵塞等，均對(duì)城市發(fā)展造成了不同程度上的阻礙。在此背景下，1909年誕生了首部規(guī)劃法，并且此規(guī)劃法的頒布及應(yīng)用，為城市規(guī)劃奠定了良好的基礎(chǔ)。

從我國(guó)來(lái)看，城市規(guī)劃學(xué)在20世紀(jì)初形成，到了1953年，中共中央針對(duì)工業(yè)城市規(guī)劃工作作出了明確的指示，并在3年后（1956年）頒布的相關(guān)法律法規(guī)當(dāng)中，對(duì)城市規(guī)劃工作開(kāi)展的必要性給出了充分的闡釋及明確。同年，我國(guó)教育部門招生目錄將城市規(guī)劃納入。從此開(kāi)始，城市規(guī)劃便成為一門獨(dú)立的學(xué)科。城市規(guī)劃學(xué)科在國(guó)內(nèi)多年發(fā)展，到了1992年，通過(guò)國(guó)家建設(shè)部門的批準(zhǔn)，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)晉升成為城市規(guī)劃學(xué)會(huì)。

（二）城市規(guī)劃的研究方向

城市規(guī)劃作為一門系統(tǒng)的學(xué)科，做好其理論研究工作，對(duì)城市規(guī)劃實(shí)踐工作的開(kāi)展具有積極的指導(dǎo)性作用。從多年實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市規(guī)劃研究的方向主要包括以下幾方面：

1.環(huán)境?；诔鞘幸?guī)劃學(xué)科當(dāng)中，對(duì)自然環(huán)境、建成環(huán)境的研究充分重視，比如：對(duì)城市復(fù)雜空間、場(chǎng)所對(duì)自然環(huán)境及建成環(huán)境造成的影響進(jìn)行研究，為解決城市環(huán)境問(wèn)題提供有效理論依據(jù)支持。

2.問(wèn)題。在城市規(guī)劃研究工作開(kāi)展過(guò)程中，涉及的問(wèn)題較多，比如：其一，社會(huì)沖突問(wèn)題;其二，城市化問(wèn)題;其三，城市發(fā)展問(wèn)題等，致力于這些問(wèn)題的研究，可進(jìn)一步解決城市規(guī)劃工作面臨的一些難題。

3.行動(dòng)。行動(dòng)又可解釋為“實(shí)踐”或“實(shí)施”，即城市規(guī)劃工作側(cè)重通過(guò)活動(dòng)實(shí)踐、實(shí)施，使實(shí)際問(wèn)題得到有效解決。

4.變化。隨著城市規(guī)劃工作的持續(xù)推進(jìn)，相關(guān)要素并非一成不變，可能受到環(huán)境、人員、技術(shù)、管理系統(tǒng)等因素的影響，使城市規(guī)劃相關(guān)要素發(fā)生不同程度的變化。而致力于城市規(guī)劃變化研究工作，則有助于為城市規(guī)劃未來(lái)狀況進(jìn)行預(yù)測(cè)，并進(jìn)一步構(gòu)建有針對(duì)性的物質(zhì)程序及制度，利用現(xiàn)代化信息模型對(duì)變化情境的模擬進(jìn)行構(gòu)建，從而分析行動(dòng)結(jié)果的預(yù)期;或者，在收集相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)數(shù)據(jù)分析，對(duì)城市規(guī)劃項(xiàng)目變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程充分了解，從而為城市規(guī)劃作出科學(xué)的決策，使城市規(guī)劃安全風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽之中。

（三）國(guó)土空間規(guī)劃的界定及意義

在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，涵蓋了城市規(guī)劃（如下圖1）。換而言之，城市規(guī)劃可作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的一部分，要體現(xiàn)出合理性及科學(xué)性特點(diǎn)，則需對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的界定及意義加以明確，具體界定及意義如下：

1.界定。在國(guó)土空間分析、空間規(guī)劃分析過(guò)程中，一些文件對(duì)兩種分析工作所表述的內(nèi)容一致，但兩者存在一定的區(qū)別，即：“國(guó)土空間規(guī)劃”當(dāng)中對(duì)“國(guó)土”充分重視，并對(duì)國(guó)土作為空間規(guī)劃的主體對(duì)象充分強(qiáng)調(diào)。與此同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃的性質(zhì)鮮明，即具有活動(dòng)性、權(quán)益性、稟賦性的特性，并不是抽象化邊界區(qū)位界定的空間，也就是說(shuō)，在國(guó)土空間規(guī)劃工作開(kāi)展過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)國(guó)畫工作的開(kāi)展實(shí)施在具體的空間，并不是抽象空間。此外，從國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)來(lái)看，目前通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，循序漸進(jìn)使“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系得到有效形成，并明確到2025年，使國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系得到有效健全;到2035年，則需確保國(guó)土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平得到全面提升，進(jìn)一步使生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀、和諧安定的國(guó)土空間格局得到有效形成。

2.意義。結(jié)合上述分析不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)土空間規(guī)劃與空間規(guī)劃相比，格局更加宏觀，因此做好國(guó)土空間規(guī)劃工作的意義重大，在健全國(guó)土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，能夠使空間治理現(xiàn)代化、整體性及系統(tǒng)性的目標(biāo)得到有效實(shí)現(xiàn)，使現(xiàn)階段潛在的空間規(guī)劃不同類別之間的矛盾得到有效解決，進(jìn)一步使城市規(guī)劃工作的順利、有序推進(jìn)獲得充分有效的支持。如圖2所示，為基于國(guó)土空間規(guī)劃體系的城市規(guī)劃流程圖：

二、國(guó)土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃具體思路策略分析

國(guó)土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃，是一項(xiàng)系統(tǒng)化，且復(fù)雜難度較高的工作項(xiàng)目。在城市規(guī)劃工作實(shí)際開(kāi)展期間，則需落實(shí)具體思路策略?？偨Y(jié)起來(lái)，具體思路策略如下：

（一）樹(shù)立城市規(guī)劃全局觀，妥善處理城市規(guī)劃問(wèn)題

從目前來(lái)看，我國(guó)城市發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期，因受到發(fā)展速度加快的影響，導(dǎo)致城市發(fā)展發(fā)生一系列問(wèn)題，且問(wèn)題的產(chǎn)生和城市規(guī)劃之間存在一定程度的關(guān)聯(lián)性。如果只是采取規(guī)劃方式對(duì)相關(guān)矛盾性問(wèn)題進(jìn)行處理，則難以獲取理想的效果。因此，樹(shù)立城市規(guī)劃全局觀，從城市規(guī)劃角度考慮，對(duì)城市規(guī)劃中存在的問(wèn)題進(jìn)行了解，比如：規(guī)劃嚴(yán)肅性不足、空間約束性匱乏等。在明確城市規(guī)劃問(wèn)題的基礎(chǔ)上，則需采取合理的方法進(jìn)行妥善處理，主要處理方法包括：

1.以空間規(guī)劃體系為依據(jù)，優(yōu)化城市規(guī)劃布局，并推進(jìn)規(guī)劃體制改革，根據(jù)規(guī)劃立法的完善及落實(shí)，使城市規(guī)劃功能互補(bǔ)、銜接統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)得到有效實(shí)現(xiàn)。

2.在城市規(guī)劃過(guò)程中，有必要淘汰傳統(tǒng)擴(kuò)張規(guī)劃模式，落實(shí)邊界限定模式，進(jìn)一步優(yōu)化城市空間。與此同時(shí)，重視城市規(guī)劃連續(xù)性，使城市規(guī)劃工作持續(xù)推進(jìn)。

3.結(jié)合城市發(fā)展需求，使“三規(guī)合一”目標(biāo)得到有效實(shí)現(xiàn)，即：其一，土地利用規(guī)劃目標(biāo);其二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo);其三，城鄉(xiāng)規(guī)劃目標(biāo)。并對(duì)涉及市、縣的整體規(guī)劃方案加以構(gòu)建，以此作為藍(lán)圖，使城市規(guī)劃方案的全面落實(shí)得到有效促進(jìn)。

4.廣大民眾在城市規(guī)劃中起到了至關(guān)重要的作用，因此需認(rèn)真聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，了解民眾需求，使城市規(guī)劃順民心、合民意，并重視城市規(guī)劃立法的完善，以法律法規(guī)的規(guī)范、約束作用為依據(jù)，使城市規(guī)劃工作的執(zhí)法效果提升。

5.因城市規(guī)劃會(huì)受到長(zhǎng)期性事權(quán)規(guī)劃的影響，導(dǎo)致城市規(guī)劃工作潛在一些問(wèn)題。同時(shí)，在國(guó)家管控力度不足、城市規(guī)劃體系落實(shí)不完善的情況下，易影響城市規(guī)劃工作的經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益。對(duì)此，需在城市規(guī)劃工作開(kāi)展過(guò)程中，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃體系，在整體謀劃國(guó)土空間規(guī)劃體系內(nèi)容、要素的基礎(chǔ)上，使城市規(guī)劃工作的全面覆蓋目標(biāo)得到有效實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步促進(jìn)城市規(guī)劃工作質(zhì)量效益的提高。

（二）以國(guó)土空間規(guī)劃為導(dǎo)向，突出城市規(guī)劃在其中的價(jià)值作用

要使城市規(guī)劃的任務(wù)目標(biāo)高效完成，有必要以國(guó)土空間規(guī)劃為導(dǎo)向，然后將城市規(guī)劃在其中的價(jià)值作用突顯出來(lái)。一方面，基于空間總體規(guī)劃工作開(kāi)展期間，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃，然后將三大主導(dǎo)功能分區(qū)、“三線”約束作為基礎(chǔ)，將城市規(guī)劃的導(dǎo)控作用體現(xiàn)出來(lái)。同時(shí)，在城市總體規(guī)劃過(guò)程中，以綜合性原則、效益統(tǒng)一原則為依據(jù)，使經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益的統(tǒng)一目標(biāo)得到有效實(shí)現(xiàn);并樹(shù)立“以人為本”的規(guī)劃理念，對(duì)城市資源進(jìn)行優(yōu)化配置，進(jìn)而促進(jìn)民生的改善。另一方面，在城市規(guī)劃過(guò)程中，需實(shí)現(xiàn)“五個(gè)量化”目標(biāo)，即：其一，框定總量管控;其二，盤活總量管控;其三，質(zhì)量強(qiáng)化管控;其四，優(yōu)增量管控;其五，限定容量管控。與此同時(shí)，全面分析城市文化特色、功能定位以及建設(shè)管理等要素，通過(guò)合理科學(xué)的城市規(guī)劃方案的實(shí)施，使城市品質(zhì)提升，帶動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，并使城市人居環(huán)境得到有效改善，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。此外，需加強(qiáng)城市規(guī)劃底層管控工作的開(kāi)展，優(yōu)化城市街道規(guī)劃，確保城市街道規(guī)劃與城市交通安全、民眾基本生活需求相符。與此同時(shí)，以產(chǎn)權(quán)制度為依據(jù)，合理配置空間資源，提升物質(zhì)空間高質(zhì)量供給水平，使城市空間的宜居性、舒適性得到有效提高。

（三）以長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃為核心，帶動(dòng)現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展

城市規(guī)劃工作需樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展理念思想，深入了解發(fā)展規(guī)劃在城市規(guī)劃中的重要作用。然后，以長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃為核心，帶動(dòng)現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展。一方面，在城市總體規(guī)劃工作開(kāi)展期間，重視城市空間安排及戰(zhàn)略性發(fā)展，在確保地方發(fā)展需求得到有效滿足的基礎(chǔ)上，落實(shí)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃方案。另一方面，由于目前城市發(fā)展需兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此在城市未來(lái)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，需合理科學(xué)地安排部署社會(huì)建設(shè)工作，并嚴(yán)格落實(shí)經(jīng)濟(jì)法，使城市規(guī)劃的任務(wù)目標(biāo)更加明確。此外，還有必要結(jié)合我國(guó)各大城市發(fā)展的特點(diǎn)、需求，發(fā)揮城市發(fā)展在城市規(guī)劃中的引領(lǐng)作用，在合理規(guī)劃城市空間資源要素的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高國(guó)土空間利用效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由城市規(guī)劃帶動(dòng)現(xiàn)代化城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃體系和城市規(guī)劃之間關(guān)系密切，需要在了解兩者概念及內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上，樹(shù)立城市規(guī)劃全局觀，妥善處理城市規(guī)劃問(wèn)題;與此同時(shí)，有必要以國(guó)土空間規(guī)劃為導(dǎo)向，突出城市規(guī)劃在其中的價(jià)值作用;此外，還有必要以長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃為核心，帶動(dòng)現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展?？傊?，相信從以上方面做好，城市規(guī)劃工作的效率及質(zhì)量將能夠得到全面提升，進(jìn)一步為促進(jìn)現(xiàn)代城市穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱錦章.國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合[J].城市規(guī)劃，2021，45（04）：16-23.

[2]陳智乾，胡劍雙，王華偉.韌性城市規(guī)劃理念融入國(guó)土空間規(guī)劃體系的思考[J].規(guī)劃師，2021，37（01）：72-76+92.

[3]葉相華.國(guó)土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃研究[J].房地產(chǎn)世界，2020（20）：35-36.

[4]張和強(qiáng)，王歡，李晨，盛鳴.從改革到構(gòu)建：二戰(zhàn)后臺(tái)灣地區(qū)的空間規(guī)劃體系發(fā)展[J].國(guó)際城市規(guī)劃，2020，35（02）：104-110.

[5]鄒兵.國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下城市規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展前景與走向[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2020（01）：38-46.

[6]陳秉釗.關(guān)于《國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下城市規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展前景與走向》的評(píng)價(jià)意見(jiàn)[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2020（01）：47.

[7]何明俊.國(guó)土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可制度的轉(zhuǎn)型[J].規(guī)劃師，2019，35（13）：35-40.

[8]黃凱迪，許旺土.新國(guó)土空間規(guī)劃體系下交通規(guī)劃的適應(yīng)性變革——以廈門為例[J].城市規(guī)劃，2019，43（07）：21-33.

（作者單位：江西省地質(zhì)局地理信息工程大隊(duì)）