余池明

黨的十八大以來，黨中央多次對基層政權(quán)在社會治理中的角色定位提出了要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》等文件明確提出，推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法。將行政處罰權(quán)下移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），對于構(gòu)建更加簡約高效的基層管理體制，夯實國家治理體系和治理能力基礎(chǔ)具有重要意義。2019年以來，各地積極穩(wěn)妥地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，試點先行，多種模式積極探索，改革各項工作順利起步，基層治理水平逐步提升。

一、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革取得的成效

新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法改革，通過明確執(zhí)法主體及事項，打造高效執(zhí)法隊伍，構(gòu)建信息化執(zhí)法平臺，形成統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范，成功打通基層社會治理“最后一公里”。在理順執(zhí)法體制，防止多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法，提升綜合執(zhí)法水平和效能，降低行政執(zhí)法成本，便民等方面取得了階段性成效。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力有效提升

將執(zhí)法和管理職責賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），實現(xiàn)基層政府行政管理權(quán)責一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機構(gòu)主動作為，積極開展各類執(zhí)法工作。作為最基層的執(zhí)法機構(gòu)，在面對破壞環(huán)境等違法行為及信訪時，能夠做到第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處理，在快速響應、后續(xù)督促整改及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府綜合協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮明顯優(yōu)勢，有效解決了“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。

（二）基層行政執(zhí)法資源有效整合

各地統(tǒng)一建立綜合行政執(zhí)法委員會，組建綜合行政執(zhí)法辦公室（綜合行政執(zhí)法隊），充分整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法職責和執(zhí)法資源，規(guī)范和創(chuàng)新執(zhí)法服務(wù)機制，推動綜合行政執(zhí)法向基層延伸，提升基層執(zhí)法效能。有效整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具有行政執(zhí)法和管理職能的機構(gòu)、編制、人員和財政等資源，下劃涉及城管、勞動、衛(wèi)生、國土、水利等部門360多名編制內(nèi)行政執(zhí)法人員充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機構(gòu)，基層執(zhí)法力量顯著增強。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整合巡查力量和網(wǎng)格化人員，以往由多個部門監(jiān)管執(zhí)法的事項改由綜合執(zhí)法機構(gòu)集中監(jiān)管，多頭執(zhí)法、相互推諉、職能分散等頑疾得到有效破除。

（三）行政執(zhí)法效率有效提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法人員下沉一線，第一時間接觸違法行為并有效處置，綜合執(zhí)法監(jiān)管方式由被動型變?yōu)橹鲃有?、由粗放型變?yōu)榫毿?、由突擊型變?yōu)殚L效型，降低執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效能，違法案件數(shù)量明顯下降，群眾投訴舉報得到較好解決，實現(xiàn)執(zhí)法效能和社會效益“雙提升”。

（四）行政執(zhí)法行為有效規(guī)范

建立綜合執(zhí)法聯(lián)席會議制度，針對性解決具體問題。上級執(zhí)法部門加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)指導和考核力度，規(guī)范執(zhí)法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）使用統(tǒng)一綜合執(zhí)法平臺、行政處罰自由裁量基準、行政執(zhí)法文書，提高案件辦理質(zhì)量。落實行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度，綜合執(zhí)法社會滿意度明顯提升。

二、存在的主要問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能定位的沖突問題

不少基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）把發(fā)展經(jīng)濟、保障民生作為主要任務(wù)，而沒有把行政執(zhí)法擺上重心位置，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核也是主要看經(jīng)濟指標。發(fā)展經(jīng)濟就要招商引資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）往往出于優(yōu)化營商環(huán)境考慮，對一些招商引資企業(yè)的違法行為，包括違法建設(shè)、違法排水、毀損綠化、違法設(shè)置大型戶外廣告等，只能睜一只眼閉一只眼，聽之任之。

（二）下沉職權(quán)過多，執(zhí)法力量不足

部分地區(qū)沒有考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的承接能力，下沉劃轉(zhuǎn)職責過多，甚至存在一些主管部門以人少為由將不該下沉的職責推給街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的現(xiàn)象。由于執(zhí)法力量不足，招錄相應協(xié)管人員進行補充，而協(xié)管員的配備標準、招錄方式、使用管理、工資福利等缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導致協(xié)管員素質(zhì)參差不齊，不利于提升管理水平。

（三）基層執(zhí)法協(xié)作配合機制不健全

有的部門認為處罰權(quán)轉(zhuǎn)移就是監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移，因而只審批不監(jiān)管的情況時有發(fā)生。很多管理可以解決的問題，一旦管理和執(zhí)法分開，監(jiān)管部門就不再負起監(jiān)管責任，造成違法情況越來越多。部分需要技術(shù)手段來確定當事人是否違法的劃轉(zhuǎn)案件執(zhí)法權(quán)移交后，電話及信訪投訴也都移至執(zhí)法部門，而由于缺乏專業(yè)資質(zhì)和技術(shù)，造成案件辦理時間過長，導致群眾滿意度降低。信息共享機制不夠暢通，基層綜合執(zhí)法無法及時獲知與執(zhí)法有關(guān)的審批情況，職能部門也不能及時掌握城管部門的處罰資料。

（四）辦案能力和水平有待提升

一是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對執(zhí)法文書質(zhì)量要求不嚴，部分執(zhí)法案卷類型單一，辦案證據(jù)不夠充分，無法體現(xiàn)整改前后情況。二是部分執(zhí)法文書制作不精細，文書格式不正確，無公章、無執(zhí)法人員和審批領(lǐng)導簽名。三是機械套用案件模板，出現(xiàn)法條、日期、時間和違法地點等錯誤。四是自由裁量基準適用不當，違法情節(jié)未具體表述，執(zhí)法文書未體現(xiàn)當事人陳述申辯等內(nèi)容。五是部分案卷存在執(zhí)法人員手寫文字有涂改、語句表達不準確、日期前后矛盾、代執(zhí)法人員簽名等問題。

（五）執(zhí)法行為不夠規(guī)范

一是行政執(zhí)法公示不及時。部分執(zhí)法單位未能明確專人負責公示，或者執(zhí)法人員信息、案件信息不及時公示。二是執(zhí)法過程記錄不完整。雖配備執(zhí)法記錄儀等音像設(shè)備，但存在未將執(zhí)法過程全記錄、未將現(xiàn)場執(zhí)法視頻及時保存等現(xiàn)象。三是法制審核制度落實不到位。法制審核人員的專業(yè)程度不夠，專職審核人員缺乏。四是還存在執(zhí)法程序結(jié)束后，再回頭補法制審核流程等情況，導致法制審核對行政執(zhí)法過程的監(jiān)督作用弱化。

（六）執(zhí)法隊伍建設(shè)存在短板

一是行政執(zhí)法力量仍顯不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法人員辦案能力有所欠缺;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法人員身份比較復雜，在編與臨聘人員的職責劃分不明，同工不同酬的現(xiàn)象普遍存在;三是培訓不到位，隊伍規(guī)范化建設(shè)有所弱化。

三、健全和優(yōu)化街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法工作機制的建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法是一項系統(tǒng)工程，需要建立和完善一系列工作機制，以保障基層綜合執(zhí)法的健康運行。新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定：“有關(guān)地方人民政府及其部門應當加強組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機制，完善評議、考核制度?！编l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應當加強執(zhí)法組織、執(zhí)法機制、執(zhí)法隊伍建設(shè)，提升有效綜合執(zhí)法能力。

（一）加強組織協(xié)調(diào)

成立由區(qū)委區(qū)政府（縣委縣政府）主要領(lǐng)導任組長，分管領(lǐng)導任副組長，區(qū)（縣）涉及執(zhí)法權(quán)下沉的部門、區(qū)（縣）司法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負責人為成員的綜合行政執(zhí)法工作領(lǐng)導小組，下設(shè)辦公室，負責全區(qū)（縣）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的組織、協(xié)調(diào)、督導、考核、評比等工作。

（二）加強專業(yè)部門的業(yè)務(wù)指導

區(qū)（縣）城管執(zhí)法部門及其他領(lǐng)域執(zhí)法部門作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)主管部門，配合司法部門做好綜合行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導和技術(shù)支持，對口做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法人員培訓工作?？梢猿闪Ⅲw制改革工作專班，跟蹤指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法改革涉及本部門的業(yè)務(wù)。

（三）加強司法部門的執(zhí)法監(jiān)督

加強法制審核工作，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》落實行政執(zhí)法的公示制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度，做到嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

（四）完善案卷評查機制

采取自查、互評、抽查等方式，定期對案卷進行評查，不斷規(guī)范執(zhí)法行為，提高案卷質(zhì)量。以執(zhí)法案卷評查制度為基礎(chǔ)，搭建執(zhí)法工作交流平臺，加強個案分析，注重案卷評查機制與現(xiàn)有其他執(zhí)法監(jiān)督方式相結(jié)合，以編寫指導案例的形式對解決問題提出意見和建議。

（五）建立健全執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機制

建立協(xié)作制度，通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，開展聯(lián)合執(zhí)法。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與區(qū)（縣）職能部門之間的案件移送機制，發(fā)現(xiàn)應當由對方查處的違法行為時，及時告知進行查處。建立綜合執(zhí)法信息資源共享制度，實現(xiàn)行政許可、行政處罰、行政檢查等各類行政管理信息資源的共享。

（六）落實執(zhí)法責任制，建立執(zhí)法評議考核制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面落實行政執(zhí)法責任制，公開執(zhí)法職權(quán)，明確執(zhí)法人員崗位職責，細化執(zhí)法流程。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法納入?yún)^(qū)（縣）法治建設(shè)考核體系和法治政府建設(shè)督查范圍，將綜合執(zhí)法情況作為依法行政專項考核的重要內(nèi)容，不斷完善社會公眾對執(zhí)法工作的評議機制。

（七）加強基層綜合執(zhí)法隊伍專業(yè)能力建設(shè)

主管部門要加強基層綜合執(zhí)法隊伍的規(guī)范化建設(shè)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊伍培訓和技能訓練制度，幫助街鎮(zhèn)執(zhí)法人員熟練掌握與街鎮(zhèn)執(zhí)法有關(guān)的各項法律知識和專業(yè)技能，不斷提升依法行政水平和執(zhí)法辦案能力。

（八）嚴格執(zhí)法輔助人員管理

明確輔助執(zhí)法人員適用崗位、身份性質(zhì)、職責權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、聘用條件和程序等，建立健全聘用、管理、培訓、獎懲、退出等制度。輔助執(zhí)法人員只能配合城市管理執(zhí)法人員從事宣傳教育、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作。

參考文獻

[1] 張曉瑩. 守正與創(chuàng)新：行政處罰制度的三點擴容[J].民主與法制，2021（28）：50-53.

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（責任編輯：嚴陳玲）