陸小成

一、首都城市功能的內(nèi)涵與辨析

北京既承擔(dān)著國家首都的職責(zé)，又承擔(dān)著一般城市的基本功能。其雙重身份決定了首都城市在功能定位上具有一般性與特殊性高度結(jié)合的特點(diǎn)。首都功能與城市功能交叉融合，各自具有不同的內(nèi)涵和相對的獨(dú)立性，但兩者也相互補(bǔ)充和促進(jìn)，存在著辯證統(tǒng)一的關(guān)系。正確厘清城市功能與首都功能的區(qū)別與聯(lián)系，貫徹落實首都城市戰(zhàn)略定位，科學(xué)把握好“都”與“城”的關(guān)系，是從“國之大者”的高度深刻把握首都發(fā)展要義、推動首都高質(zhì)量發(fā)展的重要前提和關(guān)鍵。

（一）城市功能

所謂“城市功能”，就是維持城市生存與發(fā)展的功能與作用。1933年，國際建筑協(xié)會發(fā)布的《雅典憲章》指出：城市具有居住、工作、游憩和交通作用，強(qiáng)調(diào)城市的生產(chǎn)、生活功能。1977年的《馬丘比丘憲章》進(jìn)一步指出：城市是聯(lián)結(jié)人與人關(guān)系的綜合體，城市具備對居民價值觀導(dǎo)向作用。根據(jù)兩部憲章中對城市功能的闡述，一般城市功能可歸結(jié)為生活功能、生產(chǎn)功能和價值觀導(dǎo)向功能。這三種功能是一般的城市功能，也稱城市的基礎(chǔ)功能。一般而言，維持城市基礎(chǔ)功能運(yùn)行主要由三個要素決定，即人口的集聚、產(chǎn)業(yè)分工的形式，以及城市居民交往與服務(wù)的模式，這些又最終形成了城市的功能系統(tǒng)，包括城市的政治功能、基礎(chǔ)功能、公共服務(wù)功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能等。

（二）首都功能

所謂“首都功能”，就是都城為了實現(xiàn)首都職能所進(jìn)行的區(qū)別于其他一般城市的戰(zhàn)略定位與功能要求。首都功能主要體現(xiàn)在兩個方面：一是國家權(quán)力與政治管理中心。首都作為承載國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的城市，具有行使國家政治權(quán)力的中心地位。這種地位需要國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)決定、公布，并由國家法律載明。二是民族國家構(gòu)建與整合的象征。民族國家是指具有統(tǒng)一民族利益和同質(zhì)國民文化的，并在法律上代表全體國民的主權(quán)國家。首都作為國家的政治中心，是國家治理體系中的首要區(qū)域，集中展示國家精神與民族特性，是國家向心力和連接國際的主要紐帶。首都功能并非指單一的城市功能，它是一個完整體系，體系中不僅包括首都基礎(chǔ)功能，也包括首都主導(dǎo)功能。根據(jù)首都城市的主體功能與結(jié)構(gòu)分類，可將首都分為單功能城市與多功能城市兩類。

（三）首都城市功能

首都城市功能是城市一般功能與首都功能的高度疊加，既要滿足一般城市所需要的基本功能，如生活、生產(chǎn)、社會等功能，又必然有首都功能所賦予的功能特性，是“都”與“城”雙重身份與功能的聚合。北京作為一個具有現(xiàn)代化特點(diǎn)的國際性特大城市，其首都的中心性與國際的現(xiàn)代性的城市功能緊密聯(lián)結(jié)。作為首都，其政治功能、文化功能、管理功能等應(yīng)進(jìn)一步凸顯。作為國際性特大城市，其需要發(fā)展與完善服務(wù)功能、交往功能、產(chǎn)業(yè)功能等，突出國際性城市的定位。首都功能為城市帶來更多的資源要素，包括高素質(zhì)人才、高技術(shù)、更多金融資本，這些資源要素更有利于產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)高速增長，會提升所在城市的品位，偏離首都功能則會降低城市品位。黨中央提出的落實首都城市戰(zhàn)略定位、疏解非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、建設(shè)北京城市副中心、建設(shè)雄安新區(qū)等國家戰(zhàn)略已經(jīng)明確了北京的首都城市功能定位。

（四）城市功能、首都功能與非首都功能的辨析

2014年2月，習(xí)近平總書記視察北京時提出：堅持和強(qiáng)化首都全國“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的核心功能。與“四個中心”的首都核心功能定位不相符的其他功能即為非首都功能。從首都功能的內(nèi)涵上看，城市功能肯定不屬于首都功能，但首都功能運(yùn)行的基礎(chǔ)是城市功能運(yùn)行，沒有基本的城市功能作為保障，首都功能運(yùn)行就是空中樓閣。非首都功能與城市功能不能直接畫等號。兩者之間具有某些功能的重合，但不完全一致。保障和服務(wù)首都功能運(yùn)行的應(yīng)該是城市功能，如基本的生活服務(wù)、教育醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)功能，這方面的功能從理論上說就不應(yīng)該屬于非首都功能，不能被疏解外遷。有關(guān)影響首都功能與城市功能運(yùn)行的、發(fā)展過多的產(chǎn)業(yè)與功能應(yīng)該屬于非首都功能。有研究指出，非首都功能實際上就是指北京的首都屬性對北京先天附帶的城市功能所產(chǎn)生的負(fù)面影響。這種闡釋不無道理，影響首都功能發(fā)揮的功能可以界定為非首都功能，疏解這些功能對首都功能及整座城市功能運(yùn)行均能帶來好處，有助于緩解城市壓力、治理大城市病。這就科學(xué)地界定了非首都功能與首都功能、城市功能的區(qū)分，更有利于剖析首都城市功能的演變規(guī)律及其可能形成的空間問題。

二、首都城市功能的歷史演進(jìn)及其空間問題

基于歷史邏輯，研究首都城市功能是如何定位的、每個階段具有什么樣的特征和空間問題，是研究首都城市功能演進(jìn)的重要視角。可以說，首都功能為城市功能帶來更多資源，提升城市功能品位。城市功能為首都功能提供基本的承載基礎(chǔ)，影響首都功能品質(zhì)。首都功能中最核心的是政務(wù)服務(wù)功能，城市功能中最基礎(chǔ)的是經(jīng)濟(jì)功能，兩種功能的良性運(yùn)行需要空間上的合理布局，否則就會相互擠壓。借鑒相關(guān)研究成果，將北京的首都城市功能歷史演進(jìn)分為以下四個階段。

（一）消費(fèi)城市階段（1900—1949年）：空間問題不太明顯

近代以來，隨著殖民者入侵，西方文化、金融資本等大量涌入，促使北京傳統(tǒng)城市發(fā)展向殖民性與資本性轉(zhuǎn)變，進(jìn)而呈現(xiàn)出世俗化與商業(yè)化特征。北京也從政治、軍事中心轉(zhuǎn)變成消費(fèi)城市。1900年到1949年，北京一直圍繞消費(fèi)型的商業(yè)都市而發(fā)展。這一時期，北京城市發(fā)展相對滯后，城市規(guī)模相對較小，人口膨脹不突出，空間問題不夠明顯。

（二）工業(yè)城市階段（1949—1996年）：空間問題不斷顯現(xiàn)

新中國成立之初，百廢待興，中央對北京提出“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”的指導(dǎo)方針，北京以舊城為中心進(jìn)行了行政中心改擴(kuò)建和工業(yè)區(qū)布局。1953年編制的《改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案》確定北京為我國政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心。作為城市性質(zhì)的空間落實，規(guī)劃方案在東北郊、東郊等地設(shè)置大片工業(yè)區(qū)。改革開放后，首都工業(yè)地位不斷提升，但隨之而來的空間問題不斷控制進(jìn)京人口，中央和國家機(jī)關(guān)要堅持精簡機(jī)構(gòu)、壓縮在京人口。1983年中共中央、國務(wù)院批復(fù)的《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》確定北京為全國政治中心和文化中心，并提出市區(qū)堅持分散集團(tuán)式布局，嚴(yán)控在京新建和擴(kuò)建企業(yè)、事業(yè)單位。1993年國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（1991年至2010年）》確定北京是全國的政治中心和文化中心、世界著名的古都和現(xiàn)代國際城市。兩次總規(guī)中均不再提經(jīng)濟(jì)中心。

（三）首都經(jīng)濟(jì)階段（1997—2013年）：空間問題日益嚴(yán)重

1997年，中共北京市第八次黨代會提出“首都經(jīng)濟(jì)”概念，發(fā)展符合首都城市功能要求和資源特點(diǎn)的知識經(jīng)濟(jì)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，積極清退與首都功能要求不相符的產(chǎn)業(yè)?！侗本┦谐鞘锌傮w規(guī)劃（2004年—2020年）》確定北京為國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市。北京一些深層次矛盾和空間布局不合理問題更加嚴(yán)重，人口資源環(huán)境矛盾日益凸顯。1997年，北京市常住人口為1240萬人，2013年增長到2114.8萬人，平均每年增加54.7萬人，相當(dāng)于每年新增一個外國大城市的規(guī)模。從各區(qū)人口增長看，2005年至2013年，北京人口增長最快的是昌平、朝陽、海淀和豐臺等區(qū)，年均增長分別為13.8375萬人、12.9875萬人、12.375萬人、8.6625萬人。北京五環(huán)路內(nèi)約667平方公里范圍內(nèi)的常住人口已達(dá)到1000萬人左右，以全市大約4%的占地面積集聚全市約50%的人口，人口在局部空間過快增長和膨脹，引發(fā)特大城市病。

（四）首都發(fā)展階段（2014至今）：空間問題有望破解

2014年2月，習(xí)近平總書記視察北京時指出：表面看，北京的問題是人口過多帶來的，其實深層次上是功能太多帶來的。北京市編制《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》確定全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的首都城市戰(zhàn)略定位，形成“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間布局。首都北京進(jìn)入城市更新、減量提質(zhì)的空間優(yōu)化關(guān)鍵階段。歷史以來形成的首都北京空間問題，有望在新時代通過優(yōu)化空間布局、疏解非首都功能、推動減量發(fā)展中得到有效解決。

從首都城市功能的演進(jìn)歷程來看，北京作為國家首都，政治中心一直在首都發(fā)展要義中處于核心地位和首要內(nèi)容，文化中心、國際交往中心的功能定位均基本保留和不斷強(qiáng)化。但多年來空間布局不合理狀況一直未能得到根本性遏制。通過最近幾年北京實施疏解整治促提升行動，人口規(guī)模及密度得到有效控制。根據(jù)《北京統(tǒng)計年鑒2021》數(shù)據(jù)顯示，北京常住人口2016年達(dá)到最高峰為2195.4萬人，隨后呈逐年遞減態(tài)勢，2020年年末北京常住人口為2189萬人，比2016年減少了6.4萬人。北京市常住人口密度2016年達(dá)到最高，每平方公里1338人，隨后逐年遞減，2020年全市常住人口密度為1334人/平方公里。從各區(qū)來看，核心區(qū)和中心城區(qū)人口密度均有減少，但屬于核心功能區(qū)的西城區(qū)和東城區(qū)的人口密度均高于其他區(qū)。北京目前遇到的人口問題不是規(guī)模過大，而是人口在核心區(qū)域的過度集中。北京特大城市病從表面上看是人口過多帶來的，從本質(zhì)上看卻是人口和功能在局部空間過度集聚所導(dǎo)致的，空間分布不合理是首都城市功能運(yùn)行最大的障礙。

三、新時代首都城市功能優(yōu)化與發(fā)展路徑

從“國之大者”高度認(rèn)識和推動首都發(fā)展，要以“四個中心”功能建設(shè)和“四個服務(wù)”水平提高為重要目標(biāo)，加強(qiáng)首都城市功能的空間優(yōu)化與高質(zhì)量發(fā)展，更好地履行首都職責(zé)和使命。面向新時代首都發(fā)展的新形勢、新挑戰(zhàn)、新要求，貫徹落實首都城市戰(zhàn)略定位，破解首都北京存在的人口膨脹等特大城市病難題，避免首都功能與城市功能在中心城區(qū)特別是核心區(qū)過度集聚和疊加，推動首都高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)選擇以下發(fā)展路徑。

（一）以建設(shè)好核心區(qū)為重要政治任務(wù)，優(yōu)化空間布局，高標(biāo)準(zhǔn)保障首都功能

《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》強(qiáng)調(diào)：規(guī)劃建設(shè)管理好首都功能核心區(qū)，是落實首都城市戰(zhàn)略定位、切實履行好首都職責(zé)的必然要求，必須作為重要政治任務(wù)抓緊抓好。核心區(qū)及部分中心城區(qū)主要承擔(dān)首都功能的重要任務(wù)，重點(diǎn)是做好服務(wù)，保障中央，在空間做好“減法”，嚴(yán)格控制和“堵住”增量，不斷調(diào)整存量，同時彌補(bǔ)好公共服務(wù)、軌道交通、文化設(shè)施等短板，提高城市品質(zhì)，優(yōu)化核心區(qū)功能。建立首都發(fā)展基金和首都預(yù)算制度，完善首都財政轉(zhuǎn)移支付制度，為核心區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地保障好首都服務(wù)功能提供重要支撐，避免經(jīng)濟(jì)功能和服務(wù)功能在核心區(qū)高度疊加，從首都功能的空間優(yōu)化布局上破解首都特大城市病難題。

（二）以建設(shè)好發(fā)展新區(qū)為重要動力源，集聚空間要素，高要求推動首都發(fā)展

首都北京不是不要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是要在更好的空間發(fā)展好經(jīng)濟(jì)，在不影響首都功能發(fā)揮的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而發(fā)展新區(qū)遠(yuǎn)離中心城區(qū)，自身有發(fā)展空間。破解首都發(fā)展不平衡不充分難題，需要加快北京發(fā)展新區(qū)的建設(shè)，主動承擔(dān)核心區(qū)和中心城區(qū)的功能疏解，集聚優(yōu)質(zhì)資源要素，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。將更多功能、資源要素向周邊新城如大興、房山、順義、通州等搬遷，將更多的經(jīng)濟(jì)要素和發(fā)展動能向有空間優(yōu)勢的發(fā)展新區(qū)轉(zhuǎn)移。以北京城市副中心、大興國際機(jī)場為新動力源，避免重復(fù)中心城區(qū)的特大城市病難題，高要求加快配套設(shè)施建設(shè)，形成首都發(fā)展的新高地。

（三）以推動京津冀協(xié)同發(fā)展為重要布局，強(qiáng)化協(xié)同創(chuàng)新，高水平建設(shè)首都經(jīng)濟(jì)圈

倫敦、東京、巴黎等許多國際大都市在空間演進(jìn)過程中，往往通過構(gòu)建“多中心”的空間格局實現(xiàn)城市功能的優(yōu)化配置。充分發(fā)揮首都北京科技資源優(yōu)勢，建立“研發(fā)在北京、轉(zhuǎn)化在津冀兩地”的協(xié)同創(chuàng)新模式，加快構(gòu)建京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體。借鑒深圳經(jīng)驗，吸引國內(nèi)外知名高校、研究院所建立大學(xué)新校區(qū)、新研究院，構(gòu)建京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，吸引北京重點(diǎn)高校、中科院及名牌企業(yè)到津冀，特別是到河北省、雄安新區(qū)等地建立分校、分研究院、分公司，健全創(chuàng)新人才的激勵機(jī)制，推動三地創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈融合，高水平建設(shè)首都經(jīng)濟(jì)圈。

（四）以創(chuàng)新體制機(jī)制為重要抓手，增強(qiáng)輻射帶動，高質(zhì)量建設(shè)世界級城市群

優(yōu)化首都城市功能，疏解非首都功能，要依靠好的體制機(jī)制和市場化手段，形成優(yōu)化和疏解的動力與吸引力。應(yīng)以“五子”聯(lián)動為關(guān)鍵突破口，以體制機(jī)制創(chuàng)新為重要抓手，建立多部門合作機(jī)制，強(qiáng)化央地聯(lián)動與輻射帶動，制定中央級企業(yè)等疏解搬遷方案，疏解到北京新區(qū)及河北、天津等周邊區(qū)域，為疏解單位尋找更好、更大的發(fā)展空間，變疏解壓力為發(fā)展動力。創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，在生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境治理、污染工業(yè)園區(qū)治理等領(lǐng)域，吸引北京優(yōu)質(zhì)科技資源幫扶河北重污染工業(yè)區(qū)的治理，發(fā)揮中關(guān)村企業(yè)在新能源、新技術(shù)等領(lǐng)域的優(yōu)勢，幫扶企業(yè)節(jié)能減排與綠色發(fā)展，將“兩山”理論落到實處。以產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、綠色低碳、生態(tài)宜居為導(dǎo)向，推動以首都為核心的世界級城市群高質(zhì)量發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：鞠阿蓮）