王偉?陳琳?張涵睿

北京作為首都，在邁向世界頂尖城市的進(jìn)程中，將會面臨國際大事件高頻度、高強(qiáng)度、高要求的考驗。2022年，北京成為世界首個“雙奧之城”，未來可能接受更多國際大事件的考驗，能否持續(xù)做到高水平保持城市功能正常運轉(zhuǎn)、高質(zhì)量保證各項活動順利進(jìn)行、高效能應(yīng)對各種可能突發(fā)情況，對北京形成符合世界城市要求的應(yīng)急管理能力和管理體系現(xiàn)代化提出了更高要求。正是出于這樣一種居安思危的意識，我們認(rèn)為亟須結(jié)合北京自身狀況，設(shè)計一套“全球化通則與在地化特色兼顧”的城市應(yīng)急管理體系，大幅提升北京對國際大事件的容納承載能力及北京的城市運行安全韌性，在此本文嘗試提出一些新思路。

一、核心概念內(nèi)涵

（一）國際大事件

國際大事件是指城市日常性事務(wù)之外，可以預(yù)見的，不包括突發(fā)事件的以國際大型賽事、會議、展覽與外交訪問為支撐的、重大的、對城市發(fā)展有顯著影響的事件，具有以下特征（見表1）。

表1 國際大事件特征

（二）應(yīng)急管理機(jī)制

應(yīng)急管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)過程中，通過建立必要的應(yīng)對機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全，促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動，包括應(yīng)急管理能力：信息報告、決策指揮、公眾溝通、社會動員、調(diào)查評估、應(yīng)急保障等。

二、構(gòu)建“場館—事件—策略”三位一體的事件應(yīng)急管理框架

提升應(yīng)急管理效能，首先要提高應(yīng)急管理資源的精準(zhǔn)聚焦，讓好鋼用在刀刃上。為此，結(jié)合實地調(diào)研，本研究認(rèn)為，要改變傳統(tǒng)撒胡椒面式的面面俱到、缺少輕重緩急的模式，創(chuàng)新一種抓住牛鼻子式的，圍繞場館、事件、策略三個核心要素的應(yīng)急管理資源優(yōu)化配置方案。

（一）場館風(fēng)險分級

以各個場館為圓心，以2000米為半徑，在這個中心圓里進(jìn)行重點關(guān)注因素的數(shù)據(jù)采集與研究（見表2），將多因素綜合后獲得場館安全分級評價結(jié)果。

表2 大型事件舉辦場館風(fēng)險評價重要因素

首先，根據(jù)對場館劃定范圍內(nèi)上述重點評價因素的提取，進(jìn)行綜合評價分析得到該場館的安全等級分級（高風(fēng)險場館或低風(fēng)險場館），進(jìn)而以場館為中心劃定風(fēng)險防范網(wǎng)格范圍，建設(shè)面向國際大事件組織的實時應(yīng)急統(tǒng)籌管理單元。

其次，考慮到場館經(jīng)營屬性帶給應(yīng)急處置的影響，按照場館的經(jīng)營性質(zhì)進(jìn)行梳理，大致可分為三類：一是綜合性場館，為政府主導(dǎo)建設(shè)的、可開展多種性質(zhì)的國際大事件的場館，如國家會議中心;二是專業(yè)性場館，為政府主導(dǎo)建設(shè)的、更多開展某種特殊性質(zhì)的國際大事件的場館，如全國農(nóng)業(yè)展覽館;三是商業(yè)性場館，為企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)的，用于開展國際性會談、拍賣會或其他性質(zhì)的國際大事件的場館，如北京國際飯店會議中心。

（二）事件影響分級

在對場館進(jìn)行評級分類后，進(jìn)一步展開對國際大事件影響分級研究。首先，借鑒《在華舉辦國際會議管理辦法的實施細(xì)則》相關(guān)規(guī)定，以參會人員級別、參會人員數(shù)量作為國際大事件重要級別指標(biāo)（見表3），按國際大事件影響重要程度分為：高影響級別國際大事件、低影響級別國際大事件。

表3 國際大事件影響級別分類

其次，考慮到大型事件類型對應(yīng)急防范需求的差異性，對在北京召開的國際大事件進(jìn)行歸類，大致可分為國際會議、國際展覽和國際賽事三類（見表4）。

表4 國際大事件分類

（三）應(yīng)急策略分級

根據(jù)對不同類型的場館、國際大事件的特點進(jìn)行分析，制定提供不同的應(yīng)急策略，主要包括應(yīng)急安保、應(yīng)急管控、應(yīng)急服務(wù)等（見表5）。

表5 大型事件主要應(yīng)急策略分類分級

（四）矩陣清單組合

根據(jù)場館的風(fēng)險等級評價分類與對國際大事件的影響級別進(jìn)行矩陣分析，可以得到“高風(fēng)險場館—高影響級別事件、高風(fēng)險場館—低影響級別事件、低風(fēng)險場館—高影響級別事件、低風(fēng)險場館—低影響級別事件”的四種組合類型，進(jìn)而再將應(yīng)急策略植入，得到“場館—事件—策略”三位一體的國際大事件應(yīng)急管理框架（見圖1）。

圖1 “場館—事件—策略”三位一體應(yīng)急管理框架

三、構(gòu)建“時空—主體—信息”三位一體的事件協(xié)同優(yōu)化機(jī)制

通過文獻(xiàn)查閱與實地調(diào)研，本研究提出一個面向國際大事件的城市應(yīng)急管理運行的基本流程（見圖2）?？梢钥闯?，參與對象、涉及內(nèi)容、處置環(huán)節(jié)、信息渠道、適用對象等都是多樣化的，需要高度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)高水平的應(yīng)急管理。通過對北京實地調(diào)研訪談及問卷調(diào)查，本研究認(rèn)為需要在事件時空協(xié)同、關(guān)鍵主體協(xié)同、雙線信息協(xié)同等三個層面進(jìn)一步加以完善和提升，這將有利于最終得到一套系統(tǒng)整體、科學(xué)智慧、運行長效、持續(xù)迭代的國際大事件城市應(yīng)急管理機(jī)制。

圖2 面向國際大事件的城市應(yīng)急管理基本流程

（一）事件時空協(xié)同

大事件應(yīng)急管理主要涉及時間和空間兩個維度，這兩個維度相互獨立又相互聯(lián)系，只有對應(yīng)確認(rèn)好這兩個維度之間的相互關(guān)系，才能降低應(yīng)急管理中的犯錯率，完善整個應(yīng)急管理體系的可控性。主要有以下三個重要方面需要明確：

統(tǒng)一性。對于大事件應(yīng)急管理中時間點及空間位置的設(shè)定需要保證統(tǒng)一性，即不能有不同部門重復(fù)設(shè)置或者割裂單獨設(shè)置時間節(jié)點和空間位置，否則將出現(xiàn)現(xiàn)場指揮混亂，無法確認(rèn)措施實施地點、時間及對象等問題。

同步性。對于大事件時間和空間的管控需要同步進(jìn)行，不能一方先行，一方后行，不同步的位置設(shè)定可能會使得最終的運行結(jié)果存在偏差。所以，必須是一個時間點就有一個相對應(yīng)且完整單一的空間位置，以及對應(yīng)的具體措施。

確定性。對于大事件時間和空間具有明確標(biāo)度和測量手段的變量，其設(shè)定一定是準(zhǔn)確無誤的，確認(rèn)定點才能使得最后的應(yīng)急管理的實施準(zhǔn)確無誤，并落實到具體應(yīng)急預(yù)案的文書上形成參考標(biāo)準(zhǔn)，否則就容易出現(xiàn)信息失真及權(quán)責(zé)不明等現(xiàn)象。

（二）關(guān)鍵主體協(xié)同

1.政府內(nèi)部協(xié)同。大事件應(yīng)急管理需要中央和地方兩個層面的多個政府部門同時采取應(yīng)急措施，各個部門雖然都有自己特定的內(nèi)部應(yīng)急機(jī)制，但在整個應(yīng)急管理過程中不同部門之間的信息交互至關(guān)重要，而就現(xiàn)有政府部門結(jié)構(gòu)來看，應(yīng)急管理工作結(jié)構(gòu)不夠扁平化，導(dǎo)致在部門內(nèi)外仍存在信息傳遞失真及信息孤島現(xiàn)象，并且在這種結(jié)構(gòu)下的信息傳遞也會大大降低效率。所以面向國際大事件，應(yīng)急管理過程需要建立一個高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的有機(jī)有序工作機(jī)制，按照應(yīng)急管理方向和強(qiáng)度的不同，抽調(diào)相應(yīng)比例人員來組建專門的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)各個分項的工作人員，形成扁平化的兩級工作結(jié)構(gòu)，快速共享傳遞各部門之間的信息，并對應(yīng)急管理做出有效決策、指揮和控制，從而對事前應(yīng)急、事中應(yīng)急和事后應(yīng)急做出有效的管控。

2.政府社會協(xié)同。人民城市人民建，人民城市為人民，人民的力量是無窮的，所以在應(yīng)急管理中，人民群眾的參與是必不可少的且必須納入考慮的一項內(nèi)容。為此，首先，需要在大事件發(fā)生前充分做好群眾教育工作，使得事件在民眾中有自發(fā)的可行度，從而減少事件所帶來的負(fù)面影響和辦公阻力;其次，需要在事件中充分考慮居民的安全、得到的公眾服務(wù)、受影響的生活等方面，盡量在影響與接收中建立平衡，最大限度地在滿足需求的同時考慮民生意愿;最后，在大事件后需要有有效的民意反饋系統(tǒng)，從而在政府與群眾層面上充分為以后的應(yīng)急管理做出反思和調(diào)整。如若發(fā)生緊急情況，在應(yīng)急管理過程中，政府要積極引導(dǎo)群眾、企業(yè)、NGO等共同行動，通過諸多手段建立起政府與社會之間聯(lián)系的紐帶，達(dá)成政府與社會在大事件應(yīng)急管理中的協(xié)同配合，從而保障應(yīng)急管理的順利進(jìn)行。

（三）雙線信息協(xié)同

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的今天，應(yīng)急管理不僅包括線下現(xiàn)場的管控引導(dǎo)，還要考慮線上這一先進(jìn)便捷的信息傳播途徑。

1.合理利用。在萬物互聯(lián)時代，移動信息網(wǎng)絡(luò)已成為信息傳播的主要媒介。微信公眾號、網(wǎng)頁、微博、抖音等都可以作為信息傳遞的新途徑，通過網(wǎng)絡(luò)可以實現(xiàn)應(yīng)急管理中信息的發(fā)布和反饋，與傳統(tǒng)模式相比，效率有極大的提高，并可以逐步進(jìn)行內(nèi)部信息流動的線上傳遞試點。

2.精準(zhǔn)控制。網(wǎng)絡(luò)是一把“雙刃劍”，在擁有極強(qiáng)信息傳遞速率的同時，信息的質(zhì)量卻難以保證。目前，網(wǎng)絡(luò)在帶給人們巨大的正面效益的同時，又充斥著巨大的負(fù)面影響，輿論的散播導(dǎo)致信息分叉和信息失真，從而影響人們的判斷力。所以在進(jìn)行線上信息發(fā)布時，需要精準(zhǔn)控制信息傳播的質(zhì)量，如建立官方微信公眾號并加以認(rèn)證和宣傳，保證信息傳遞的準(zhǔn)確性和可信度等。

3.線上線下協(xié)同。線上線下緊密結(jié)合，不僅有利于保證信息的流動安全，還能更加充分地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息傳遞的優(yōu)勢。首先，對于線上線下信息的對應(yīng)一定要準(zhǔn)確，將線下的應(yīng)急管理情況與線上進(jìn)行一一對應(yīng)，避免信息的傳遞失誤，并通過線上線下雙管齊下的信息傳遞方式增強(qiáng)信息的可信度。其次，在線上信息發(fā)布的同時，一定要充分考慮線下的實際情況，而線下也可以通過線上信息傳遞及時性的特點來快速回應(yīng)應(yīng)急管理中的反饋信息，從而使得大事件應(yīng)急管理機(jī)制中的信息傳遞更為有效，指揮決策更加高效，最終促進(jìn)整個機(jī)制的效能提升。

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（責(zé)任編輯：鞠阿蓮）