夏凡 王之揚 王歡

摘 ? 要：建立良好的碳排放權(quán)交易體系以對碳排放權(quán)進(jìn)行合理定價，已成為全球各經(jīng)濟(jì)體實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的關(guān)鍵舉措。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，全球已建立24個碳排放權(quán)交易體系，遍及美洲、歐洲、亞洲和大洋洲。本文著重比較國際上運行時間較長且相對成熟的五大碳排放權(quán)交易體系：歐盟碳交易市場（EU ETS）、韓國碳交易市場（K ETS）、新西蘭碳交易市場（NZ ETS）、加州總量控制與交易計劃（CCTP）、美國區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI），分析各碳排放權(quán)交易體系的制度框架和實踐進(jìn)展，為我國碳市場運行、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán)交易制度;國際實踐;經(jīng)驗借鑒

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.07.003

中圖分類號：F831.0 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? 文章編號：1003-9031（2022）07-0024-07

一、碳排放權(quán)交易體系的制度框架

碳排放權(quán)交易體系（ETS，以下簡稱“碳市場”）是市場化的節(jié)能減排政策工具，以碳排放權(quán)為標(biāo)的資產(chǎn)進(jìn)行交易，通過市場功能控制溫室氣體排放，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，以“頂層設(shè)計為基礎(chǔ)、交易機(jī)制為核心、調(diào)控機(jī)制為保障”的碳市場制度框架搭建完成，旨在管理碳市場運行、規(guī)范碳排放權(quán)交易，通過制度安排確?！疤歼_(dá)峰、碳中和”政策目標(biāo)如期實現(xiàn)。

（一）頂層設(shè)計：筑牢“多邊法律框架協(xié)議、基礎(chǔ)性法律法規(guī)和實施細(xì)則”三位一體的碳市場制度基礎(chǔ)

一是碳市場的多邊框架協(xié)議。是指國際社會合作應(yīng)對氣候變化的制度保障，為碳市場提供了重要的規(guī)則基礎(chǔ)。國際社會經(jīng)過復(fù)雜、漫長的努力，達(dá)成了系列多邊框架協(xié)議，并且由此建立了一些區(qū)域性的碳市場。二是碳市場的基礎(chǔ)性法律法規(guī)。是指各碳市場以法律形式明確碳排放權(quán)作為交易標(biāo)的的法律屬性，以及交易各方的權(quán)利義務(wù)等宏觀層面內(nèi)容，使各碳排放市場構(gòu)建起堅實、健全的法律保障。三是碳市場的實施細(xì)則。即各碳市場基于基礎(chǔ)性法律法規(guī)框架下的具體實施細(xì)則，是對其某一項條款的具體規(guī)定，旨在從微觀層面指導(dǎo)碳市場的具體運轉(zhuǎn)。

（二）交易機(jī)制：針對碳排放配額的核定、分配、交易、履約、監(jiān)督的全流程管理

一是范圍覆蓋。包括溫室氣體覆蓋范圍（如二氧化碳、甲烷等氣體）①和行業(yè)覆蓋范圍（如電力、工業(yè)、建筑等行業(yè)）。二是總量控制。政府對不同時間范圍內(nèi)碳市場排放量大小予以明確，保證碳排放配額的稀缺性，實現(xiàn)碳排放交易的經(jīng)濟(jì)效益，最終實現(xiàn)減排目標(biāo)。三是配額分配機(jī)制。碳市場配額分配分有償分配、無償分配及混合模式三種。其中，有償分配模式分為拍賣（企業(yè)通過拍賣競價等市場化方式有償?shù)孬@得配額）和政府定價（企業(yè)依據(jù)自身需要按照政府定價購買排放權(quán)）。無償分配模式分為基于歷史水平的“祖父法”②和基于標(biāo)準(zhǔn)排放率的“基準(zhǔn)法”③?；旌夏Ｊ街竿瑫r采取有償分配與無償分配。四是監(jiān)測、報告、核查機(jī)制（MRV）。對納入碳市場的經(jīng)濟(jì)實體（負(fù)有履約義務(wù)的控排企業(yè)）在生產(chǎn)、經(jīng)營等過程中產(chǎn)生的碳排放進(jìn)行監(jiān)測、檢查及審核等，并出具報告的一種經(jīng)濟(jì)行為，以實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)真實可信。五是履約與懲罰機(jī)制。指履約期到期時，評估控排企業(yè)完成了對應(yīng)的減排任務(wù)，以及當(dāng)控排企業(yè)未能完成時的具體懲罰措施。一般來說，當(dāng)控排企業(yè)在履約期結(jié)束時上繳的碳配額等于其實際碳排放量，即意味著其完成了相應(yīng)的減排任務(wù)。

（三）調(diào)控機(jī)制：針對碳配額抵消、儲存、預(yù)借，以及市場連接、調(diào)控構(gòu)建靈活調(diào)控機(jī)制

一是連接機(jī)制。由于單一碳市場規(guī)模有限、市場參與者不足，不能發(fā)揮有效的市場定價的作用，因此，部分國家和地區(qū)已著手探索碳市場的連接，從而創(chuàng)造規(guī)模更大、交易更有效、市場流動性更強(qiáng)的碳市場。二是交易價格形成機(jī)制。為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，碳交易價格一般由市場供需決定。但為避免價格大幅度波動，減少交易風(fēng)險，在極端情況（如價格觸及規(guī)定上下限時）政府也會通過多種方式進(jìn)行調(diào)控干預(yù)。例如，通常政府給控排企業(yè)分配配額時，會適當(dāng)預(yù)留一部分配額，發(fā)揮“蓄水池”的調(diào)控作用。三是抵消機(jī)制。通過減少來自碳市場范圍外活動的排放來獲取減排量。抵消信用發(fā)放前必須經(jīng)過嚴(yán)格審查，以確保減排的真實性和額外性（即這些減排原本并不會發(fā)生）。然后，企業(yè)可購買這些信用額度來完成其在碳交易體系下的部分履約義務(wù)。四是配額跨期儲存和預(yù)借機(jī)制。配額跨期儲存是指市場履約主體將履約期內(nèi)未使用的排放配額留存到下一個履約期使用。配額跨期預(yù)借是指履約主體提前借用下一個履約期的排放配額。

二、碳排放權(quán)交易體系的國際比較

（一）頂層設(shè)計

1992年的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC），對溫室氣體排放進(jìn)行了“限期”和“限量”的原則性規(guī)定。其中并沒有強(qiáng)制性限制各國溫室氣體的排放行為，但UNFCCC的簽訂對于碳市場形成有重大指導(dǎo)意義。1997年通過的《京都議定書》，為各國共同協(xié)作、共擔(dān)責(zé)任、減少溫室氣體的排放指明了方向，該合約的簽訂標(biāo)志著全球碳市場交易規(guī)則正式確立。

韓國在2002年通過的《應(yīng)對氣候變化法》、歐盟于2003年通過的《溫室氣體排放配額交易指令》、加州在2006年通過的《加州應(yīng)對全球變暖法案》分別成為韓國碳交易市場（K ETS）、歐盟碳交易市場（EU ETS）、加州總量控制與交易計劃（CCTP）的基礎(chǔ)性法規(guī)，為各碳市場建立提供了理論基礎(chǔ)和立法保障。

各碳市場為保證碳市場平穩(wěn)運轉(zhuǎn)，在基礎(chǔ)性法律法規(guī)的框架下制定了實施細(xì)則。歐盟在《改進(jìn)和擴(kuò)展歐盟排放配額交易計劃指令》和《碳排放權(quán)交易框架指令》等實施細(xì)則中明確規(guī)定了監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、報告時間與方式、核查的具體步驟。加州先后通過《低碳能源標(biāo)準(zhǔn)》和《清潔能源與安全法案》等法案，具體規(guī)定了其總量控制、配額分配、MRV等碳市場交易具體實施細(xì)則。韓國的《溫室氣體排放配額分配與交易法》《溫室氣體排放配額分配與交易法實施法令》等，從總量控制、配額分配等予以法律明確。

（二）交易機(jī)制

1.范圍覆蓋：工業(yè)和電力是各國碳交易市場重點納入減排的行業(yè)，碳市場的覆蓋行業(yè)和氣體范圍漸進(jìn)式擴(kuò)大。一方面，電力和工業(yè)是碳市場首要考慮的覆蓋行業(yè)。覆蓋行業(yè)選取，需結(jié)合各地不同行業(yè)的排放占比、減排成本差異以及本地區(qū)減排目標(biāo)等具體決定。國際碳市場通常將高能源消耗行業(yè)覆蓋在內(nèi)，涉及電力、工業(yè)、建筑、交通、航空、廢棄物、林業(yè)等多行業(yè)。進(jìn)入2021年后，本文所述的五個碳市場均覆蓋了電力行業(yè)，除RGGI（僅覆蓋裝機(jī)容量25MW以上的火力發(fā)電廠產(chǎn)生的CO2排放）外，其他市場均覆蓋了工業(yè)行業(yè)。另一方面，碳市場的覆蓋行業(yè)和氣體范圍逐漸擴(kuò)大。EU ETS第一階段（2005—2008年）只涵蓋電力和工業(yè)部門的碳排放;第二階段（2009—2012年）部分工業(yè)相關(guān)的氧化亞氮排放及歐盟境內(nèi)的民航業(yè)排放被逐步納入;第三階段（2013—2020年）鋁生產(chǎn)中的全氟化合物（PFCs）排放也被涵蓋入內(nèi)，并擴(kuò)大工業(yè)控排范圍。K ETS第一階段（2015—2017年）納入企業(yè)592家，覆蓋電力、工業(yè)、建筑、國內(nèi)航空、廢棄物等行業(yè);第二階段（2018—2020年）納入企業(yè)增加到約610家，覆蓋范圍擴(kuò)大至64個子行業(yè)，公共部門也納入其中;第三階段（2021—2021年）新加入公共交通部門。CCTP第一階段（2013—2014年）覆蓋電力、工業(yè)行業(yè)碳排放;第二階段（2015—2017年）增加了天然氣、汽油、柴油、液化石油氣供應(yīng)商;第三階段（2018—2020年）覆蓋了該州約80%的溫室氣體排放和500個工廠。

2.總量控制：配額總量遞減，且遞減速率加快。EU ETS第一階段（2005—2007年）自下而上制定總量，成員國提交排放計劃，歐盟核定，起始約2096MtCO2e /年①;第二階段（2008—2012年）結(jié)合《京都議定書》的履約目標(biāo)，設(shè)置排放總量約2049MtCO2e /年;第三階段（2013—2020年），2013年排放上限為2084MtCO2e，其后以每年1.7%速度遞減;第四階段（2021—2030年），2021年排放上限為1610MtCO2e ，其后以每年2.2%速度遞減。CCTP第一階段（2013—2014年）年度排放上限約162.8MtCO2e，占加州溫室氣體排放總量的35%左右;第二階段（2015—2017年）年度排放上限增加至394.5MtCO2e，占總排放量的比例上升至80%左右;第三階段（2018—2020年），2018年排放上限減少至358.3MtCO2e，其后以每年3.1%速度遞減;第四階段（2021—2023年），2021年排放上限進(jìn)一步減少至321.1MtCO2e，其后以每年4%速度遞減。RGGI對總配額數(shù)量進(jìn)行逐步收縮，第一階段（2009—2011年）、第二階段（2012—2014年）、第三階段（2015—2017年）、第四階段（2018—2020年）、第五階段（2021—2023年）年度配額總量分別為171、150、143、136、119.8 MtCO2e。碳配額總量遞減速率從第三階段的2.5%增至第五階段的3%。

3.配額分配機(jī)制：多采取“先免費分配，再逐步拍賣”的模式。除了RGGI完全以拍賣形式發(fā)放配額之外①，其他碳市場配額分配主要采用免費分配與拍賣相結(jié)合的混合模式。EU ETS一級市場碳配額分配方式從免費分配向拍賣過渡，第一階段（2005—2007年）配額發(fā)放采取免費發(fā)放方式;第二階段（2008—2012年）配額分配引入拍賣機(jī)制，免費發(fā)放占總額度的97%;第三階段（2013—2020年）和第四階段（2021—2030年）提高拍賣的配額比例，約57%的配額采用拍賣方式獲取，電力行業(yè)實行完全拍賣。北美碳市場對有償配額的接受度較高，RGGI在初始分配期便引入配額100%拍賣方式。CCTP采用免費分配與拍賣相結(jié)合的方式，2020年約58%的配額分配采用拍賣方式，拍賣最低價為16.68美元/噸，之后每年按“5%+通脹率”上調(diào)。K ETS在新階段（2021—2025年）免費分配比例最高，約為90%。設(shè)置拍賣最低價，拍賣最低價等于（前三個月的平均價格+上個月的平均價格+上個月的平均價格）/ 3。NZ ETS以往通過免費分配或政府定價的方式分配初始配額，但在2021年3月引入拍賣機(jī)制②。

4.監(jiān)測、報告、核查機(jī)制（MRV）：強(qiáng)制企業(yè)定期提交排放報告，并由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查。EU ETS要求企業(yè)定期提交監(jiān)測計劃和年度排放報告，并經(jīng)主管部門的核準(zhǔn)和實施及第三方核查機(jī)構(gòu)的核查，以確保企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。構(gòu)建碳排放企業(yè)強(qiáng)制履約體系，強(qiáng)制排放主體完成履約義務(wù)，超額排放部分不僅需要補(bǔ)繳，還需繳納罰款額約為3倍碳價，同時被納入征信黑名單，歐盟各成員國還可以制定疊加懲罰機(jī)制。CCTP每年達(dá)到一萬噸CO2或以上的排放者需提供年報（經(jīng)過第三方核查機(jī)構(gòu)的核查）。RGGI每季度提交報告，排放數(shù)據(jù)記錄在美國環(huán)境保護(hù)署（US EPA）的清潔空氣市場部門數(shù)據(jù)庫中，數(shù)據(jù)自動傳輸?shù)絉GGI二氧化碳許可跟蹤系統(tǒng)（RGGI COATS）電子平臺。

5.履約與懲罰機(jī)制：幾乎所有碳市場對于未履約的懲罰機(jī)制都有嚴(yán)格的規(guī)定。EU ETS要求控排企業(yè)在每年的4月30日前，上繳足以抵消其上一年度實際碳排放量的配額以完成履約，對于未履約的控排企業(yè)將進(jìn)行處罰。歐盟懲罰機(jī)制相對較為嚴(yán)苛，其在2003/87/EU中明確規(guī)定其處罰分為兩個階段。第一階段，超過一噸CO2將罰款40歐元，第二階段提升至100歐元。同時EU ETS追加了不可免責(zé)的條款。RGGI懲罰機(jī)制相對來說比較寬松，其只需下期繳納3倍拖欠配額，且沒有設(shè)置懲罰性罰金。NZ ETS對于沒有履約的控排企業(yè)將分不同情況給予民事處罰，甚至刑事處罰。K ETS的履約和懲罰由韓國環(huán)境部具體負(fù)責(zé)，對于未履約的控排企業(yè)將被處罰市場價格3倍以上的罰款，數(shù)額上限每噸CO2為10萬韓元。

（三）調(diào)控機(jī)制

1.連接機(jī)制：成熟的碳市場紛紛聯(lián)動、尋求對接，做強(qiáng)做大碳市場規(guī)模。2014年，CCTP與加拿大魁北克碳交易市場對接，2018年又與加拿大安大略碳交易市場對接。2020年，EU ETS與瑞士碳市場對接，尋求更廣泛的國際合作。RGGI已經(jīng)與新澤西州對接完畢，接下來將與維吉尼亞州、賓夕法尼亞州的碳排放交易市場對接。

2.抵消機(jī)制：逐步擴(kuò)大抵消范圍和項目，為企業(yè)提供額外的低成本減排選擇，但對抵消比例嚴(yán)格控制。K ETS在第一階段（2015—2017年）僅允許使用國內(nèi)抵消信用，且比例不超過排放總量的10%;第二階段（2018—2020年）允許使用國內(nèi)和國際抵消信用，比例不超過排放總量的10%（其中國際抵消信用比例不超過5%）;第三階段（2021—2025年）允許使用國內(nèi)和國際抵消信用，但抵消比例降低為排放總量的5%（其中國際抵消信用比例沒有單獨限制），同時對項目類型約束上較為寬松。CCTP可用于抵消的機(jī)制包括：森林、畜牧業(yè)、水稻種植等項目。抵消機(jī)制可以擴(kuò)大至加州以外的地區(qū)，如加州碳市場連接的加拿大魁北克地區(qū)，但不得超過抵消的比例上限（4～6%）。RGGI抵消機(jī)制相對較嚴(yán)格，不得超過履約量的3.3%（2021—2030年保持這一比例）;且只允許來自RGGI內(nèi)部的五類規(guī)定減排項目。EU ETS自2021年起不再適用抵消機(jī)制。

3.配額跨期儲存和預(yù)借：現(xiàn)行的所有碳市場均允許控排企業(yè)進(jìn)行配額跨期儲存，但部分碳市場會限制配額跨期存儲量。而與此相對的是多數(shù)碳市場均對配額預(yù)借加以嚴(yán)格限制甚至完全禁止。EU ETS在第四階段（2021—2030年）啟動市場穩(wěn)定儲備（MSR）①機(jī)制作為解決歐盟碳市場供需失衡和增強(qiáng)其抵御外部沖擊能力的主要工具，MSR機(jī)制將基于一定的規(guī)則和目標(biāo)按照預(yù)設(shè)的條件自動調(diào)整配額拍賣量。K ETS拍賣預(yù)留配額（不高于總量的25%）;設(shè)定配額最低（70%）和最高持有量（150%）; 限制配額跨期存儲量;限制核證減排量抵消比例;設(shè)定配額價格上漲上限或下跌下限。RGGI配額儲備沒有限制，但法規(guī)中表明在確定每年碳排放總量時會考慮以往的配額儲備數(shù)量會下調(diào)碳排放總量數(shù)據(jù);僅允許階段內(nèi)不同時期碳配額的提前使用，但對數(shù)量有限制。

三、經(jīng)驗借鑒

歐盟、韓國、新西蘭、美國等主要發(fā)達(dá)國家或地區(qū)經(jīng)過多年建設(shè)，在頂層設(shè)計、交易機(jī)制、調(diào)控機(jī)制等方面進(jìn)行了積極的探索，形成了完備的碳市場制度架構(gòu)，對中國碳市場建設(shè)和規(guī)則設(shè)計有積極借鑒作用。

（一）頂層設(shè)計

一是出臺較高層級的基礎(chǔ)法為碳市場提供支持，進(jìn)一步完善《大氣污染防治法》等法律，將碳市場交易以及糾紛解決機(jī)制等納入立法內(nèi)容。二是研究制定企業(yè)排放報告管理辦法、市場交易管理辦法等，制定碳市場配套制度，包括對配額分配的計劃、預(yù)存配額的比例、動用預(yù)存配額的條件等內(nèi)容。

（二）交易機(jī)制

逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，降低碳市場準(zhǔn)入門檻，將高耗能、高電力需求的終端行業(yè)納入碳市場，增加碳市場活力，提高碳市場的減排效率。結(jié)合我國“雙碳”長期規(guī)劃統(tǒng)籌配額總量，在碳市場建立的初始階段，配額總量可以適當(dāng)放寬以吸引企業(yè)加入控排企業(yè)行列，隨后逐步加大總量控制的力度以實現(xiàn)我國階段減排任務(wù)。通過“祖父法”與“基準(zhǔn)法”相結(jié)合的方式無償分配碳排放權(quán)，而后隨著市場成熟和配套法規(guī)完善后逐步向拍賣的分配方式過渡。同時，設(shè)置配額“蓄水池”，以發(fā)揮政府對碳市場的穩(wěn)定作用。制定針對不同行業(yè)的碳排放監(jiān)測核算方法以確定控排企業(yè)的碳排放量，建立對第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制以確保核算工作公平透明。建立統(tǒng)一、可量化的懲罰機(jī)制，除罰金外，也可將未履約企業(yè)負(fù)責(zé)人納入失信名單。

（三）調(diào)控機(jī)制

積極探索與國際碳市場的連接可能性，以逐步、漸進(jìn)方式，與控排主體相似、配額方式相同的國際碳市場進(jìn)行連接。不斷豐富可抵消項目種類，擴(kuò)大可抵消的范圍，并且應(yīng)向有利于促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的項目上適當(dāng)傾斜。同時，逐步設(shè)置靈活且趨緊的最高可抵消比例調(diào)節(jié)機(jī)制，以維護(hù)碳市場的平穩(wěn)運行。允許控排企業(yè)配額跨期儲存以充分發(fā)揮配額使用在時間上的靈活性，為避免對未來碳市場造成過度沖擊，應(yīng)對配額跨期存儲量進(jìn)行限制。此外，禁止配額預(yù)借行為以防止企業(yè)拖延減排行動，待未來碳市場發(fā)展較成熟后，再視情況考慮放開配額預(yù)借。

（責(zé)任編輯：孟潔）

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