謝海燕　賈彥鵬　李剛

生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是發(fā)展方式和生活方式問題。要實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調發(fā)展，關鍵是產(chǎn)業(yè)政策、資源政策和環(huán)境政策要銜接協(xié)調，否則各項政策將難以有效落實，矛盾得不到及時化解，一旦爆發(fā)將影響產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定和資源環(huán)境安全。磷礦是國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，磷礦開發(fā)利用事關國家糧食安全及新能源汽車動力電池等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須加強對磷礦開發(fā)利用的全生命周期管理，保障磷礦資源可持續(xù)穩(wěn)定供給，促進磷化工行業(yè)高質量發(fā)展。

一、磷礦開發(fā)利用政策現(xiàn)狀

（一）為保障糧食安全，有關部門先后出臺多項磷肥保供穩(wěn)價政策

自2021年6月以來，有關部門先后多次下發(fā)文件，要求做好化肥保供穩(wěn)價工作，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。主要措施包括：一是要求云南、貴州、湖北等磷礦外運省份，允許符合環(huán)保和安全生產(chǎn)要求的企業(yè)增加磷礦石產(chǎn)量，保障外省磷肥生產(chǎn)需要;二是保障化肥生產(chǎn)企業(yè)用電需求，不得對化肥生產(chǎn)企業(yè)實施有序用電，不將化肥生產(chǎn)企業(yè)作為高能耗企業(yè);三是部署地方建立化肥生產(chǎn)協(xié)調保障工作專班，按照“一企一策”原則，協(xié)調解決影響重點化肥生產(chǎn)企業(yè)提高生產(chǎn)開工水平的困難和問題，涉及的重點化肥生產(chǎn)企業(yè)范圍涵蓋尿素、磷銨各70%左右的產(chǎn)能，鉀肥90%左右的產(chǎn)能;四是從化肥產(chǎn)供儲銷等多方面入手，保障化肥供應和市場平穩(wěn)運行。

（二）磷肥生產(chǎn)過程副產(chǎn)大量磷石膏，處置不當將對環(huán)境造成嚴重污染，國家積極推動磷石膏綜合利用

磷石膏是磷肥生產(chǎn)過程中的副產(chǎn)品，每制取1噸磷肥（磷銨）約產(chǎn)生2.5噸磷石膏。磷石膏大量堆存，不僅占用土地資源，還會由于風蝕、雨蝕等造成水體及土壤污染。長期以來，國家一直鼓勵磷石膏綜合利用，主要措施包括：一是出臺包括磷石膏在內的大宗固廢綜合利用專項規(guī)劃或指導意見，建設大宗固廢綜合利用示范基地，推動大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展;二是通過中央預算內投資支持重點磷石膏綜合利用項目;三是磷石膏綜合利用可按照有關規(guī)定享受增值稅等優(yōu)惠;四是對磷石膏重點產(chǎn)生地區(qū)的磷石膏生產(chǎn)水泥項目產(chǎn)能置換給予相關支持。

（三）現(xiàn)有技術經(jīng)濟條件下大量磷石膏仍需堆存處置，國家對磷石膏堆存實行嚴格監(jiān)管

受技術、經(jīng)濟等多種因素影響，每年新增的磷石膏大部分仍然不能進行綜合利用，只能堆存處置。近年來，有關部門出臺了嚴厲的磷石膏處置監(jiān)管措施，主要包括：一是將磷石膏庫納入非煤礦山安全監(jiān)管范圍，對磷石膏庫實行安全許可制度;二是采取等量或減量置換等措施嚴格實行總量控制，尾礦庫數(shù)量原則上只減不增，嚴禁在長江和黃河干流岸線3公里、重要支流岸線1公里范圍內新（改、擴）建尾礦庫。在中央部署下，各地特別是長江經(jīng)濟帶主要支流和嘉陵江上游大力開展尾礦庫綜合治理工作，并將磷石膏庫納入治理范圍，磷石膏堆存受到前所未有的嚴格限制。

（四）磷污染治理政策影響大，倒逼部分地區(qū)限制磷礦開發(fā)利用

我國“三磷”（磷礦、磷化工企業(yè)、磷石膏庫）主要分布在長江流域。據(jù)統(tǒng)計，長江經(jīng)濟帶磷肥產(chǎn)量約占全國的88%，磷石膏產(chǎn)生量約占全國的83%。總磷已成為長江流域首要污染物。在嚴厲的磷污染治理政策和中央生態(tài)環(huán)境保護督察的高壓下，湖北、貴州等磷礦資源大省全面加強了“三磷”問題整治。貴州省實施磷石膏“以渣定產(chǎn)”政策，即將磷石膏產(chǎn)生企業(yè)消納磷石膏情況與磷酸等產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤，倒逼企業(yè)加快磷石膏資源綜合利用。湖北省宜昌市將磷礦開采總量作為約束性目標，從源頭防治磷對長江流域的污染。四川省嚴控沱江上游新增磷礦開采，組織沱江流域磷石膏堆場整治和磷礦退出。云南省落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察要求，推動磷礦企業(yè)完成整治任務。

二、存在的主要問題

（一）對磷礦資源開發(fā)利用缺少整體管控，各環(huán)節(jié)政策不銜接不協(xié)調

《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020）》將磷礦列入24種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源之一，要求合理調控傳統(tǒng)優(yōu)勢礦產(chǎn)的開發(fā)利用總量，磷礦石開采總量保持在1.5億噸/年左右，保障磷肥供應能力。近年來，受磷化工產(chǎn)業(yè)調控政策、磷污染治理政策的影響，我國磷礦石產(chǎn)量從2015年的最高值1.4億噸逐年下降到2020年的8893.3萬噸，與2016年制定的磷礦石開采總量管控目標相去甚遠。同時，我國磷污染形勢依然十分嚴峻，與長江大保護戰(zhàn)略的要求還有較大差距。磷礦開采、磷化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展、磷污染治理政策缺少有效銜接，影響了國家宏觀調控目標的實現(xiàn)。

（二）磷肥保供穩(wěn)價政策將會導致磷石膏產(chǎn)量增加，帶來潛在環(huán)境風險

2020年，我國磷肥產(chǎn)量約為1590萬噸，產(chǎn)生磷石膏約7500萬噸。除了每年新增的磷石膏量，加上歷史堆存量，目前我國磷石膏堆存量已超過5億噸。隨著多部門密集出臺化肥保供穩(wěn)價政策，預計未來幾年磷肥生產(chǎn)將會小幅增長，磷石膏還將呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢。為了貫徹落實國家磷肥保供穩(wěn)價要求，貴州、四川等地實行的“以渣定產(chǎn)”政策和湖北宜昌實行的磷礦石開采總量控制政策均進行了調整，全力保障磷肥生產(chǎn)供應。但在保障磷肥生產(chǎn)供應的同時，卻對原有的磷石膏處置方式造成沖擊，給長江流域帶來較大的環(huán)境風險。

（三）受技術、政策、標準等因素制約，短期內難以大幅提高磷石膏綜合利用比例

雖然我國磷石膏綜合利用已達到國際領先水平，但受技術、政策、標準等多種因素制約，我國磷石膏綜合利用率僅為45%，且短期內難以大幅提高。一是磷肥企業(yè)不按要求排放磷石膏，導致磷石膏含水量和含雜質量高，增加了磷石膏綜合利用企業(yè)的預處理成本。二是尚未形成覆蓋磷石膏排放、綜合利用技術、綜合利用產(chǎn)品等方面系統(tǒng)的標準體系。三是磷石膏綜合利用技術水平不高，主要以低附加值的水泥緩凝劑、石膏建材等初級利用途徑為主。四是資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策缺乏實施細則，許多磷石膏綜合利用企業(yè)在實踐中難以享受到稅收優(yōu)惠。最后，上述多種原因導致磷石膏綜合利用產(chǎn)品推廣應用難，市場認可度不高。

（四）現(xiàn)有磷石膏庫服務期限將至，難以滿足日益增長的磷石膏堆存需要

堆存是磷石膏無法全部綜合利用的最終選擇。磷石膏庫占地面積大，按照設計標準與規(guī)程，使用年限大多在10年左右。國內主要磷肥生產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)有磷石膏堆場預計2到3年內將全部堆滿，部分堆場不超過5年。如湖北省現(xiàn)有48座磷石膏庫，但在用的只有28座，其中40%的庫容使用率超過70%。同時，部分磷石膏庫建設和運行管理不規(guī)范，存在安全隱患和環(huán)境風險。目前，有關部門對新建磷石膏庫要求很高，一些地方已經(jīng)明確表示不再批地新建磷石膏庫。可以預見，如果不迅速改變現(xiàn)狀，磷石膏將陷入繼續(xù)大量產(chǎn)生卻無處安全堆存的危險局面。

（五）多方政策擠壓下，地方難以同時貫徹落實國家磷礦開發(fā)利用與環(huán)境保護多重目標

磷礦資源開發(fā)利用既關系到國家糧食安全，又關系到國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全和相關產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的穩(wěn)定，不合理的開發(fā)利用還可能給地方帶來嚴重的安全事故風險和環(huán)境風險。各方面矛盾交織，加之政出多門，地方往往顧此失彼，左右為難。調研發(fā)現(xiàn)，在多方政策擠壓下，一些地方政府面對復雜局面，不敢擔當作為，只能被動應對，看風向辦事。環(huán)境保護壓力大，就采取限產(chǎn)停產(chǎn)等嚴格的磷礦資源開發(fā)利用管控政策;一旦化肥保供穩(wěn)價壓力大就迅速轉向，要求企業(yè)擴大產(chǎn)能。政策不連續(xù)不穩(wěn)定，還存在“一刀切”“層層加碼”等現(xiàn)象，嚴重影響企業(yè)正常發(fā)展，不利于穩(wěn)定市場預期，也難以保證宏觀政策的實施效果。

三、若干對策建議

（一）對磷礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開采實行總量管控制度

綜合考慮國內外資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、市場、貿易、戰(zhàn)略儲備等因素，制定我國磷礦資源開發(fā)利用戰(zhàn)略，對包括磷礦在內的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開采實行總量管控制度。磷礦石開采總量管控目標不僅要考慮資源安全，還要考慮糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全和環(huán)境安全。磷礦石開采總量管控目標應由國家有關部門或授權省級人民政府統(tǒng)一制定，禁止地方借環(huán)境保護名義限制磷礦石開采和跨區(qū)域流通，防止地方保護主義，推動構建全國統(tǒng)一大市場。

（二）以國內大循環(huán)為主體，適時限制磷礦石和磷化工產(chǎn)品出口

受全球糧食危機影響，對磷肥等磷化工產(chǎn)品的需求大幅增加。我國磷礦石產(chǎn)量居全球第一，2020年，我國磷礦石出口量為42.08萬噸，磷肥出口量為476.9萬噸，磷肥出口占磷肥總產(chǎn)量的比重達到了30.0%。磷礦資源合理有序開發(fā)事關我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，要以國內大循環(huán)為主體，將滿足國內需求作為磷化工產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，動態(tài)跟蹤國內外磷礦石和磷化工市場形勢，必要時限制磷礦石和磷化工產(chǎn)品出口。

（三）全方位打通磷礦勘查、開采、加工、利用、儲備及固廢處置各環(huán)節(jié)，保持政策連續(xù)性和一致性

加強磷礦資源開發(fā)利用全生命周期管理，加強各環(huán)節(jié)政策之間的銜接協(xié)調。具體來說，磷礦開采及磷化工產(chǎn)業(yè)政策以促進磷化工產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展為目標導向，還要考慮其帶來的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞和磷污染問題;化肥保供穩(wěn)價政策以保障糧食安全為目標導向，同時也要考慮其帶來的磷石膏處置問題;磷石膏處置政策以防治磷污染為目標導向，同時也要考慮磷石膏綜合利用和磷石膏堆存處置方式的技術經(jīng)濟性和安全性。此外，還要保持政策的連續(xù)性，避免朝令夕改，穩(wěn)定市場預期，最終實現(xiàn)資源保障目標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、環(huán)境保護目標的“多贏”。

（四）加強源頭改造、過程控制和產(chǎn)品推廣應用，提高磷石膏綜合利用水平

推進源頭改造，磷礦山企業(yè)應合理開發(fā)磷礦資源，有效提高磷精礦品位，從源頭降低磷石膏產(chǎn)生強度;磷酸生產(chǎn)企業(yè)應對磷石膏進行預處理，提高磷石膏“可用性”。加強磷石膏綜合利用企業(yè)的技術改造，積極培育大型骨干企業(yè)，推動磷石膏綜合利用產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集聚化、綠色化發(fā)展。研究制定磷石膏綜合利用企業(yè)稅收優(yōu)惠細則，確保政策落到實處。多措并舉加大磷石膏綜合利用產(chǎn)品推廣力度，如限制天然石膏開采，鼓勵使用磷石膏建材產(chǎn)品;將磷石膏綜合利用產(chǎn)品納入政府采購清單;完善磷石膏綜合利用標準體系，提高磷石膏綜合利用產(chǎn)品市場認可度。

（五）在嚴格審批和監(jiān)管前提下，提前布局建設磷石膏庫

在現(xiàn)行技術經(jīng)濟條件下，大部分磷石膏無法綜合利用，推動磷石膏妥善安全地處置十分迫切。當前不斷增加的磷石膏產(chǎn)生量和日益減少的磷石膏庫存余量之間的矛盾十分突出，而磷石膏庫管理不規(guī)范造成的污染也十分嚴峻。為此，建議積極謀劃，提前布局，允許在符合安全、環(huán)保等前提下，高標準新建磷石膏尾礦庫，保障磷石膏規(guī)范收集、堆存和填埋。同時，要加強對磷石膏庫運行的監(jiān)管，加大對違法企業(yè)的懲處力度，避免磷石膏無序堆存和滲漏造成污染。

（六）創(chuàng)新磷肥生產(chǎn)技術工藝，推動磷肥使用減量增效，從源頭防治磷污染

一方面，要加強磷肥生產(chǎn)技術工藝研發(fā)與改造，推廣磷酸生產(chǎn)綠色先進工藝，提高磷資源回收率，降低磷石膏排放強度，提高磷化工企業(yè)清潔生產(chǎn)水平。另一方面，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在施肥盲目和過度施肥的情況，特別是磷肥利用率較低，當季利用率僅為10%—25%，應持續(xù)推動化肥生產(chǎn)清潔使用減量增效，推動化肥使用量逐年下降。大力推廣測土配方施肥，積極推廣使用專用肥、環(huán)保型、緩釋型等新型高效肥料，提高科學施肥水平和磷肥利用率。大力推廣應用有機肥，減少磷肥使用量。

（謝海燕，國家發(fā)展改革委體管所研究員。賈彥鵬、李剛，國家發(fā)展改革委體管所助理研究員）